Sentencia Definitiva N° 618/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 618 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 371/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció la Sra . AA, asistida por el Dr. BB a demandar la nulidad de la Resolución No. DP171/2019 , de fecha 20 de noviembre de 2019, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social desestimó la Jubilación por Incapacidad Física y el Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial solicitado por la actora, en virtud de no cumplir ésta con “los extremos exigidos para la causal” (fs. 23 de los A.A.). Afirmó que, contrariamente a lo sustentado por los servicios médicos del organismo previsional, padece de una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, derivada de las patologías que sufre: hipertensión y arritmia, problemas de tiroides, estrés post -traumático en tratamiento psicológico, problemas graves de columna, artrosis y fibromialgia, problemas de coagulación por varices internas en piernas y diabetes. Destacó que dichas patologías encuadran dentro de los denominados “impedimentos permanentes”. Asimismo, expuso como “factores complementarios” su edad, las tareas rurales que desempeñó durante 30 años y el hecho de que se domicilia en un predio rural, a más de once kilómetros del centro poblado más cercano. Con base a lo anterior, concluyó que las dolencias que la aquejan hacen que el baremo estimado en el dictamen final de la Comisión Técnica (44,25%) en el cual se basa la decisión impugnada, no se compadezca con la realidad. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado (fs. 2 a 3 vto., infolios). II) Conferido el traslado de precepto , compareció el Dr. CC, en representación del Banco de Previsión Social y contestó controvirtiendo los términos de la demanda, defendiendo la legalidad del acto y solicitando el rechazo de la demanda planteada. Relató los antecedentes del acto administrativo cuestionado para enfatizar que la Administración actuó conforme a Derecho y expresó que el Servicio Médico del Área de Medicina Laboral del BPS es el único competente para dictaminar sobre la incapacidad de un afiliado. Asimismo, expuso que los criterios y pautas para valorar el grado de incapacidad (baremo) fueron fijados por el Decreto No. 306/013. Indicó que la actora no tiene derecho a la jubilación por incapacidad física en atención a que no cumple con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley No. 16.713, que es tener un baremo mínimo de un 66%. Con respecto al subsidio transitorio por incapacidad parcial aclaró que se trata de una prestación transitoria que se otorga a los efectos de poder solventar las necesidades vitales, por el tiempo que el legislador consideró suficiente para que ésta se instruya en otra ocupación. Entendió que el Servicio Médico, luego de haber diligenciado toda la prueba médica dictaminó que la actora no adolece de incapacidad que sea amparada legalmente , ya que el grado de la misma asciende ahora a un 44,25%, no surgiendo a posteriori nuevos elementos patológicos que determinen un cambio sustancial en el Dictamen efectuado. Refirió a la jurisprudencia existente en la materia que parcialmente transcribió. En definitiva, solicitó se desestime la demanda y se confirme el acto enjuiciado (fs. 11 a 18 vto., infolios). III) Abierto el juicio a prueba , fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes y, conferido el plazo para alegar de bien probado, las partes hicieron uso de dicho plazo y formularon sus alegatos (fs. 20 a 182; 185 a 188 y 180 a 183 (foliatura no correlativa). IV) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 709/2024, en el cual aconsejó rechazar la demanda impetrada y confirmar el acto en causa (fs. 186 y 186 vto. infolios). V) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que previo a la diligencia para mejor estudio solicitada por la Dra. Selva Klett (fs. 189 vta. infolios), se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, apartándose del dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la pretensión anulatoria y en su mérito dispondrá la anulación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. DP171/2019, de fecha 20 de noviembre de 2019, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social desestimó la Jubilación por Incapacidad Física y el Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial solicitado por la actora, en virtud de no cumplir ésta con “los extremos exigidos para la causal” (fs. 23 de los A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. IV) El artículo 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley No. 18.395, establece que la causal de jubilación por incapacidad total se configura en los siguientes supuestos: “A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez a ños de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisit os antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley.” El Decreto No. 306/013, que aprueba la revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo), dispone en sus artículos 2° y 3° que la incapacidad absoluta para todo trabajo se configura con un 66% o más de invalidez. En los casos de incapacidad parcial, se valorarán aquellas que afecten el desempeño del empleo habitual, presumiéndose la incapacidad absoluta y permanente cuando la disminución funcional sea igual o superior al 50%. Por su parte, el artículo 7 del Decreto No. 382/998 , dispone que corresponde al Área de Medicina Laboral del BPS la emisión del dictamen primario que reconozca la existencia de incapacidad. En el presente caso, la Sra. AA fue evaluada por la Comisión Técnica Médica del Organismo Previsional, habiéndosele asignado un baremo de incapacidad del 44.25%. En virtud de no alcanzar el umbral del 66% previsto por la normativa vigente, se le denegó la jubilación por invalidez. La actora sustenta su pretensión alegando una incorrecta valoración médica y sosteniendo que el acto carece de una debida motivación, en tanto no refleja adecuadamente su situación de salud. En este marco, corresponde recordar que la determinación del grado de incapacidad constituye una cuestión eminentemente técnica. Como ha señalado reiteradamente el Tribunal, si bien es posible controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que, en estos casos, corresponde para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada. Así lo ha sostenido este Tribunal, entre otras, en la Sentencia No. 281/2012. La carga de esta prueba recae en la parte que sostiene la existencia de una equivocación en el dictamen, sin perjuicio de que el Tribunal, en aplicación del principio de impulso procesal, pueda disponer su producción de oficio cuando lo estime pertinente. En este proceso, la actora aportó prueba pericial calificada. La misma fue realizada por la Dra. DD, que emitió informe pericial el día 11 de marzo de 2024. En este, luego de referir a las instancias de evaluación con la Sra. AA, la experta concluyó: “Teniendo en cuenta las patologías y el relato de las actividades rurales que realizaba, quien suscribe considera que la periciada no solo no puede realizarlas, fundamentalmente por el dolor y limitación de la movilidad, sino que tiene contraindicación méd ica de hacerlas. Este tipo de tareas se asocian a aumento de patología degenerativa discal y posibilidad de episodios de mayor dolor y complicaciones agudas como mayor herniación de disco lumbar con compromiso nervioso radicular o episodio de bloqueo doloroso. Con actividad de esfuerzo físico como el relatado, la eventración puede tener complicaciones agudas con riesgo vital, como es la estrangulación con o sin oclusión intestinal” (fs. 174). Oportunamente y a solicitud de la Sra. Ministra , Dra. Selva Klett, se requirió ampliación de la pericia como medida para mejor estudio, con la finalidad de que la perito aclare si la incapacidad era total, es decir, para toda tarea y trabajo (fs. 190 infolios). Así, el 23 de abril de 2025, la Dra. DD presentó una ampliación del informe pericial, en el cual, luego de relatar las diversas patologías de la actora y su porcentaje e incidencia en la formulación del baremo del BPS (lo que arrojó un porcentaje de invalidez global total de 86,11%), afirmó: “La Sra. AA presenta, a entender de esta perito, incapacidad total para toda tarea. Por sus patologías, supera ampliamente el porcentaje de 66% establecido por ley para esta incapacidad” (fs. 162 infolios). Estas conclusiones, fundadas técnica y médicamente, contradicen categóricamente el dictamen de los servicios médicos del BPS. Como ha sostenido el Tribunal: “El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, com o única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998) (…)” (Sentencia No. 70/2016). En consecuencia, y contrariamente a lo sostenido por el Organismo demandado, se ha acreditado en autos que la actora padece una incapacidad que le impide trabajar. El acto administrativo impugnado no se ajusta a la realidad fáctica acreditada en el proceso , configurando un error en los motivos que lo vicia de nulidad. Como señala la doctrina: “Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en los que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó a l resolver, el acto es ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados.” (CAJARVILLE, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, pág. 238, 2da. Edición ampliada, 2008). Finalmente, al caso, resulta aplicable lo que el Tribunal sostuviera en Sentencia No. 220/2023, en la cual se indicó que: “ Las conclusiones precedentes dan cuenta de que las razones empleadas como fundamento del acto enjuiciado (no configuración de incapacidad para trabajar) no fueron tales. Por el contrario, la prueba pericial fue contundente en relación con las patologías que afronta la Sra. EE, que fueron definidas como crónicas y progresivas y le impiden realizar una actividad laboral. Por consiguiente, en atención a la conclusión a la que arribara la prueba pericial precitada (asunto eminentemente técnico, propio de la medicina); no puede más que concluirse que la valoración de la situación sanitaria de la actora realizada por el Ente d emandado fue desajustada: extremo que, en definitiva, redunda en un supuesto de error en los motivos, que vicia de irremediable nulidad la resolución impugnada”. En definitiva, para este Tribunal ha quedado debidamente acreditado, con base en prueba pericial idónea y no controvertida por la Administración, que la actora presenta una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. Tal circunstancia, permite con cluir que el acto administrativo cuestionado adolece de error en los motivos, por cuanto desconoce una realidad fáctica debidamente acreditada en autos. Por tanto, corresponde declarar su nulidad, con las consecuencias jurídicas que de ello se derivan. VI) Desde otro enfoque la Sra. Ministra , Dra. Rosina Rossi, puso especial énfasis en la ausencia de motivación suficiente del acto impugnado. Consideró que, más allá de la discusión sobre el porcentaje de incapacidad asignado, el vicio de legitimidad radica en la falta de explicitación de las razones que condujero n a fijar dicho baremo, lo que impidió a la interesada comprender los fundamentos de la decisión y ejercer adecuadamente su derecho de defensa. En su voto, la Sra. Ministra indicó: “Me basta observar el contenido del dictamen del 23.4.2019 (fs. 11 AA), para remitirme a los fundamentos ya expuestos en otras oportunidades. Esto es, lo que inficiona la legitimidad del acto no es únicamente -en la perspectiva de la accionante - el Baremo fijado, sino la ausencia de explicitación de las razones circunstanciadas bajo el modelo de las disposiciones citadas. Es evidente que no existió explicación u orientación, que pudieran ilustrar o al menos informarla de los pasos a seguir en el marco de su petición fundada en una situación de salud. Este punto resulta por demás relevante en el caso, porque como dispone el Decreto No. 306/013 en su artículo 2:” La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto”. No surge en el informe los fundamentos por los cuales la Comisión llegó al Baremo fijado. Esta situación califica como ausencia de fundamentación, e impide a la peticionante conocer las razones de la decisión y en definitiva ejercer, el control de la concreción decisoria del Estado a su respecto. En definitiva, sobre el punto considero (aún teniendo presente el peso definitivo de la pericia en el caso) que además existió una falta de motivación adecuada, e insisto para fundar tal extremo y recibir dicho agravio, en lo ya expuesto -entre otras- en mis discordias incorporadas a las Sentencias Nros. 480/2023, 413/2013, 268/2023 y 168/2023”. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, disposiciones legales aplicables y complementarias, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).