Sentencia Definitiva N° 619/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 619 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 354/2023). RESULTANDO: I) En fecha 20 de julio de 2025 , deducen acción de nulidad (fs. 18-38 vto.) contra la Resolución RR-SSF-2022-697 de fecha 1º de noviembre de 2022 , dictada por la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay, las siguientes Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización: a) BB; b) CC; c) DD; d) EE; e) FF; f) GG; y g) HH. La Resolución impugnada introduce una nueva reglamentación de las “Entidades Otorgantes de Crédito” sujetando su actividad a diversos controles por parte de la Superintendencia de Servicio s Financieros del Banco Central del Uruguay. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo (fs. 44-65). III) Por Decreto No. 4296/2023 (fs. 67) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (folios de tapa verde, en 558 fojas); agregándose la documental presentada por la demandada (fs. 69-88), cumpliéndose con las intimaciones requeridas. IV) Por Decreto No. 2511/2024 (fs. 141) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte demandada a fs. 143-162, no así la accionante. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 506/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 165-170). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 5336/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 172). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado se dictó en fecha 1º de noviembre de 2022 (fs. 200- 213 de los A.A.), siendo publicado en el Diario Oficial en fecha 7 de diciembre de 2022 (fs. 233-237). Las accionantes interpusieron los recursos administrativos de revocación y jerárquico en plazo el día 16 de diciembre de 2022 (fs. 277-281 de los A.A.). La vía administrativa fue agotada en forma expresa. Por Resolución RR-SSF-2023-237 del Superintendente de Servicios Financieros de 2 de mayo de 2023 no se hizo lugar al recurso de revocación (fs. 544 y 545 de los A.A.); y el Directorio del Banco Central del Uruguay por Resolución No. 139-2023, de 10 de mayo de 2023 desestimó el recurso jerárquico (fs. 548 de los A.A.). Ésta última fue notificada personalmente vía correo electrónico de fecha 11 de mayo de 2023 (fs. 553 de los A.A.). La acción de nulidad fue presentada en fecha 20 de Julio de 2023 (fs. 18 infolios). Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, como se dijo, se promovió el 20.6.2023 contra un acto administrativo publicado el 7.12.2023. III) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto encausado. IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. La Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay elaboró un proyecto de reglamentación y control de las “Entidades Otorgantes de Crédito” a ser incorporado en la “Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero” (fs. 3 a 20 de los A.A.). Esta propuesta normativa fue comunicada y puesta en consulta a las instituciones sujetas a su supervisión, entre las cuales se encuentran las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización. En el plazo de consulta concedido, la Superintendencia recibió los comentarios, objeciones y sugerencias técnicas de diversas cooperativas (fs. 22 a 54 de los A.A.). En prieta síntesis, la principal objeción formulada finca en que el Banco Central del Uruguay carece de norma que le habilite a imponer a las cooperativas de ahorro y crédito que operen bajo la modalidad de capitalización controles u obligaciones a las cua les ceñirse. Analizados los comentarios, por Dictamen Jurídico No. 2022/0251, relativo a las potestades del Banco Central, se concluyó que las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización no integran el sistema de intermediación financiera, pero están sometidas a las potestades de regulación y fiscalización conferidas a la Superintendencia de Servicios Financieros (fs. 59-64 de los A.A.). Cumplidas estas etapas previas, es que la Superintendencia aprueba el acto administrativo general ahora impugnado, contenido en la Resolución RR-SSF-2022-697, de fecha 1º de noviembre de 2022, que incorpora a la “Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero” un Título que dispone la reglamentación y control de las “Entidades Otorgantes de Crédito”, las que define, y sujeta a la inscripción en un registro especial, al tiempo que les impone cumplir diversas autorizaciones y obligaciones. V) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo regulatorio. Las cooperativas accionantes en su demanda (fs. 18 -38 vto.) dirigen diversos agravios contra el acto administrativo impugnado, y que corresponde resumir. V.1.) Ausencia de facultades legales del Banco Central del Uruguay para regular a las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización. En primer lugar, afirman que el artículo 163 de la Ley No. 18.407 General de Cooperativas de 24 de octubre de 2008 , distingue dos modalidades de Cooperativas de Ahorro y Crédito: a) las de intermediación financiera; y b) las de capitalización. Las segundas, son aquellas cuyo objeto principal es operar con los aportes de sus asociados, no pudiendo recibir depósitos de sus socios ni de terceros, “por lo que no están sometidas al contralor del BCU”. Esta disposición descarta, a su entender, las facultades de reglamentación y fiscalización bancocentralistas. Añaden que en forma simultánea se aprobó la Ley No. 18.401 de la misma fecha que la anterior, que modifica la Carta Orgánica del Ente, cuyo artícu lo 37 enumera a las entidades supervisadas por el Banco. De esta manera, la Ley No. 18.407 excluye del control del Banco Central al sistema financiero cooperativo, siendo esta la intención del legislador. Subrayan que es de aplicación el principio de especialidad en materia de conflicto de normas de igual jerarquía, por lo que la regulación del sub sistema financiero cooperativo es de carácter especial en relación al sistema general. El artículo 163 de la L ey No. 18.407, que regula las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización es especial en relación al artículo 37 de la Ley No. 16.669, en la redacción dada por la Ley No. 18.401. Refutan el criterio técnico sostenido por la Administración al invocar el artículo 37 de la Ley No. 18.643, de 9 de febrero de 2010, el cual no incide en la resolución del asunto, ni guarda relación con la regulación de esta modalidad de cooperativas. Asimismo, explican que la norma general posterior no deroga a la especial anterior, razón por la cual el artículo 163 de la Ley No. 18.407 no ha sido derogado. La nueva norma ratifica la especialidad y vigencia de la regulación especial, en tanto su artículo 37 realiza una salvedad referida a las cooperativas de capitalización. V.2.) Aplicación de la teoría del acto propio. En segundo lugar, sostienen que la interpretación histórica del Banco Central del Uruguay es que carece de facultades legales para dictar un acto administrativo como el impugnado. Así, las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización nunca fueron reguladas ni supervisadas por el Banco, en lo que hace a la vigencia de la Ley No. 18.407. Así, remitiendo a la Resolución del Directorio No 158/2018, que eleva un Proyecto de Ley al Ministerio de Economía y Finanza, por el cual se reconocería su incompetencia y carencia de potestad reglamentaria respecto a este tipo de Cooperativas de Ahorro y Crédito. El Proyecto de Ley elevado, precisamente, contempla lo que el acto administrativo impugnado estaría haciendo ahora sin habilitación legal. De esta forma, la Administración estaría contrariando una conducta anterior, contraviniendo el principio de buena fe. V.3) Vulneración del principio de legalidad. En tercer lugar, de lo anterior deriva -también- la vulneración de los principios de legalidad y especialidad, deviniendo ilegítima la resolución por ausencia de potestad reglamentaria del Banco Central. La Administración se rige por el principio de especialidad, en virtud del cual sólo puede ejercer aquellas atribuciones que le hayan sido conferidas legalmente. V.4) Duplicación de controles. En cuarto lugar, advierten que la resolución regula aspectos que ya son objeto de contralor por parte de otros organismos especializados, como son la Auditoría Interna de la Nación, la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Fina nciamiento del Terrorismo y el Área de Defensa del Consumidor. Por tanto, las cooperativas de ahorro y crédito ya cumplen estándares de control, sometidas a la vigilancia de los organismos indicados. Las cooperativas ya son objeto de controles basados en su propia naturaleza y sustancia, que resulta del régimen cooperativo: ausencia de fin de lucro, no operar con no socios, distribución de excedentes económicos, propiedad cooperativa, etc. De allí que una regulación duplicada encarecería su gestión, sin ningún beneficio, lo que en definitiva perjudica a sus socios. V.5) Vulneración del principio de igualdad. En quinto lugar, denuncian la violación del principio de igualdad en tanto las cooperativas recibirían un tratamiento discriminatorio frente a otras entidades con fines de lucro. Las cooperativas son definidas por el artículo 4 de la Ley No. 18.407, apartándose su tipo asociativo del de las sociedades de capital; y a su vez , la actividad cooperativa es declarada de interés general. Por tanto, al ser tratadas de manera idéntica que otras entidades que en nada se le asemejan, se violenta el principio de igualdad. Añaden que de esta manera también resultan afectados los principios y valores que rigen a las cooperativas, y el propio concepto de acto cooperativo en tanto las operaciones que se concretan con sus socios no son actos de comercio ni venta de créditos. En síntesis, que se le dispense un trato igualitario a sujetos diferentes, constituye una discriminación negativa. V.6) Vulneración del principio de seguridad jurídica. En sexto lugar, entienden violado el principio de seguridad jurídica, en tanto la resolución contraría disposiciones legales, modificando sustancialmente el régimen de las cooperativas. V.7) Violación del artículo 187 Literal A) de la Ley No. 18.407 . Finalmente, el acto administrativo contraviene una regla de derecho expresa como el art. 187 Lit. A) de la Ley No. 18.407, que comete al Instituto Nacional del Cooperativismo la función de asesorar preceptivamente a los poderes públicos en materia de cooperativas. En el caso, no surge que se hubiera consultado a dicho Instituto, como era de precepto, por lo que el acto incumplió con un requisito legal preceptivo. VI) La defensa planteada por la demandada, Banco Central del Uruguay. La demandada en su contestación (fs. 44 -65) resiste la pretensión anulatoria deducida. VI.1) Competencia del Banco Central para regular las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización. En primer lugar, afirma que el Banco Central del Uruguay y su órgano desconcentrado la Superintendencia de Servicios Financieros poseen competencia en relación a la actividad financiera, razón por la cual las instituciones públicas y privadas que desarroll an tal actividad integran el ordenamiento sectorial del cual el Banco es su ente rector. El artículo 3º de la Ley No. 16.696, en la redacción dada por el artículo 1º de la Ley No. 18.401, le atribuye la regulación del funcionamiento y la supervisión del sistema de pagos y del sistema financiero. La potestad normativa del Banco Central del Uruguay alcanza a todas las entidades que integran el sistema financiero; de manera que todos aquellos sujetos que realicen en forma habitual y profesional actividad de intermediación financiera, actividad financiera, actividad de intermediación de valores, etc. están sometidos a sus potestades. Entre estas entidades se encuentran, a su juicio, las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización. La supervisión financiera ejercida por el Banco, de acuerdo al artículo 37 de la Ley No. 16.696, en la redacción dada por el artículo 9 de la Ley Nº 1 8.401, se ejerce sobre las entidades que integran el sistema financiero, cualquiera sea su naturaleza jurídica. Agrega que resultan comprendidas las entidades que realicen colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o con créditos conferidos por terceros. En base a esta disposición es que se dictó el acto administrativo impugnado. El objeto de las cooperativas de ahorro y crédito es promover el ahorro de sus socios y proporcionarles créditos y otros servicios financieros (art. 162 de la Ley No. 18.407), por lo que realizan colocaciones financieras otorgando créditos a sus socios. La referencia del artículo 163 de la Ley 18.407 en cuanto que las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización no se encuentran sometidas al control del Banco Central es porque no llevan a cabo intermediación financiera, por lo que efectivamente no se encuentran sujetas al control del sistema de intermediación financiera. La circunstancia que no se trate de instituciones de intermediación financiera, no las excluye de cualquier normativa bancocentralista; en tanto al desarrollar actividad financiera y crediticia que implica colocaciones financieras, resultan abarcadas por el control de esta actividad asignado al Banco Central del Uruguay. De esta forma, aquellos sujetos que adopten la forma de cooperativa para desarrollar una actividad regulada por el Banco Central, quedarán sometidos a su regulación y supervisión. Indica que el artículo 3º de la Ley No. 18.643 , incorpora un inciso al artículo 37 de la Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay, que incluye a las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización con la finalidad de ampliar sus fuentes de financiamiento, por lo que no se sustraen a la autoridad regulatoria del Banco. Concluye postulando que el mentado conflicto normativo no es tal, en tanto el artículo 37 de la Ley No. 16.696 como los artículos 163 y 165 de la Ley No. 18.407 disponen que las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización están sujetas a la potestad normativa de la Superintendencia de Servicios Financieros. VI.2) Ausencia de vulneración de los principios de legalidad y especialidad. En segundo lugar, entiende que -conforme a la legislación relevada - compete a la Superintendencia de Servicios Financieros reglamentar la actividad de los sujetos que realizan colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o de determinados terceros. La Administración ejerció las potestades asignadas por el artículo 37 de la Ley No. 16.696, en tanto se limitó a reglamentar instrumentos para la protección del consumidor y la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Explica luego el detalle de la regulación contenido en el acto administrativo. VI.3) La consulta al Instituto Nacional del Cooperativismo. En tercer lugar, controvierte que se aplicable la consulta al Instituto Nacional del Cooperativismo, en tanto la reglamentación dictada refiere a la materia financiera y no cooperativa. VI.4) Ausencia de duplicidad de controles. En cuarto lugar, entiende que la resolución contempla las respectivas coordinaciones con otros órganos como ser el Área de Defensa del Consumidor y la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. VI.5) Ausencia de vulneración de los principios de seguridad jurídica e igualdad. En quinto lugar, sostiene que no se vulnera el principio de igualdad. Por el contrario, entiende ajustado a derecho aplicar un mismo régimen a todas las personas físicas o jurídicas que en forma habitual y profesional otorguen créditos con recursos propios o con créditos conferidos por terceros. Por el contrario, el principio de igualdad se vería comprometido si se atendiera exclusivamente la forma jurídica adoptada para desarrollar una actividad, desprotegiendo a los socios cooperativistas que son en defi nitiva los tomadores de créditos. Añade que el hecho que las operaciones constituyan un acto cooperativo, ello no impide considerar su realidad económica, concluyendo que se trata del otorgamiento de un crédito a sus socios. En relación al principio de seguridad jurídica, cuestiona su invocación a efectos que el marco normativo permanezca inmutable. Por otro lado, estando fundado el acto administrativo en las normas legales de competencia del Banco Central no existe vicio alguno. VII) La potestad normativa del Banco Central del Uruguay. El agravio principal finca en determinar si el Banco Central del Uruguay, a través de su Superintendencia de Servicios Financieros, ostenta facultades legalmente asignadas para regular y controlar a las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización. En puridad, se trata de una cuestión de competencia para el dictado del acto administrativo pues, como señala Juan Pablo Cajarville, “presupuesto de derecho del dictado de un acto administrativo es la existencia de una norma atributiva de competencia a un órgano estatal. Si no existe una norma que atribuya la potestad de dictar el acto de que se trata, éste estará viciado por incompetencia” (Invalidez de los actos administrativos. In: Sobre Derecho Administrativo. T. II. Ed. F.C.U. Año 2007. Pág. 26). El acto debe emanar de un órgano competente, dentro de los límites de su competencia. Si excede tales límites, el acto resultará viciado y por tanto ileg ítimo. Enrique Sayagués Laso identificaba como supuesto de exceso de competencia cuando “ el órgano administrativo actúa ejerciendo potestades de que carece y que tampoco tiene ningún otro órgano de la administración. Es el exceso de competencia típico, pues el órgano sobrepasa los límites de su competencia, sin invadir competencia ajena ” (Tratado de Derech o Administrativo. Ed. Talleres Gráficos Barreiro. Año 1963. Pág. 433). Sobre esta base, la cuestión de la competencia entronca con el llamado principio de especialidad, en tanto “ las personas públicas y sus órganos actúan solamente en la zona que les fija el derecho vigente, debiendo fundarse siempre en textos expresos” (Enrique Sayagués Laso. Op. Cit. Pág. 192). Como resalta Alberto Ramón Real, “ la competencia tiene, naturalmente, límites positivos: el ente público y sus órganos sólo pueden hacer lo que el derecho les permite; en las normas está la fuente de validez de su querer y de su obrar ”. De manera que la violación de la especialidad es sólo una especie dentro del género de la incompetencia: la incompetencia ratio materiae (Especialidad de las personas jurídicas. In: Estudios Jurídicos en Memoria de Juan José de Amézaga. Año 1958. Ed. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Pág. 323). Así delimitado el cerno de la cuestión jurídica discutida, las cooperativas accionantes afirman que el Banco Central del Uruguay carece de potestades normativas para regularlas, habiendo excedido su competencia, resultando vulnerado el principio de especialidad. Las accionantes son cooperativas de ahorro y crédito que operan bajo la modalidad de capitalización. El artículo 163 de la Ley No. 18.407 General de Cooperativas dispone: “Las cooperativas de ahorro y crédito podrán ser de intermediación financiera o de capitalización. Son de intermediación financiera las que tienen por objeto realizar tal actividad, estando comprendidas en el ámbito de aplicación del Decreto-Ley Nº 15.322, de 17 de setiembre de 1982, modificativas, complementarias o concordantes, y sometidas en lo pertinente al contralor del Banco Central del Uruguay (BCU) y de los demás organismos previstos en la presente ley. Son de capitalización aquellas cuyo objeto principal es operar con los aportes sistemáticos de capital de sus asociados, no pudien do recibir depósitos de sus socios ni de terceros, por lo que no están sometidas al contralor del BCU”. En virtud del acento final de la disposición, las accionantes entienden que se encuentran expresamente excluidas de las facultades de reglamentación y fiscalización por parte del Banco Central del Uruguay. Por su parte, la demandada funda el ejercicio de sus potestades en las atribuciones que le asigna su Carta Orgánica aprobada por la Ley No. 16.696, con las modificaciones introducidas por la Ley No. 18.401. De la compulsa de disposiciones de la Carta Orgán ica, surge que el artículo 3º asigna al Banco Central como finalidad primordial “B) La regulación del funcionamiento y la supervisión del sistema de pagos y del sistema financiero, promoviendo su solidez, solvencia, eficiencia y desarrollo”. El artículo 7º le asigna como atribución la de regular y supervisar el cumplimiento “por parte de entidades públicas y privadas que integran el sistema financiero” de las reglas que dicte (Lit. G). Por su parte, el artículo 37 prevé que “El Banco ejercerá la regulación y fiscalización de las entidades que integran el sistema financiero, cualquiera sea su naturaleza jurídica y dispongan o no de personería jurídica, a través de la Superintendencia de Servicios Financieros” ; enumerando luego un amplio elenco de entidades supervisadas. El inciso 4º del mismo artículo agrega que “La Superintendencia de Servicios Financieros también reglamentará y controlará la actividad de aquellas entidades no incluidas en la enunciación precedente que: I) Realicen colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o con créditos conferidos por los siguientes terceros…”. Finalmente, el inciso 6º del artículo 37 añade otra disposición relevante: “Las disposiciones del presente artículo se establecen sin perjuicio de lo dispuesto para las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, en el numeral 3) del artículo 165 de la Ley N° 18.407, de 24 de octubre de 2008. Las ampliaciones a las fuentes de financiamiento que la Auditoría Interna de la Nación pudiese disponer al amparo de dicha norma, requerirán opinión previa y favorable del Banco Central del Uruguay”. En primer lugar, corresponde analizar cuál es la competencia legalmente asignada al Banco Central del Uruguay. Los elementos determinantes de la competencia son: el territorio, la materia y los poderes jurídicos. El territorio hace al ámbito territorial de actuación de la persona pública; la materia a las “actividades y tareas” que le son asignadas, y los poderes jurídicos las funciones estatales que se atribuyen. En el caso, la competencia material de la demandada refiere a la “actividad financiera” , siendo éste un concepto más amplio que el de “intermediación financiera”. El Decreto-Ley Nº 15.322, le asignó al Banco Central la regulación del mercado financiero y por tanto de las instituciones que desarrollan actividad financiera. De acuerdo a la doctrina, la Ley de Intermediación Financiera adoptó dos criterios para determinar la competencia materi al del Banco: uno de carácter formal, consistente en sujetar a su control a las instituciones de intermediación financiera según las definición contenida en su artículo 1º; y otro sustancial, en tanto se le asignó en su artículo 15 el cometido general de vigilar y orientar la actividad financiera, fiscalizando el cumplimiento de las leyes y decretos que rigen tal actividad (Cfm. Ricardo Olivera García. Cuestiones de Derecho Bancario. Ed. F.C.U. Año 2015. Pág. 25; y Carlos Delpiazzo. El Banco Central del Uruguay. Ed. Amalio Fernández. Año 1998. Págs. 85 – 87). Como bien lo aclara Juan Pablo Cajarville “tanto el Decreto -Ley Nº 15.322 como la Ley Nº 16.696 sometieron a la regulación y al control del Banco Central dos ámbitos definidos conceptualmente como categorías amplias y comprensivas: la “intermediación financiera”, y el resto de la “actividad financiera”. El límite exterior de esta última no fue dibujado con precisión por las normas legales; la imprecisión fue mayor en el Decreto-Ley Nº 15.322, art. 15, mientras que el artículo 34 de la Carta Orgánica introdujo alguna precisión en su inc. 2º, señalando algunas actividades como legalmente incluidas, pero sin clausurar el contenido de la “actividad financiera” alcanzada” (Intermediación Financiera. Ed. F.C.U. Año 2016. Pág. 45). De esta forma, y como corolario, resultan incluidas en la competencia material del Banco Central, además de la intermediación financiera, aquellas actividades que impliquen operaciones de crédito realizadas con recursos financieros propios o ajenos que no resultan del depósito de terceros. Por este motivo, leyes posteriores fueron incluyendo entre las competencias de regulación y supervisión del Banco distintas actividades, como las de seguros, de fondos de inversión, de fideicomisos financieros, etc.; razón por la cual la Ley No. 18.401 crea la Superintendencia de Servicios Financieros como órgano desconcentrado, agrupando diversas actividades financieras. Por tanto, el Banco Central del Uruguay tiene como cometido el contralor del sistema financiero, lo que comprende la intermediación financiera como especie y el resto de actividades financieras que no califican en la categoría anterior. Delimitada la competencia material de la demandada, la segunda cuestión a dilucidar es si las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización realizan actividad financiera. La respuesta afirmativa se impone, primeramente, por cuanto no es objeto de controversia entre las partes que las cooperativas de ahorro y crédito por capitalización prestan servicios de crédito, financiándose principalmente con recursos de sus socios cooperarios. Asimismo, se trata de cooperativas de ahorro y crédito, cuyo objeto social consiste en “promover el ahorro de sus socios y proporcionarles créditos y otros servicios financieros” (art. 162, Ley No. 18.407). Por tanto, el propio tipo cooperativo adoptado implica la realización de actividades financiera y de crédito. La peculiaridad de las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, estriba en que no pueden “recibir depósitos de sus socios ni de terceros” , financiándose “con los aportes sistemáticos de capital de sus asociados” (art. 163, Ley No. 18.407). No caben dudas, entonces, que las cooperativas de ahorro y crédito por capitalización realizan actividad financiera, concertando operaciones de crédito, recurriendo a los aportes de capital de sus socios cooperarios. En consecuencia, y de acuerdo a lo desa rrollado, resultan comprendidas por la competencia material del Banco Central del Uruguay y alcanzadas por las potestades de regulación y supervisión ejercidas por el órgano rector del sistema financiero. Resta analizar, entonces, si el artículo 163 de la Ley No. 18.407 las margina de la competencia del Banco como postulan las accionantes, lo que tornaría ilegítimo el acto administrativo. El giro final de la disposición expresa, luego de definir a las cooperativas de ahorro y crédito por capitalización, “que no están sometidas al contralor del BCU”. Sin embargo, este agravio es de rechazo, en tanto la previsión legal ha de ser objeto de una interpretación a coherentia y no puramente literal. La arquitectura legal del sistema de regulación y supervisión descrito, comprende a todas aquellas entidades que realizan actividad financiera, por lo que las cooperativas en cuestión resultan abarcadas en razón de su actividad con prescindencia de su forma jurídica. Es el giro de actividad lo que determina la competencia del Banco Central como organismo de contralor, y no la forma jurídica que adopte la entidad que la desarrolla. La recta interpretación del artículo 163, implica reconocer que las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, en tanto no pueden recibir depósitos de sus socios ni de terceros, no realizan una actividad de “intermediación financiera”; lo que conl leva que no se encuentran alcanzadas por los controles que el Banco Central ejerce sobre estas instituciones. La disposición tiene un alcance aclaratorio, reconociendo que esta modalidad de cooperativas, no realizan “operaciones de intermediación o mediación entre la oferta y la demanda de títulos valores, dinero o metales preciosos” (art. 1º inc. 2º del Decreto-Ley No. 15.322). En consecuencia, y por cuanto no realizan intermediación financiera, no se encuentran sometidas a las potestades de control y supervisión que el Banco Central ejerce sobre el sistema de intermediación financiera y que resulta del artículo 37 Lit. A) de la Ley No. 16.696. Por cuanto viene de desarrollarse, el artículo 163 de la Ley 18.407 lo que procura es aclarar que esta modalidad de cooperativa de ahorro y crédito no se encuentra sujeta a los mismas normas y controles que las instituciones de intermediación financiera; p ero ello no las margina ni excluye de la regulación y supervisión del Banco Central en virtud de la actividad financiera que desarrollan. Tan sólo limita el tipo de control al que se verán sometidas, el cual no es el propio de las instituciones de interme diación financiera; siendo supervisadas por el órgano rector del sistema financiero por la naturaleza de la actividad que desarrollan prescindiendo del ropaje jurídico adoptado. El legislador procuró precisar la naturaleza estricta de la actividad de esta modalidad cooperativa, la cual no supone intermediación financiera pues no reciben depósitos de sus socios en propiedad. Pero tanto la Ley General de Cooperativas, como la legisl ación referida al sistema financiero parten del supuesto que realizan actividad financiera a través de operaciones de crédito con sus socios cooperativistas o mediante la prestación de otros servicios financieros. El artículo 163 de la Ley No. 18.407, aclara que por no realizar operaciones de intermediación financiera no se rigen por la regulación propia de este subsistema; pero no las sustrae del control bancocentralista por cuanto realizan actividad financiera. La interpretación realizada, se refuerza a partir del análisis del artículo 37 de la Ley No. 16.696, el cual contiene dos previsiones que abarcan a las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización. Primero, el artículo 37 inc. 1º, al definir las “entidades supervisadas” dispone: “El Banco ejercerá la regulación y fiscalización de las entidades que integran el sistema financiero, cualquiera sea su naturaleza jurídica y dispongan o no de personería jurídica, a través de la Superintendencia de Servicios Financieros”. Por lo cual las entidades objeto de supervisión por parte de la Superintendencia son todas aquellas que integran el sistema financiero “cualquiera sea su naturaleza jurídica” , por lo cual la identificación de las entidades objeto de supervisión no guarda relación con la forma jurídica que estas adopten, sino con la actividad económica sustantiva que realizan. Las entidades que integran el sistema financiero son descritas en el Lit. B) como aquellas que “presten servicios financieros, de cambio, transferencias domésticas y al exterior, servicios de pago y cobranzas, servicios de cofres, créditos y otras de similar naturaleza, exceptuando a las reservadas a las instituciones de intermediación financiera…”. En tanto las cooperativas accionantes concretan operaciones de crédito con sus socios, financiándose con recursos provenientes d e los mismos, es claro que su actividad resulta comprendida por la disposición. Segundo, el artículo 37 inc. 6º, prevé: “Las disposiciones del presente artículo se establecen sin perjuicio de lo dispuesto para las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, en el numeral 3) del artículo 165 de la Ley N° 18.407, de 24 de octubre de 2008. Las ampliaciones a las fuentes de financiamiento que la Auditoría Interna de la Nación pudiese disponer al amparo de dicha norma, requerirán opinión previa y favorable del Banco Central del Uruguay” . Esta previsión contempla expresamente a las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, por lo que deben reputarse abarcadas por la competencia material del Banco Central. Esta disposición fue introducida por la Ley Nº 18.643, de fecha posterior a la Ley General de Cooperativas, y alude en forma expresa a estas cooperativas a efectos de ampliar sus fuentes de financiamiento sin desmedro de su propio régimen de financiación previsto en el artículo 165 Num. 3) de la Ley No. 18.407. El legislador, por tanto, al introducir esta modificación, admite que estas cooperativas ya se encontraban integradas al mercado financiero en razón de su actividad, limitándose a ampliar sus formas de financiamiento bajo la supervisión del Banco Central del Uruguay. Por tanto, la norma ratifica que las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización ya se encontraban sujetas a las potestades de regulación y fiscalización del Banco. En relación a ésta última disposición, no se advierte la antinomia planteada por las accionantes, quienes afirman que tal norma no importa derogación de la especial anterior. En el caso no se verifica la incompatibilidad de normas que se invoca, en tanto c abe acudir a lo que Ricardo Guastini denomina “técnicas idóneas para prevenir las antinomias”, entre las que se encuentran “la interpretación sistemática, la interpretación adecuadora, el argumento a contrario, la interpretación restrictiva y el llamado c riterio de especialidad” (Las fuentes del derecho. Ed. Raguel. Lima. Año 2016. Pág. 543). En el caso, la interpretación sistemática efectuada de los diversos textos normativos, permite concluir que no se verifica la contradicción postulada por las accionantes, en tanto cada norma tiene su propio supuesto aplicativo, excluyendo atribuciones de significados contradictorios. Por último, este Tribunal ya se ha pronunciado en relación a la regulación y supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización. Por Sentencia No. 8/020, de 3 de febrero de 2020, se sostuvo: “Surge de autos que la cooperativa accionante reúne la doble condición de ser, por un lado, una cooperativa de ahorro y crédito de capitalización, regida básicamente por la Ley de Cooperativas Nº 18.407 (artículos 162 y siguientes) y por otro, una empresa administradora de crédito, en su calidad de e misora de diversas tarjetas de crédito, bajo contralor y supervisión regulatoria del BCU (artículo 37 de la Ley Orgánica del BCU Nº 16.696, modificativas y concordantes) (…) Si bien no puede desconocerse el carácter cooperativo de la accionante, el BCU en su carácter de autoridad banco centralista no puede dejar de velar por el correcto funcionamiento de la accionante como empresa administradora de crédito bajo su supervisión” . Y más adelante se expresa: “Cabe señalar que el artículo 3º de Ley Nº 18.643 agregó un nuevo inciso al referido artículo 37 de la Ley Nº 16.696, estableciendo que: “Las disposiciones del presente artículo se establecen sin perjuicio de lo dispuesto para las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización, en el numeral 3) del artículo 165 de la Ley N° 18.407, de 24 de octubre de 2008. Las ampliaciones a las fuentes de financiamiento que la Auditoría Interna de la Nación pudiese disponer al amparo de dicha norma, requerirán opinión previa y favorable del Banco Central del Uruguay.” Así pues, puede apreciarse que tampoco las cooperativas de ahorro y crédito se sustraen totalmente a la autoridad regulatoria del BCU”. En consecuencia, y por lo que viene de desarrollarse, la Administración se encuentra munida de las facultades legales correspondientes para regular la actividad financiera de las accionantes, por lo que el acto administrativo ha sido dictado dentro del mar co de las competencias legalmente atribuidas a la Superintendencia de Servicios Financieros. Ello permite desestimar también los agravios referidos a la vulneración de los principios de legalidad. Del propio acto impugnado, surge que el mismo fue dictado por la Superintendencia en virtud de la potestad atribuida por el artículo 37 inc. 5º de la Ley No. 16.696, por cuanto se limita a “otorgar la adecuada información a los consumidores, procurar la protección de los mismos respecto a las prácticas abusivas y la prevención en el lavado de activos y financiamiento del terrorismo”. VIII) La multiplicidad de controles. En segundo lugar, también cabe desestimar el agravio referido a la duplicidad de controles que se les impondría a las cooperativas. El agravio es planteado como una cuestión de mérito más que de legalidad, en tanto se afirma que las cooperativas se verían sujetas a un control más gravoso, haciendo más costosa su gestión, en desmedro de los intereses de los socios cooperativistas. Sin perjuicio de ello, como lo advierte la opinión del Ministro Ángel M anuel Cal, no se aprecia una afectación de un derecho o de un interés directo personal y legítimo que resulte violado o lesionado, puesto que ninguna de las cooperativas accionantes ha producido prueba técnica (informes o pericias contables) que acrediten un perjuicio actual o que pueda verificarse con certeza. Por tanto, si bien el agravio supone una cuestión de mérito ajena al Tribunal, es postulado de manera genérica lo que implica descar tarlo por no surgir prueba alguna de un auténtico perjuicio. Asimismo, el acto administrativo contempla la coordinación de los organismos a efectos de evitar una multiplicidad de controles, por lo que por esta vía también sucumbe el cuestionamiento del acto. IX) La alegada vulneración de los principios de igualdad y seguridad jurídica. En tercer lugar, se reprocha que el acto habría lesionado el principio de igualdad, en tanto sujeta a las cooperativas accionantes al mismo régimen que alcanza a otras entidades con fines lucrativos; así como el principio de seguridad jurídica. En el caso, la ponderación del principio de igualdad debe realizarse no en atención a la naturaleza jurídica de las accionantes, sino respecto al interés general que el acto administrativo procura satisfacer, y que no es otro que el de los tomadores de créditos y el de prevención de ciertas actividades ilícitas. El acto administrativo no regula la actuación de las accionantes en tanto cooperativas, sino en virtud de la actividad financiera que desarrollan y que se concreta en el otorgamiento de créditos y otros servicios financieros a sus socios cooperativos. Es el interés de estos el que procura contemplar la resolución impugnada, así como la prevención del lavado de activos y de actividades terroristas; y se realiza en forma general para todas las “entidades otorgantes de crédito” sin distinciones, atendiendo a la actividad que desarrollan. En consecuencia, no se advierte tampoco violación del principio de igualdad, en tanto la actividad de las accionantes no es objeto de un tratamiento diferente al del resto de las entidades otorgantes de créditos. Finalmente, tampoco se observa que se hubiera vulnerado la seguridad jurídica. En tanto la Administración ejerció las potestades regulatorias que le asigna el ordenamiento sectorial atinente a la actividad financiera, no resulta afectada la certeza jurídic a, no existiendo un cambio de reglas sorpresivo ni injustificado. Por el contrario, el acto administrativo se ajusta a la facultad contemplada en el artículo 37 de la Ley No. 16.696 y al fin previsto por la norma que hace a la protección de los tomadores de créditos y la prevención de actividades de lavado y financiación del terrorismo. Por ende, no se ha lesionado la esfera jurídica de las accionantes. X) Incumplimiento del artículo 187 Literal A) de la Ley 18.407. El último agravio a considerar guarda relación con el incumplimiento de la disposición del artículo 187 Lit. A) de la Ley No. 18.407, que dispone: “El Instituto Nacional del Cooperativismo tendrá, en la materia de su competencia, todos los cometidos conducentes al cumplimiento de sus objetivos en relación al sector cooperativo y especialmente los siguientes: A) Proponer políticas públicas y sectoriales y asesorar preceptivamente a los poderes públicos en la materia cooperativa” . La Administración reconoce no haber realizado tal consulta, explicando que la misma no resultaba pertinente atendiendo a que no se trata de una regulación en “materia cooperativa”, sino financiera. Se comparte que tal consulta o asesoramiento no constituye un presupuesto necesario para el dictado del acto administrativo. En primer lugar, no puede soslayarse que el Banco Central del Uruguay es un Ente Autónomo “dotado de autonomía técnica, administrativa y financiera en los términos de la Constitución y de la presente Ley Orgánica” (artículo 1º de la Ley No. 16.696). Por tanto, para el cumplimiento de sus competencias está facultado para realizar todos los actos jurídicos conducentes al cumplimiento de los cometidos que se le sean asignados. En segundo lugar, la regulación contenida en el acto administrativo impugnado no atañe a la materia cooperativa, en tanto no hace a la estructura ni funcionamiento de las sociedades cooperativas, sino a la especialidad de la actividad financiera que pueden desarrollar las cooperativas de ahorro y crédito. En tanto la regulación refiere a cuestiones de la actividad financiera, no resultaba necesaria como condición para el dictado válido del acto administrativo la consulta al Instituto Nacional del Cooperativ ismo, habiendo ejercido el Banco Central del Uruguay, de acuerdo a su autonomía técnica, las facultades legales que le han sido atribuidas. XI) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dra. Álvarez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).