Sentencia Interlocutoria N° 230/2025

Montevideo, 29 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 230/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA con Estado – Poder Legislativo – Institución Nacional de Derechos Humanos . Acción de nulidad ” (Ficha: 383/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la excepción de no procesabilidad del acto planteada por el demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución dictada el 13 de febrero del 2025 en el expediente 2024-1-38-0000661, por el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos. Por dicha volición, se dio por concluido el procedimiento de acoso laboral que había sido inst ruido y se dispuso el pase de las actuaciones a la Asamblea General “a fin de que se sirva resolver sobre las medidas a adoptar en atención a los elementos que surgen del procedimiento realizado” (fs. 2 a 4). 2) En su demanda, la actora sostiene que la instrucción del asunto debió haber sido efectuada directamente por la Asamblea General, pero que la Comisión asumió competencia en forma errónea (fs. 18 vto. y 19) . Agrega que no se le dio oportuna vista de un conjunto de actuaciones (fs. 19) y que no tuvo oportunidad de controlar la producción de la prueba . También se agravia en la desviación del procedimiento, en tanto se habría tramitado un sumario bajo la forma de una investigación administrativa; y en la violaci ón a la reserva del procedimiento (fs. 20). Finalmente, sostiene que -en cuanto al fondo- no se demostraron los extremos configurativos de acoso laboral (fs. 25 y 25 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 745/2025, se presentó la Institución Nacional de Derechos Humanos (“INDDHH”) a contestar la demanda (fs. 40). En tal oportunidad, interpuso la excepción de falta de jurisdicción, entendiendo que el acto no resulta procesable. Al respecto sostiene que “la volición resistida no encaja dentro de lo antes descrito, puesto que no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas ” (fs. 42), a la vez que entiende que el impugnado es un acto de procedimiento dictado dentro de las competencias de la INDDHH. Asimismo, agrega que “la resolución nada dispone” puesto que el punto a resolver excede las competencias del órgano emisor, por lo que la finalidad de la remisión es “poner en conocimiento al órgano competente de la existencia de supuestos que involucran precisamente el ejercicio de esa competencia ”, conceptualizándolo como una “mera noticia” de la irregularidad detectada (fs. 43 vto.). En definitiva, su excepción se fundamenta en que el acto atacado sería ilesivo, de trámite, que no modifica ninguna situación jurídica en la impugnante (fs. 44). 4) Por Decreto Nº 1019/2025, se dio traslado de la excepción opuesta. Al evacuar el traslado, la actora sostuvo que el acto es lesivo “ en tanto da por concluido un procedimiento groseramente irregular y por probado el acoso laboral denunciado contra la actora” (fs. 58). Y agrega que aún si entendiera que se trata de un acto de procedimiento, éste puede causar agravio en sí mismo, siendo plenamente procesable ante la Jurisdicción Contencioso Anulatoria ; por lo que propugna el rechazo de la excepción. 5) Por Decreto Nº 1219/2025 se tuvo por evacuado el traslado y considerando que el asunto no ameritaba la producción de prueba, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución, lo que no fue recurrido por las partes. De tal manera, el expediente fue puesto al despacho el día 9 de setiembre a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO: 1) El acto administrativo impugnado . En estos autos se impugna la Resolución por la que se dispuso la conclusión del procedimiento de acoso laboral y la remisión de las actuaciones a la Asamblea General “ a fin de que se sirva resolver sobre las medidas a adoptar en atención a los elementos que surgen del procedimiento realizado”. No obstante, el acto no dispuso medidas adicionales, ni sugirió una eventual imputación de responsabilidad o una sanción a imponer; sino que expone los “hallazgos” o conclusiones a la s que se arriba luego de la tramitación de la investigación. 2) El acto administrativo como tal y el accionamiento de nulidad. De acuerdo con el concepto dado por el art. 120 del Decreto N° 500/991 es acto administrativo “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos”, lo que conforma un entendimiento común en doctrina y jurisprudencia, más allá de las puntualizaciones que han realizado algunos autores (v.g.: SAYAGUÉS, DURÁN MARTÍNEZ). A su vez, RUOCCO y DELPIAZZO analizan que “La producción de efectos jurídicos derivada de la manifestación de voluntad administrativa es el elemento determinante para la afirmación de la existencia de un verdadero acto administrativo, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva ” (DELPIAZZO, C y RUOCCO, G. Tratado Juris prudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración, Tomo I; La Ley Uruguay: Montevideo, 2013; p. 12). Por lo que, a la hora de analizar la procesabilidad de la impugnación efectuada, debe dilucidarse en primer término si ésta se ha dirigido contra un acto que, habiendo sido dictado en ejercicio de función administrativa, efectivamente despliegue efectos ju rídicos. A lo que se agrega que, para que tenga lugar el accionamiento de nulidad, éste -a su vez - debe tener carácter definitivo. En el caso, se debe analizar si la remisión de las actuaciones a la Asamblea General , es un acto administrativo que produce efectos jurídicos, y si el mismo conforma la categoría de acto principal o preparatorio. Puesto que no cualquier acto dictado en el ejercicio de función administrativa que despliegue efectos jurídicos, es procesable ante esta jurisdicción; sino que ello dependerá de que revista o no la nota de “definitivo”. 3) El acto administrativo lesivo y el acto preparatorio . El planteo formulado por la INDDHH, refiere a que el acto no sería procesable por tratarse de un acto instrumental. Es decir, sería un acto preparatorio, sin virtualidad suficiente para determinar lesividad en los términos requeridos para el accionamiento de nulidad. En este sentido, se ha entendido que “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125). Para SAYAGUÉS son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Mientras que ROTONDO define al acto preparatorio como aquel que “ se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de és ta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. Por su parte, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, el acto originario es el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290), o “el que produce los efectos jurídicos queridos” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. LA Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125), el que “ contiene la última expresión de voluntad de la Administración, en el sentido de que es la productora de efectos jurídicos y, por tanto, la que tiene contenido potencialmente lesivo ” (PÉREZ BENECH, V .; “Actos no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo., 2024; p.126.). Estos actos son los que -al decir de CAJARVILLE - deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva que funda la requisitoria de nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). En consecuencia, de acuerdo con los conceptos antes relevados, el objeto de agravio infolios, es un acto administrativo que produce efectos jurídicos (remisión del expediente para el pronunciamiento de la Asamblea General) pero no es un acto principal u originario , capaz de ser lesivo por sí , sino un acto preparatorio o instrumental. En efecto, será la decisión que adopte la Asamblea General la que podrá - eventualmente- determinar un acto lesivo con carácter “definitivo”, que podrá ser objeto de accionamiento de nulidad. A su vez, por disposición del art. 309 de la Constitución, es sólo contra los actos definitivos que debe dirigirse el accionamiento de nulidad. De este modo, si bien todos los actos pueden ser impugnados mediante la interp osición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133), el éxito del eventual accionamiento de nulidad, presupone el dictado de un acto administrativo definitivo. 4) La procesabilidad del acto impugnado . Esta Sede entiende que el acto impugnado, no es un acto procesable ante esta jurisdicción , por no revestir la nota de lesividad requerida a esos efectos (art. 309 de la Constitución). El art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el c ontrol de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetiv o indefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos ” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “lesivos”, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado y ello, más allá de la ampliació n operada por el CCA, hace imposible la tramitación de algunos actos, por su naturaleza. Tal es el caso, de los actos preparatorios (Cf. ROTONDO, F.; “Pretensión anulatoria. Actos procesables y no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo, 2024; p. 171). En tal sentido, como ha señalado RUOCCO “ Las numerosas manifestaciones de voluntad que se emiten durante el trámite de los diferentes procedimientos administrativos, ya sea para facilitar el dictado de actos principales (actos preparatorios), o para asegurar su cumplimiento (actos de ejecución), en principio no son procesables porque en ambos casos les falta el contenido decisorio ” (exposición “Objeto de la Acción Anulatoria. Actos no procesables” en XVI Seminario de Derecho Administrativo, desarrollado en agosto del 2025). De tal manera, la impugnación dirigida contra el acto que dispone una remisión del expediente, sin resolver respecto a la imputación de responsabilidad, la configuración de una actuación culpable o la imposición de una sanción, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, necesario para el legal desarrollo del procedimiento, pero no definitivo. En tal sentido, se comparte la posición del TCA, en mayoría, cuando en Sentencia Nº 120/2025 referida a la remisión de una serie de actuaciones a Fiscalía y su puesta en conocimiento a la Cámara de Representantes, sostuvo que: “…conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que ‘constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado’. Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que ‘se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto’. Desde estas coordenadas, en el sublite se advierte que, en puridad, el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria, en tanto, al disponer, por un lado, la remisión de las actuaciones de a la Fiscalía de Delitos Económicos y Complejos de 2do. Turno (Artículo 1°) y, por otro lado, la remisión de las actuaciones a la Junta de Transparencia y Ética Pública (Artículo 3°), claramente solo cabe calificarlo como un acto instrumental, preparatorio o procedimental, enmarcado en un procedimiento parlamentario que, eventualmente, culminará con un determinado pronunciamiento, el que conformará recién la voluntad última del Cuerpo legislativo. De manera que, la decisión impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración. Se trata, pues, de una decisión instrumental que, desde el punto de vista estrictamente jurídico, no produce efecto alguno, porque el mismo no viola ninguna regla de derecho, en tanto su sólo dictado, carece en sustancia, de capacidad para incidir o producir efecto de derecho que permita movilizar el contenido anulatorio. Como bien lo señala la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen: ‘La remisión dispuesta por la resolución en causa no modifica ni altera la situación jurídica del compareciente precisamente porque como señala en su demanda la Fiscalía de 2º Turno referida ya se encuentra investigando los hechos cometidos por el actor y que dieron mérito a la creación de la Comisión de Investigación cuyas conclusiones ahora se remiten. De lo expuesto fluye pues que la Comisión no se ha pronunciado en forma definitiva respecto de la responsabilidad del actor en relación a los hechos investigados, no ha emitido un pronunciamiento con carácter de definitivo en ese sentido, sino que remite l as actuaciones a los organismos pertinentes, los que en definitiva se pronunciarán’. Y, agrega: ‘… En ese sentido, lo que se advierte es que la remisión dispuesta no constituye la “voluntad última del Cuerpo Legislativo’, voluntad que pudo haber emitido dicho cuerpo en ejercicio de la potestad disciplinaria que ostenta respecto de sus componentes, conforme lo dispone el art. 115 de la Constitución. Sin embargo, no se pronunció respecto de dichas conductas, sino que remitió las actuaciones a consideración del organismo que ya estaba interviniendo. Caben efectuar las mismas consideraciones en relación al Artículo 3º del acto en causa que remite las actuaciones a la JUTEP . En efecto, la remisión dispuesta constituye un acto de mero trámite a fin de que el organismo competente, de conformidad a lo disp uesto en 6 el art. 1 de la ley 19.340, se pronuncie respecto de las conductas del ahora accionante, pero no contiene pronunciamiento definitivo alguno a su respecto’ (fs. 50 vto. a 51 vto., de infolios). Como bien enseña CAJARVILLE: ‘Del inciso final del art. 24 del Decreto-ley No. 15.524 resulta implícitamente que –como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si ‘hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto’ (infra, No. 3). Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse (supra, III, 3); por eso, si hubieren sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento.’ (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; ‘Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991’, Ed. IDEA, Montevideo, 1992, pág. 60)” Tal razonamiento se comparte aquí más allá de la derogación que ha operado del artículo 24 del Decreto Ley N° 15.524 (art. 210 del CCA), puesto que es la naturaleza del acto la que lo excluye del alcance de la acción anulatoria, en aplicación de lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución (reiterado en el art. 20 y 21 del CCA al asignar competencia a este Juzgado Letrado). En consecuencia, si realizando un análisis cauteloso, el punto surge en forma palmaria, el Juez se encuentra facultado para hacer lugar a la excepción planteada como previa, como sucede en el caso . De tal forma, se privilegia el principio de economía procesal, evitando movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dada la naturaleza instrumental del acto que se impugna, en la posición jurídica que al respecto ha de sostener esta Sede. De tal forma, para la Sede, lo que puede generar lesión jurídica en los términos requeridos para este accionamiento es el pronunciamiento del órgano competente que impute responsabilidad o establezca sanciones y, eventualmente, en ese caso, podrán invocarse todas las defensas referidas a la tramitación de la investigación administrativa si se entendiere que ello tuvo influencia en la decisión final que se adopte, al amparo del principio del debido proceso . Es en tal instancia que corresponderá el control ju risdiccional de juridicidad de la decisión de mérito . Pero, todas ellas, son cuestiones que no pueden evaluarse en esta etapa previa, preparatoria o antecedente de lo que podría ser un acto lesivo ulterior. En consecuencia, esta Sede habrá de acoger el excepcionamiento relativo a la no procesabilidad del acto impugnado, por tratarse éste de un acto instrumental que no contiene la voluntad final de la Administración, por lo que no cumple con el carácter de “definitivo” que exige el art. 309 de la Constitución. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la excepción interpuesta, declarando que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condenación. 2) Fijar honorarios fictos, a efectos fiscales, en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese.