Sentencia Definitiva N° 252/2025

Montevideo, 20 de octubre del 2025. SENTENCIA Nº 252/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 190/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria esgrimida por AA, en relación con la Resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social por la que se aprobó su jubilación (AP65/2021) el 24 de marzo del 2021, acto del que no fuera notificado y del que habría tomado conocimiento informalme nte. La demanda se direccionó contra el Banco de Previsión Social “sin que haya delegación de atribuciones” (fs. 14). 2) El accionante se agravió en relación con la liquidación del monto al que ascienden sus haberes jubilatorios. Al respecto, señaló que formuló su desafiliación al sistema previsional mixto a los efectos de percibir una jubilación acorde con el régimen de tra nsición, de acuerdo con lo previsto por el art. 17 de la Ley Nº 19.590 (fs. 14 vto.). En tal sentido, explicó que las leyes N° 16.713 y 19.590 (art. 16) establecieron la secuencia en la que debe efectuarse el cálculo del monto jubilatorio correspondiente, lo que implica: determinar el sueldo básico conforme con los arts. 29, 71 y 72 de la Ley Nº 16.713, para luego emplear el coeficiente del 0,90 acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590, y finalmente, aplicar el tope máximo jubilatorio, si correspondiere (fs. 15). El actor explicó que ese orden se deduce del análisis gramatical y literal, el contexto semántico y el estudio lógico-sistemático de la norma, y citó jurisprudencia del TCA en su favor (fs. 15 vto. a 17). No obstante, la Administración aplicó un criterio diferente, procediendo a la aplicación del tope máximo antes de realizar la detracción. 3) Superado el control liminar de la demanda, se confrió traslado por Decreto Nº 218/2025, el Banco de Previsión Social (“BPS”) no lo evacuó en tiempo y forma, y mediante Decreto N° 474/2025 se tuvo por no contestada la demanda. 4) Por Decreto Nº 474/2025 se abrió la causa a la etapa probatoria; y por Sentencia N° 88/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba. Tal resolución no fue recurrida por las partes y al adquirir firmeza, se citó a las partes a formular sus alegatos (De creto N° 899/2025). En tal oportunidad, se presentó el actor (fs. 53) manifestando que el criterio liquidatorio de BPS no sólo surge de la contestación sino también de los informes del 12/09/2024 y del 21/04/2025 que obran en los antecedentes, reiteró su entendimiento respecto a la liquidación y citó jurisprudencia. En cambio, el BPS no presentó alegatos. 5) Los alegatos del actor fueron admitidos por Decreto N° 1167/2025. Tras ello, los autos fueron puestos al despacho el 28 de agosto del 2025 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva. Se deja constancia de que entre el 3 y el 17 de octubre la suscripta hizo uso de licencia, razón por la cual, el plazo para el dictado de la presente se vio suspendido (art. 182 inc. 1°). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Tal como surge de la Sentencia N° 88/2025, el objeto de este proceso se estableció en determinar si el criterio aplicado por BPS para calcular el monto jubilatorio que se materializa en la Resolución impugnada lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ésta anularse por ilegitimidad. A su vez, el objeto de la prueba se determinó en cuál es el criterio liquidatorio que impone la normativa vigente y aplicable al caso, y su concordancia o discordancia con el criterio aplicado en la Resolución impugnada. En concreto, se situó la controvers ia en cuanto a si, una vez calculado el sueldo básico jubilatorio, corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio (como hizo BPS) o en efectuar la detracción de l0% para luego aplicar el tope máximo (como sostiene la actora). 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos . De tal forma, se releva que el 9 de enero del 2020 el actor solicitó la desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (tal como surge del archivo 16425882-desa), habiendo recibido el asesoramiento preceptivo previo por parte de BPS (de acuerdo con el archivo 16425882 asesoramiento). Luego, según surge de fs. 5 del expediente 202 1-28-1- 011782, el 3 de febrero del 2021 el accionante solicitó ampararse a la jubilación común con cese. En adelante, las referencias que se hagan en relación con foliatura serán referidas a este expediente administrativo o al expediente 2024 -28-1-112246, salvo que se indique algo diferente , identificándolos como “AA” seguido de la termina ción correspondiente a cada uno. En su mérito, el mismo 3 de febrero de 2021 se efectúan los cálculos jubilatorios (fs. 7 y 8, AA - 011782). Luego, las actuaciones prosiguieron y el 5 de setiembre del 2024, se presentan los recursos de revocación y jerárquico contra la Resolución que aprobó la jubilación (fs. 4 a 10, AA - 112246). El 12 de setiembre siguiente (fs. 15 , AA -112246) se realiza un breve informe sobre la liquidación efectuada y recién a fs. 19 figura la Resolución AP 65/2024, en la que se resuelve el otorgamiento de la jubilación en ejercicio de atribuciones delegadas, sin referir a la norma por la que se habría efectuado la delegación, ni al órgano del que ésta provendría. Posteriormente, el 21 de abril del 2025 se realiza un informe jurídico, más extenso, respecto a la forma de liquidación (fs. 21 a 27, AA – 112246). A partir de éste se proyectaría la resolución relativa a los recursos interpuestos; pero no surge la tramitación correspondiente a ello. 4) En el caso y tal como se ha establecido en el objeto del proceso, corresponde pronunciarse respecto a la legalidad del criterio que BPS ha aplicado para liquidar la prestación de jubilación común a la accionante, al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 19.590. Cabe destacar que su aplicación al caso no se encuentra cuestionada, sino en la interpretación (y aplicación) que de sus disposiciones se hace. De tal forma, corresponde analizar que dicha Ley tuvo por fin modificar el régimen jubilatorio para un grupo generacional de trabajadores que había resultado especialmente desfavorecido al quedar comprendido obligatoriamente en el régimen mixto de la Ley Nº 16.713. En efecto, se admitió que estos trabajadores pudieran optar por desafiliarse y pasar al régimen de transición acorde con el Título VI de la Ley N° 16.713. No obstante, para acogerse al régimen de la Ley N° 19.590 debían cumplir con las condiciones establecidas en su artículo 1º. Es decir, debía tratarse de personas que: (i) contaran con cincuenta o más años de edad al 1° de abril del 2016 y que, a la fecha de vigencia de dicha ley (1° de abril del 2018, art. 26), hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio y (ii) que no gozaren de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la referida Ley. Así, cumpliéndose las condiciones establecidas, este grupo generacional podía optar por quedar comprendido en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley Nº 16.713. Con ello, continuarían realizando los aportes en su totalidad al BPS, y qu edarían en iguales condiciones que aquellos que nunca fueron obligados. Lo anterior es relevante en la medida en que BPS informa que adoptar un criterio liquidatorio diferente al ejecutado por sus dependencias, quebrantaría el principio de igualdad (fs. 25, AA -112246). Pero, en el caso, es la norma la que buscó reequilibrar la igualdad que se había visto afectada antes, al sancionar modificaciones al régimen jubilatorio, y lo hace en relación a un grupo en particular. Es decir, la igualdad debe analizarse entorno al gr upo específico respecto al que se regula, que es una “catego ría” concreta de sujetos, especialmente damnificados por una nueva regulación y a los que se aplica una ley que busca diferenciar, en un supuesto de “discriminación positiva” o de igualdad “por” la ley. Ahora bien, en cuanto a cómo debe efectuarse la liquidación, si bien es un tema de puro de derecho en tanto se trata de la interpretación y aplicación de la Ley, debe considerarse el informe de fs. 15 y el de fs. 21 del expediente administrativo identificado como 2024 -28-1- 112246 en la medida en que de allí surge el criterio aplicado en el caso concreto, lo que coincide con lo manifestado por el Ente en su contestación de demanda. Todo lo cual demuestra que el concreto punto a resolver es el momento en el q ue debe aplicarse el tope máximo jubilatorio, en caso de corresponder. Al respecto, el art. 16 de la Ley N° 19.590 (Asignación inicial de jubilación) establece que: “Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9 .” Es decir, se les aplica una detracción del 10% sobre la jubilación resultante de aplicar el “régimen de transición”. En consecuencia, no cabe dudas de que en primer término ha de calcularse el sueldo básico jubilatorio acorde con el art. 71 y por remisión, al art. 29 de la Ley N° 16.713. De la interpretación armónica de éstos, surge que la asignación de jubilación se har á conforme con determinados porcentajes que se aplican sobre el sueldo básico jubilatorio de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y la edad del beneficiario. Llegado a este punto, en el que no existe diferencia, debe decidirse si corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio previsto por el art. 76 de la Ley N° 16.713 o bien, aplicar el coeficiente de 0,9 establecido por la Ley N° 19.590 para luego aplicar el tope. Es este el punto en el que radica la diferencia en el criterio liquidatorio que sustentan las partes. En este sentido, esta Sede habrá de compartir el criterio que ha sido consolidad a postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sosteniendo que: “en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignac ión inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley N o. 16.713, si correspondiese.” (Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 23/2025, 501/2024, entre otras). Esto es porque el razonamiento inverso deja sin sentido a lo dispuesto por el art. 76 de la Ley N° 16.713. Véase que, si primero se estableciera el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el tope máximo jubilatorio y sobre ello efectuar el reajuste o detracción, el tope no sería tal ya que nunca podría alcanzarse el monto máximo jubilatorio, sino el 90% de éste, desnaturalizando la figura. No surge del texto que eso haya sido lo pretendido por la Ley, menos aún considerando que el coeficiente se conceptualiza como un “reajuste”, con lo cual parecería que debe incidir en el monto inicial a considerar como sueldo básico jubilatorio individual, y no es que se esté reajustando el monto máximo jubilatorio del art. 76, para un determinado grupo. A ello se agrega que el tope máximo jubilatorio sólo se aplica cuando el sueldo base sobrepasare esa asignación máxima. No siendo así, la jubilación será la que arroje la primera de las operaciones. En consecuencia, el criterio que aplica el BPS supone que la jubilación del sujeto amparado a la Ley N° 19.590, siempre se vea desfavorecida incluso si sobrepasa el tope máximo, porque se les aplicaría como máximo para su categoría el 90% del máximo establecido para todos los demás trabajadores que soliciten su jubilación. A su vez, al invertir el orden de los cálculos sí quebranta la igualdad dentro de la categoría y se contraviene la razón por la que se creó un régimen particular, afectando especialmente a quienes tienen un mayor sueldo básico jubilatorio. A modo de ejemplo, y a los solos efectos ilustrativos del razonamiento que se realiza, se efectúan cálculos suponiendo un tope máximo de “30.000”: Por tanto, se habrá de compartir que “ La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen ” (TCA en Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 501/2024, 485/2021 entre otras). Por ello y en función de lo que se releva en los antecedentes administrativos, se comparte el criterio sustentado por el accionante en cuanto a que el Ente previsional aplicó un criterio desajustado a la norma, al aplicar en forma ilegítima el tope jubilat orio sobre la asignación jubilatoria acorde con el art. 29 de la Ley, para finalmente recurrir a la aplicación del coeficiente de 0,9. Lo anterior determinó que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía acorde a la Ley. A su vez y como se recoge en la Sentencia N°23/2025 “A lo expresado, cabe agregar un argumento coadyuvante referido a la interpretación del marco normativo aplicable. En tal sentido, primero, en el supuesto de entenderse que la disposición del art. 16 de la ley 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz del principio de protección o pro persona, que implica escoger aquella interpretación que resulte más Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) 40000 30000 27000 30000 30000 27000 25000 n/a 22500 Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) 40000 36000 30000 30000 27000 n/a 25000 22500 n/a Procedimieto de liquidación propuesto por BPS Procedimiento liquidatorio en la interpretación aquí efectuada favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social.” El que cuenta con respaldo constitucional, y se recoge en múltiples tratados en materia de derechos fundamentales. Por tanto, habrá de anularse el acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Al respecto, la Administración deberá considerar que la Sentencia no se compone solamente de su fallo, sino especialmente de las consideraciones efectuadas para arribar a la conclusión anulatoria. De forma que, para el cabal cumplimiento de la Sentencia, d eberá tomar en consideración que el criterio liquidatorio ajustado a Derecho es el que se ha expuesto antes y que ha sido sustentado en forma reiterada por el jerarca de este sistema. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando l as razones de anulación que se exponen, en tanto hacen al fondo del asunto , no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Acoger la demanda, anulando el acto impugnado, sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, se fijan honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.