Sentencia Definitiva N° 612/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025 No. 612 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 194/2024). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 283 , dictada por la Ministra de Salud Pública con fecha 19 de diciembre de 2023 en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispuso confirmar lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante ASSE) , en cuanto a que no se contaría con financiamiento para acceder al pago del incentivo de Salud Mental solicitado por la Técnico IV Licenciada en Psicología, pertenecie nte a la Unidad Ejecutora 045, Red de Atención Primaria de San José, dependiente de ASSE, Lic. AA (fs. 35 a 37 de los A.A.) II) En su demanda (fs. 16 a 22 vto. infolios), la accionante manifiesta los siguientes agravios. Señaló que, con fecha 9 de diciembre de 2021, presentó nota a efectos de solicitar el cobro del incentivo salud mental de cargos no médicos. Dicha solicitud fue presentada en atención a que se desempeña como Licenciada en Psicología en la Red de Atención Primaria de San José (RAP) de ASSE desde el 23 de enero de 2012 a la actualidad , y nunca se le abonó dicho incentivo pese a encontrarse aprobado desde hace mucho tiempo, antes de su ingreso a ASSE. Destacó que el derecho a percibir dicho rubro surge de diversas normas como ser: Resolución No. 2925/2011 del Directorio de ASSE de fecha 9 de setiembre de 2011, Resolución No. 1678/2012 del Directorio de ASSE de fecha 6 de junio de 2012, Resolución No. 4095/2013 del Directorio de ASSE de fecha 30 de octubre de 2013 y Resolución No. 5763/2020 de fecha 14 de diciembre de 2020. Agregó que la RAP Metropolitana, regularizó la situación de los Licenciados en Psicología, por lo cual los mismos se encuentran percibiendo el incentivo objeto de su reclamo. Expresó que , según surge de la respuesta dada por la Directora de Salud Mental de ASSE, Dra. BB, la financiación del incentivo de Salud Mental le corresponde la Unidad Ejecutora de la cual depende el funcionario. Señaló que la Dirección no cuenta con rubros, además de que no corresponde dicho financiamiento. Destacó que dicha respuesta, se brinda en total desconocimiento de la propia normativa que regula el pago del incentivo, la cual dispone: “Delégase en la Gerencia de Recursos Humanos la atribución del Directorio concerniente a disponer el alta o la baja y la correspondiente inclusión o exclusión en la escala salarial de los complementos salariales del CTI, Salud Mental, Hemoterapia, Farmacia , Block Quirúrgico y Citostáticos”. Subrayó que percibir el incentivo de salud mental es un derecho subjetivo que posee la compareciente. ASSE generó normativa otorgando el derecho a percibir el incentivo reclamado, obligándose a pagar el mismo. De esta forma, existe un vínculo entre el sujeto obligado ASSE y la norma. A su vez, existe el vínculo entre esa norma y la compareciente, titular del derecho subjetivo. Afirmó que no se ha desconocido o negado el derecho a acceder al rubro reclamado, lo único que se argumenta es la falta de rubro o financiación para abonar el mismo. Agregó que en el caso es aplicable la teoría de los actos propios , ya que la Administración abona la partida a las colegas Licenciadas en Psicología de la RAP Metropolitana pero no a su persona y a otras colegas. En definitiva, solicitó la anulación del acto en causa. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada, quien controvirtió lo expresado por el actor en su demanda peticionando la confirmación del acto (fs. 35 a 38 infolios). Señaló que la actuación realizada el 22 de diciembre de 2021 por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental, Dra. BB, consistió en un informe preparatorio a la expresión de voluntad de la Administración. El informe emitido no tiene la potencialidad de producir efectos jurídicos que cree, modifique o extinga una situación jurídica, sino la de servir como pronunciamiento técnico preparatorio. Dicho informe, solamente establece que la financiación del incent ivo le corresponde a la unidad ejecutora de la que depende el funcionario. Agregó que no cuenta con rubros , además de no corresponderle a la Dirección el financiamiento del incentivo. Agregó que la actora refiere a la aplicación de la teoría de los actos propios en virtud de que la Administración otorgó el incentivo reclamado a los Licenciados en Psicología de la RAP Metropolitana y no a ella. Sin embargo, la accionante no pondera que se trata de situaciones diferentes. El incentivo de salud mental no se otorga por el hecho de ser Licenciado en Psicología, sino por trabajar en un Equipo de Salud Mental. Estos extremos surgen tanto de los informes producidos como de la normativa aplicable (Res. Directorio No. 791/2019). Manifestó que la demandante se agravia en lo sustancial en que el acto cuya anulación pretende se funda simplemente en que no hay rubros para el pago del incentivo. Sin embargo, no menciona dentro de las Resoluciones que cita, la Resolución de Directorio No. 791/2019 de 29 de mayo de 2019, la que deja sin efecto las Resoluciones Nos. 2925/2011 y 4095/2013 que invoca la accionante y refiere en el visto a los incentivos correspondientes a los Equipos de Salud Mental de todo el país. De esta forma, en cuanto al fondo del asunto, refirió que, para el cobro del incentivo de salud mental, debe darse el presupuesto de que se cumplan funciones en el equipo de Salud Mental. El informe de la Adjunta a la Dirección de Salud Mental es claro en establecer que el Equipo de Salud Mental de San José. Los ESM son equipos de segundo nivel de atención, especializados, multidisciplinarios, cumpliendo con los lineamientos técnicos de la Dirección de Salud Mental a través de la coordinadora del mismo. La licenciada AA, cumple funciones en el RAP de San José, no formando parte del equipo de Salud Mental , por lo cual no le corresponde el incentivo. De esta forma, no es titular de un derecho subjetivo al cobro. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 4106/2024, se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 40 infolios), agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 42 fojas. Diligenciada la prueba ofrecida, y noticiado del plazo para alegar las partes por Decreto No. 6347/2024 (fs. 65 infolios), la parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 67 a 68 vto. y fs. 70 a 73 vto. infolios, respectivamente). V) Por Decreto No. 7289/2024 se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 75 infolios), quien se expidió mediante Dictamen No. 143/2025 (fs. 76 a 78 infolios), quien aconsejó se desestime la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente , habilitan el examen de la pretensión anulatoria. No obstante, en aplicación del art. 60 del Decreto Ley 15.524, la acción debe entenderse dirigida contra el acto originario confirmado, esto es, el informe de la Adjunta a la Dirección de Salud Mental y no contra la resolución que se pronunció respecto de los recursos administrativos interpuestos. La pretensión anulatoria movilizada por la accionante se dirige contra la Resolución en ejercicio de atribuciones delegadas que, vistos los recursos de revocación, jerárquico y anulación interpuestos por la actora, dispuso confirmar lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE, en cuanto a que no se contará con financiamiento para acceder al pago del Incentivo de Salud Mental, sol icitado por la Técnico IV Licenciada en Psicología, perteneciente a la Unidad Ejecutora 045, Red de Atención Primaria de San José, dependiente de la ASSE, Licenciada AA. La actora presentó petición con fecha 9 de diciembre de 2021 a efectos de percibir el incentivo de salud mental de cargos no médicos en virtud de la naturaleza de su cargo y de acuerdo a la reglamentación vigente (fs. 5 de los A.A.). Con fecha 22 de diciembre de 2021, la Directora de Salud Mental de ASSE, informó que dicha Dirección no cuenta con rubros, además de que no corresponde dicho financiamiento (fs. 5 vto. de los A.A.). La actora fue notificada con fecha 27 de mayo de 2022 (fs. 6 de los A.A.) y con fecha 27 de junio de 2022 , presentó recursos de revocación, jerárquico y anulación (fs. 7 a 8 vto. de los A.A.). Mediante la Resolución No. 3368/2023 de fecha 5 de junio de 2023, la Dirección de Salud Mental de ASSE resolvió no hacer lugar al recurso de revocación interpuesto (fs. 24 a 25 de los A.A.). Posteriormente, mediante la Resolución No. 5595/2023 de fecha 11 de octubre de 2023 , el Directorio de ASSE resolvió no hacer lugar al recurso jerárquico (fs. 29 de los A.A.). Por Resolución No. 283/2023 dictada con fecha 19 de diciembre de 2023 por parte de la Ministra de Salud Pública en ejercicio de atribuciones delegadas, se dispuso confirmar lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE en cuanto a que no se contaría con financiamiento para acceder al pago del incentivo de Salud Mental solicitado por la actora (fs. 35 a 27 de los A.A.) Como bien destaca la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en su Dictamen, en puridad se trata de un acto de tipo preparatorio que indica que la Dirección referida no cuenta con rubros y no corresponde el financiamiento (fs. 5 vto. de los A.A.). Sin embargo, si bien no se trata de un acto definitivo, y por ende pasible de ser accionado de nulidad, al ser recurrido y la Administración haber seguido a su respecto el procedimiento recursivo, en definitiva, lo consideró una decisión definitiva sobre l o peticionado, confirmándolo por Resolución No. 283 referida. Por lo tanto, aun considerando los numerosos problemas formales planteados, dada la posición asumida por la Administración confirmando mediante una resolución expresa que permitió agotar la vía administrativa, se asumirá salvado el punto formal para pasar al estudio de fondo de la accionada. La Resolución No. 283 se notificó el 10 de enero de 2024 (fs. 40 a 41 de los A.A.) y la demanda anulatoria fue presentada en tiempo hábil 8 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 23 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 283 dictada por la Ministra de Salud Pública con fecha 19 de diciembre de 2023 en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispuso confirmar lo expresado por la Adjunta a la Dirección de Salud Mental de ASSE en cuanto a que no se contaría con financiamiento para acceder al pago del incentivo de Salud Mental solicitado por la accionante. III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La actora reviste un cargo Técnico IV Psicólogo (Presupuestada, Escalafón A, Grado 7, correlativo 531), perteneciente a la Unidad Ejecutora 045, Red de Atención Primaria (RAP) de San José (fs. 37 de los A.A.). Según surge de la Resolución No. 791/2019 dictada por el Directorio de ASSE con fecha 29 de mayo de 2019, el incentivo Salud Mental debe abonarse a los funcionarios incluidos en el listado correspondiente, siempre que integren los Equipos de Salud Mental (fs. 9 a 10 de los A.A.). Como señala la demandada, dicha Resolución dejó sin efecto las Resoluciones del Directorio de ASSE No. 2925/2011 de fecha 9 de setiembre de 2011 y su ampliatoria No. 4095/2013 del 30 de octubre de 2013. Dichas resoluciones, tampoco establecían el pago del incentivo en forma genérica sino para cargos que cumplieran funciones en las Unidades Ejecutoras No. 13 “Colonia de Asistencia Psiquiátrica Bernardo Echepare”, l a Unidad Ejecutora No. 69 “Colonia de Asistencia Psiquiátrica Santín Carlos Rossi”, Unidad Ejecutora No. 07 “Hospital Vilardebó”, Unidad Ejecutora 078 portal Amarillo y los Equipos de Salud Mental de Policlínica y Salas de Internación de las distintas Unidades Ejecutoras (fs. 3, 6 y 7 infolios). Así, el beneficio siempre estuvo asociado al desempeño de tareas en Equipos de Salud Mental. En este sentido, se comparte lo afirmado por la demandada en relación que la mera condición de Licenciado en Psicología no es suficiente para percibir el incentivo. De acuerdo a lo previsto en la Resolución No. 791/2019, a efectos de percibir el beneficio, el funcionario debe integrar un equipo de Salud Mental. En efecto, como señala el informe de Asesoría Legal de fecha 9 de setiembre de 2022, la Sra. AA debería percibir el incentivo en la medida en que integre un equipo de Salud Mental (fs. 12 vto. de los A.A.). Ahora bien, según surge del informe de la Adjunta a la Dirección de Salud Mental, Dra. BB, de fecha 13 de setiembre de 2022: “El Equipo de Salud Mental de San José coordinado por la LTS CC, funciona en el Hospital de San José. Los ESM son equipos de 2do. Nivel de atención, especializados y multidisciplinarios, cumpliendo con los lineamientos técnicos de la Dirección de Salud Mental, a través de la Coordinadora del mismo. La Licenciada a AA por lo que refiere a fojas 4 cumple funciones en la RAP de San José, no formando parte del equipo de SM, por lo que no corresponde el incentivo” (fs. 14 y vto. de los A.A.). En adición a lo anterior, en su declaración en Sede Judicial, la Dra. BB reconoció el documento y su firma (fs. 59 infolios) y expresó que: “La RAP de San José no tiene equipo de Salud Mental y es requisito para cobrar el incentivo el formar parte de un equipo de Salud Mental” (fs. 59 vto. infolios). En relación al contenido del informe, declaró que la actora cumplía funciones en la RAP y no en el equipo de Salud Mental y aclaró que la nota presentada por la actora está dirigida al Dr. DD, ya que era el Director de la RAP San José, donde cumplía funciones la actora (fs. 60 vto. infolios). Por la razón de sus dichos, expresó: “Formé parte de la Dirección de Salud mental desde mayo 2020 hasta mediados del 2023 y en ese tiempo trabajé de forma directa con el Director de Salud Mental y es parte de la información que se maneja dentro de la Dirección, además de haber trabajado durante 13 años en un equipo de Salud Mental en Montevideo”. De esta forma, en virtud de que la accionante no desempeñaba tareas en un Equipo de Salud Mental , no le corresponde percibir el incentivo previsto en la Resolución No. 791/2019. En definitiva, por lo expuesto corresponde rechazar la demanda anulatoria impetrada y confirmar el acto administrativo procesado. Por las razones expuestas el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, conf írmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviemb re de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).