Sentencia Interlocutoria N° 621/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 621 VISTOS : Para resolución, en estos autos caratulados: “AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 275/2025), venidos a conocimiento de esta Corporación en virtud de la sentencia interlocutoria No. 56/2025, dictada por la Sra. Juez Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno, Dra. María Victoria Suárez Cal. RESULTANDO : I) Por el referido pronunciamiento de primer grado, se declaró la incompetencia de la Sede para entender en la pretensión anulatoria que se esgrime, declinando competencia ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (fs. 49-51). II) Remitidos los autos ante el Tribunal, por Decreto No. 2753/2025 (fs. 55), se confirió vista a la Procuraduría, quien por Dictamen No. 388/2025 (fs. 60 a 61), se pronunció por amparar la declinatoria efectuada. Y, por Decreto No. 3387/2025 (fs. 63), se citó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal, compartiendo los fundamentos expuestos por la A quo y la Procuraduría, asumirá competencia para pronunciarse en el presente en atención a lo siguiente. II) En autos, la actora demanda la nulidad de los artículos 4 literal e), Modalidad B y 8 numeral 11, de la Resolución No. 2066, de 16.5.24 emitida por la Dirección General de Educación Secundaria de la ANEP (fs. 22). Por la referida volición, se llamó a concurso de oposición y méritos para la provisión en carácter de efectivo de cargos de Profesor Ayudante Adscripto de los Centros Educativos de la Dirección General de Educación Secundaria (docencia indirecta). III) Sobre el acto administrativo procesado, sostuvo la A quo, a efectos de fundar su decisión, que: “… de acuerdo con la clasificación propuesta por el art. 120 del Decreto Nº 500/1991, se categoriza como una disposición general. En este sentido, el acto tiene vocación subjetiva genérica, refiere a un elenco subjetivo indeterminado; pero, se plantea ante una hipótesis concreta que abarca únicamente a ese llamado a concurso, por lo que agota sus efectos en una única aplicación. Es decir, es una norma jurídica emanada unilateralmente de un órgano público que actúa en ejercicio de función administrativa, que tiene alcance subjetivo indeterminado y que refiere a un específico supuesto de hecho. En consecuencia, debe entenderse que s e trata de un acto administrativo de efectos generales, criterio que adopta el artículo 18 del CCA al momento de distribuir la competencia. En efecto, el artículo es claro en cuanto a que lo único que se considera es el alcance subjetivo de sus efectos “cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. A juicio del Tribunal, le asiste razón en su razonamiento. Enseñaba Cajarville: " Una norma es "general" si refiere a una categoría o clase de sujetos, o dicho de otra manera, a sujetos definidos sólo como categoría; es "individual", "subjetiva" o "particular" si refiere a un sujeto (o varios) individualizados; es "abstracta" cuando contempla una categoría o clase de aconteci mientos o hipótesis de hecho típicamente descriptos, y "concreta" cuando contempla un acontecimiento o hipótesis de hecho (o varios) determinado ubicado en el espacio y en el tiempo. Las dos pares de características se combinan formando cuatro categorías posibles de normas, que el art. 120 discrimina y denomina cuando son creadas por acto administrativo: (...) norma general y concreta, aplicable a todo sujeto comprendido en la clase a que se refiere, que se encuentre en una hipótesis de hecho determinada: es la "Disposición General"...” (Juan Pablo Cajarville Peluffo - Procedimiento Administrativo - ED. IDEA 1997. p 126). Por consiguiente, el acto impugnado, encarta dentro de la categoría de Acto- Regla, ello, aun considerando que pueda estar referido a un número acotado de funcionarios posiblemente afectos. En consecuencia, en el presente caso, estamos ante una resolución, cuyos efectos son generales. Dispone el artículo 18 del CCA: “(Competencia en instancia única).- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se le s atribuya, y de aquellas que no correspondan a los tribunales inferiores...”. Complementariamente, el artículo 20 de CCA, establece que: “Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. De este modo, como señala Valentín, sin dudas: “En el caso de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya, y en cualquier otro caso que no corresponda a los tribunales inferiores, la competencia es del TCA, en instancia única (art. 18, inc. 1°)” (VALENTIN, Gabriel; el sistema de justicia administrativa, FCU, año 2025, pág. 132). Por tanto, se impone concluir que el Tribunal tiene competencia en el presente el asunto, por tratarse el impugnado de un acto regla, cuyos efectos son generales. Por tales fundamentos, normas citadas y concordantes, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal, RESUELVE : Asúmese competencia para entender en este proceso. Notifíquese y vuelvan para proveer a lo que por su estado corresponda. Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Selva Klett. DISCORDE: en cuanto revoco la Sentencia Interlocutoria N° 56/2025 , del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de Segundo Turno, y declaro su competencia para entender en el asunto. La acción de nulidad se ha dirigido en contra de la Resolución N° 2.066, de 16 de mayo de 2024, dictada por la Dirección General de Educación Secundaria que dispuso: “1) Convocar a un Llamado a Concurso de Méritos y Concurso de Oposición para proveer en carácter efectivo, los cargos de Profesor Ayudante Adscripto de los Centros Educativos de la Dirección General de Educación Secundaria (docencia indirecta) que a la fecha se encuentren vacantes (…) 2) Aprobar las Bases particulares que forman parte de la presente resolución)” (fs. 22 a 23 de obrados). En concreto, se agravió de lo dispuesto en el artículo 4, modalidad “B” del literal e) en cuanto se exige un máximo de 40 faltas en los últimos dos años en los que el aspirante se hubiere desempeñado en la función de Profesor Ayudante Adscripto; y de lo previsto en el artículo 8 numeral 11 que, reiterando el concepto del artículo 4 literal e) establece que el límite máximo de 40 inasistencias tendrá como excepción las causadas por enfermedades que reúnan las características taxativamente enumeradas en el artículo 50 del Estatuto (Ordenanza 45). A partir de la impugnación de las bases del llamado, la sede a quo y la Procuraduría entienden que se está ante un acto reglamentario, que produce “efectos jurídicos generales”, por lo que resulta de aplicación el art. 18 del CCA que establece el proceso de instancia única ante el Tribunal respecto de “actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos generales, cualquiera sea la denominación que se les atribuya”. Desde el diseño del sistema de justicia administrativa y, en particular, desde la identificación de la pretensión de la actora, es que corresponde declarar la competencia del Juzgado. En lo que hace al diseño del sistema de justicia administrativa implementado a partir de las disposiciones de la Ley N° 20.212 y, esencialmente, a partir del CCA, se privilegia un sistema de doble instancia con todo lo que ello supone. Así, es que la doble instancia viene a realizar el programa constitucional diseñado en 1952 y especificado en el art. 320 de la Carta y, no menos importante, la doble instancia se erige como garantía convencional inherente al debido proceso. Ello se torna en un criterio interpretativo de cómo adjudicar la competencia, es decir, ante la duda, ha de privilegiarse la estructuración de un proceso de doble instancia. Desde tal perspectiva, no puede dejar de observarse que la impugnación no refiere a bases de llamados a concursos en general (léase, por ejemplo, reglamento de concursos), ni tampoco a requisitos estatutarios, sino a un llamado concreto a la provisión de c argos efectivos de Profesor Ayudante Adscripto de los Centros Educativos de la Dirección General de Secundaria. En tal supuesto, a partir de la distinción sustantiva que hace el CCA no se está propiamente ante un acto que posea efectos generales y absolutos, sino que, en todo caso, deberán considerarse los diversos mecanismos de participación de terceros cuyas situa ciones jurídicas subjetivas resulten comprendidas por los actos en cuestión. Ante la hipótesis precedente , lo que corresponderá, eventualmente, será la convocatoria de interesados a domicilio, o de no ser posible, mediante edictos. Tal extremo no desnaturaliza el sistema de justicia administrativa y viene a privilegiar la doble instancia como manifestación convencional del debido proceso y, en definitiva, resulta acorde con las exigencias del principio de tutela jurisdiccional efectiva (art. 3, lit. “a” del CCA). Al respecto, al ahondar en la categorización de los actos administrativos y su relación con los efectos subjetivos de la sentencia anulatoria, se ha enseñado que: “Algunas veces los actos formalmente singulares (resoluciones) en los términos del art. 120 d ecreto 500/991) producen sin embargo efectos plurisubjetivos (que pueden ser implícitos), como el caso del que adjudica una licitación a un oferente y sin decirlo expresamente está rechazando a los restantes, o subordinados, como el que determina un tributo respecto de un contribuyente y junto con él, declara la responsabilidad de otras personas, como administrados o sucesores, por ejemplo. En estos casos de actos, que más arriba definimos como plurios, es posible la anulación con efectos generales sin que exista reproche lógico, puesto que el acto y sus efectos tienen un ámbito subjetivo que no se limita al individuo formalmente designado como su destinatario. Por otro lado, respecto de la anulación de un acto reglamentario, entiendo que debe, de regla, considerarse declarada con efectos generales y solo excepcionalmente -porque existe un derecho subjetivo reconocido a un sujeto por una regla de derecho previa a l reglamento que impide su conculcación por vía reglamentaria- puede admitirse la nulidad en el caso concreto” (así: Miguel PEZZ UTTI. Los actos administrativos y los efectos de su anulación jurisdiccional, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 2024, p. 107). En el sistema del CCA la configuración de la instancia única ante el Tribunal encarta en la tipología de “actos administrativos que produzcan efectos jurídicos generales”, lo que pacíficamente se asocia con actos reglamentarios. Del mismo modo, cabe hacer un paralelismo de los efectos generales del acto reglamentario con los efectos generales de la ley. Así, ante la impugnación de actos reglamentarios, estos serán pasibles de ser anulados con efectos generales y absolutos (art. 311 de la Carta y art. 177, inc. 3° del CCA). Ahora bien, en la emergencia, no nos encontramos ante actos con efectos generales, sino que, al decir de Pezzutti, con efectos “plurisubjetivos”, lo que supone la existencia de sujetos determinables afectados por tales actos y que, eventualmente, pueden re sultar afectados por la cosa juzgada de la sentencia anulatoria. Tal extremo no habilita la distorsión del sistema de justicia administrativa de doble instancia instaurado por el CCA. En tal sentido, postular que todo acto plurisubjetivo corresponde a la instancia única del TCA exorbita el texto del art. 18 del CCA alte rando la distribución de las competencias entre los juzgados y el Tribunal. Por otra parte, según lo adelant ado, la interpretación acorde a la tutela jurisdiccional efectiva se impone (art. 3°, lit. A del CCA). Sobre el punto, cabe remitir al voto concurrente de la Sra. Ministra, Dra. Rossi, dado en la Sentencia N° 269/2025, reiterados en la sentencia N° 472/2025. Allí consignó que el proceso interpretativo “ no es libre para un tribunal de justicia del Estado, sino que debe sujetarse a un conjunto de reglas que garanticen a los justiciables los derechos humanos procesales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva y los que de ellos derraman que recoge el sistema normativo del Derecho de los derechos hum anos. En efecto. La Convención Americana de Derechos Humanos y de ella, concretamente los arts. 8 y 25 que recogen las garantías procesales integran el bloque de constitucionalidad. Los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva tienen su fuente primera en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y plantean un reto a los Estados respecto de las obligaciones asumidas de respetarlos y garantizarlos (art. 2) que se traslada a los jueces en tanto integrantes de aquellos. Estos derechos humanos procesales plantean dos cuestiones: una, su interpretación y otra su aplicación a la interpretación del ordenamiento interno. En cuanto a la primera, el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos - como la Convención Americana de Derechos Humanos - consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29, literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2-82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde esta perspectiva de análisis, cabe cuestionarse cuál es el alcance de los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El acceso a la justicia importa, en términos sencillos, remover los obstáculos - interpretativos, integrativos y operativos - para que quien tiene necesidad de un pronunciamiento judicial pueda promoverlo. La tutela judicial efectiva, indica que no basta que el ordenamiento jurídico prevea un instrumento procesal, sino que para que el Estado cumpla su obligación de garantía (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos) deberá ser adecuado y útil a la pretensión que se persigue. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtica de la Convención, ha indicado que “Cualquier norma o práctica del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe ente nderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención.” Véase que refiere a “norma” o “práctica”, y la interpretación constituye una práctica. (Corte IDH. Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190. Párrafo 95). En cuanto a la aplicación de los principios en la interpretación del derecho interno, su fundamento radica ante todo en que los instrumentos de derechos humanos se integran a éste y en el caso de Uruguay conforman un bloque de constitucionalidad junto con la constitución nacional. La categoría bloque de constitucionalidad y la consiguiente interpretación conforme a éste ha sido visualizada por la doctrina y también recogida por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia cuando, particularmente realiza el control de constitucionalidad de las leyes (sentencia 365 -2009) Así, la interpretación judicial y por extensión también la integración, deberán realizarse conforme con el bloque de constitucionalidad para la custodia de la coherencia del sistema. Lo que trae aparejado que el reto también compromete la acción de los tribunales de justicia al interpretar e integrar el derecho nacional desde tales derechos. Por su parte, no puede desatenderse que en el marco del nuevo sistema contencioso administrativo, estos mismos derechos humanos procesales han sido consignados por los arts. 3 y 4 de la ley 20.333”. Tales pautas interpretativas, exhaustivamente reseñadas, no son una sugerencia, sino la imposición de privilegiar toda interpretación acorde a la tutela jurisdiccional efectiva, lo cual comprende, sin dudas, la doble instancia jurisdiccional.