Sentencia Definitiva N° 605/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 605 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 56/2023). RESULTANDO : I) Que compareció el Sr. AA, asistido por el Dr. BB, a promover demanda anulatoria contra el acta de “Contravención” Serie G, N° 446204, emitida por la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia de Canelones, mediante la que le retuvo la libreta de conducir y se lo multó (fs. 53 de los A.A.). Relató que el acto fue el resultado de un procedimiento de carácter represivo y arbitrario en el que se procedió de forma compulsiva a la realización de un test de espirometría y se le retuvo su libreta de conducir. Con posterioridad se le hizo saber que e l resultado de la espirometría había sido de 0,42 gr./litro y se le entregó un formulario que marcó como Código de Infracción 4.2, sin identificar la norma a la que refería, y en observaciones se indicó el resultado del test. Explicó que la libreta de conducir no le fue reintegrada impidiéndole desarrollar su tarea laboral, dado que indicó ser monotributista unipersonal en el rubro de jardinería, por lo que la libreta le resulta esencial para poder trasladarse diariamente a los distintos jardines. Señaló que el acto es procesable ante la jurisdicción del Tribunal en la medida que, si bien el Acta de Contravención solo arrojaría los valores de la espirometría, contiene una sanción de carácter económico consistente en la multa y el retiro de la libreta la que a la fecha no se la han devuelto. Sostuvo que el acto adolece de varios vicios. Por un lado, indicó que se violó el debido procedimiento en tanto se le aplicó una sanción sin previa oportunidad de defensa, vulnerando la presunción de inocencia. Al respecto explicó que solamente se basó en una prueba indiciaria que no contempló el margen de error del equipo de medición de la espirometría. Agregó que tampoco se le dio oportunidad de realizar descargos por escrito, ya que el texto preimpreso en el acta no tenía lugar para hacerlo. En virtud de ello, señaló que la Administración concluyó su procedimiento retirando la libreta sin resolución y aplicando una multa, todo sin vista previa. Por otra parte, indicó que la Administración, como consecuencia de su actuar fuera de la norma de derecho y con exceso de poder, no motivó el acto, lo que quedó plasmado en el acto cuya nulidad se persigue. En definitiva, solicitó la anulación del acto, así como su suspensión (fs. 2 a 7 vto.). II) Dado que la demanda fue presentada en forma prematura, el Tribunal por Decreto No . 1062/2023 suspendió los procedimientos hasta que transcurriera el plazo legal (fs. 9). Cumplido, se confirió el traslado correspondiente, compareciendo a contestar la demanda en representación de la Intendencia de Canelones la Dra. DD, quien controvirtió las afirmaciones de la parte actora. En primer lugar, indicó que el acto objeto de impugnación no es un acto definitivo por cuanto no constituye la voluntad última de la Administración. Explicó que el Acta de Contravención solo sirve de fundamento para una posterior conformación de la voluntad administrativa. Asimismo, señaló que carece de veracidad la alegada falta de vista previa, señalando que el actor tuvo la oportunidad de ser oído y efectivizó sus descargos evacuando la vista conferida. Por otra parte, controvirtió que el procedimiento haya sido represivo y arbitrario, indicando que el actor no cumplió con el onus probandi para acreditar tal desviación de poder. Por el contrario, explicó que el procedimiento se realizó de acuerdo con lo previsto en el artículo 46 de la Ley No. 18.191. Luego de detallar la normativa relacionada con la “tolerancia cero” al alcohol, sostuvo que los inspectores de la comuna actuaron conforme a la regla de Derecho, cumpliendo con la ley. A su vez indicó que el actor al firmar el acta tenía pleno conocimiento de esta y de su actuar antirreglamentario. Agregó que el accionante no impugnó el resultado de la espirometría ni la cuestionó en su demanda. En definitiva, solicitó que la demanda fuera desestimada (fs. 20 a 23 vto.). III) Abierto el juicio a prueba, ésta fue ofrecida por las partes a fs. 27 y 29 a 38. IV) Cumplido su diligenciamiento, las partes alegaron de bien probado: a fs. 71 a 71 vto. la parte demandada y a fs. 73 a 76 la parte actora. V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No. 647/2024 sugirió rechazar la demanda declarando el acto no procesable (fs. 79 a 81 vto.). VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que el acto encausado no es procesable. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En obrados se procesa el acto contenido en el “Acta de Contravención” Serie G, N° 446204 de la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia de Canelones mediante la que se le retuvo al actor la libreta de conducir y se le impuso una multa (fs. 53 de los A.A.). Conforme surge de las alegaciones de las partes y de los antecedentes, el Acta de Contravención en cuestión , fue emitida con fecha 11 de febrero de 2023, cuando el actor transitaba por Avenida Giannattasio y fue sometido a un control por parte de los inspectores de tránsito de la Intendencia de Canelones que le realizaron un test de espirometría. Como el resultado del test fue positivo, los inspectores emitieron el Acta de Contravención que se procesa en obrados, con un doble contenido: la retención de la libreta de conducir y la imposición de una multa. IV) Con relación a la porción del acto referente a la retención de la libreta de conducir por conducir con cantidad de alcohol superior a la permitida, el Tribunal ya se ha pronunciado en el sentido de que, al no tratarse de un acto sancionatorio sino de una medida de clara naturaleza cautelar y preventiva destinada a evitar daños para sí y para terceros, no resulta procesable. En tal sentido , en Sentencia No. 512/2024, manifestó: “Al respecto, cabe recordar que la jurisprudencia mayoritaria de la Corporación ha entendido sistemáticamente que el acto de incautación de la libreta de conducir e inhabilitación, como consecuencia del control de espirometría, constituye un acto no procesa ble ante la jurisdicción contencioso - anulatoria porque se está frente a un "acto meramente procedimental, preparatorio, interlocutorio o instrumental (...) que no comporta una manifestación de voluntad última de la administración" o bien “ante un acto de naturaleza cautelar y preventiva, destinada a evitar los daños que podría causar el conductor inhabilitado si continuara circulando” (sentencias Nos. 78/2015, 181/2015, 316/2015, 826/2015, 579/2021 y 868/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). En definitiva, y cualquier caso, es claro que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria, pues es preparatorio y preventivo, no constituyendo la última expresión de voluntad de la Administración que a la postre le impuso las sanciones de suspensión del permiso de conducir y de multa pecuniaria.” Por lo tanto, tratándose de un acto de naturaleza cautelar, que es preparatorio de la resolución que luego resolverá aplicar sanciones, si correspondiera, para la mayoría del Tribunal, no es procesable ante esta jurisdicción. V) Delimitado lo anterior, corresponde analizar la otra porción del acto referente a la multa. En el caso, el Tribunal por mayoría , considera que tampoco resulta procesable en tanto no es el acto definitivo que aplica la multa. En primer lugar, la propia Acta de Contravención, al pie, indica: “En el lugar y fecha indicados SE NOTIFICA a quien conduce de la presente infracción de tránsito recibiendo copia de conformidad CONFIRIENDOSE VISTA a efectos de que presente los descargos correspondientes dentro del plazo de 10 días hábiles desde el día s iguiente a la notificación” (fs. 53 de los A.A.) De ello se extrae que no constituye la última voluntad de la Administración. En segundo lugar, como señalan los Sres. Ministros Dres. Klett y Corujo, la imposición de la multa no surge de los antecedentes, no se probó que hubiera sido cargada al SUCIVE ni que se haya determinado aun su monto. Tampoco el actor alega ni prueba haberla abonado. Adicionalmente, consta que, en virtud del Acta de Contravención en cuestión, con fecha 16 de febrero de 2023 se generó el expediente N° 2023- 81-1050-00303. En su primera actuación, se dejó asentado que: “Se procedió a dar ingreso en el Sistema de Permiso Único Nacional de Conducir (PUNC) a la sanción correspondiente, desglosándose acta de contravención serie G N° 446204 para ser remitida al Departamento de Multas.” (fs. 52 de los A.A.) Posteriormente, se informó que el conductor registraba reincidencia en este tipo de infracciones (fs. 56 de los A.A.). En atención a los recursos interpuestos por el actor contra el Acta de Contravención, el expediente fue acordonado a las actuaciones correspondientes a la impugnación (fs. 57 de los A.A.). En consecuencia, al analizar los recursos, en informe de fecha 27 de abril de 2023, la Gerencia del Área Contencioso Judicial, sugirió que, en el marco del trámite del expediente previamente referido (2023 -81-1050- 00303), se le otorgara vista al actor para que pudiera articular su defensa, previo a dictar resolución al respecto (fs. 9 de los A.A.) En atención a ello, la Dirección General de Tránsito y Transporte dispuso cumplir con ello, y la vista fue conferida al actor el 6 de junio de 2023 (fs. 38 de los A.A.) la que fue evacuada en los términos que lucen a fs. 40 a 46 de los A.A. Del trámite previamente descripto se deduce que el contenido del Acta de Contravención referente a la multa es instrumental, y está destinado al dictado de un acto posterior definitivo. Como señala CAJARVILLE: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento […] que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado del acto o ejecución de otro acto final o principal.” (CAJARVILLE, JP. Recursos Administrativos. 3era edición, FCU, p. 121). En tal sentido, sostiene que, al tratarse de un acto de mero trámite, “… por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido legítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II, pág. 257, FCU, 3ra. Ed. Año 2012). En definitiva, en virtud de los elementos previamente indicados, la mayoría del Tribunal entiende que la multa tampoco configuraría un acto definitivo procesable ante esta jurisdicción, en tanto no constituye la última voluntad de la Administración que , a la postre , podrá imponer la multa pecuniaria considerando la reincidencia del actor si correspondiere. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto administrativo impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Sin sanción procesal específica. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes (d.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: anulo por los siguientes fundamentos. De los antecedentes destaco que con fecha 11.2.2023, luego de una actuación inspectiva se labró la boleta de contravención en cuestión. En dicho formulario, se dio cuenta del doble contenido de multa y retención de la libreta de conducir por “ESPIROMETRÍA POSITIVA 0,42 LITRO EN SANGRE…”. Asimismo, al pie del documento puede leerse que: “SE NOTIFICA a quien conduce de la presente infracción de tránsito, recibiendo copia de conformidad”. Y seguidamente: “CONFIRIÉNDOSE VISTA a efectos de que presente los descargos correspondientes dentro del plazo de 10 días hábiles al día siguiente a la presente notificación” (fs. 53 de los A.A.). Frente a esto, el hoy accionante compareció en un escrito cuya suma dio cuenta que: “se presentan descargos e interponen recursos administrativos” en los términos que obran a fs. 3 y ss. de los A.A. Según consta en el informe de fecha 27.4.2023 (Actuación 5) el actor, también movilizó (aunque sin éxito) una acción de amparo en el Jugado Letrado de Canelones de 3er. Turno. En el mismo informe se dio cuenta que el objeto del amparo versó sobre el cese de los actos y hechos de la Administración referentes al procedimiento de fecha 11.2.2023 “en el cual se le realizó al actor un control de espirometría, que arrojó 0,42 gramos de alcohol por litro de sangre, reteniéndose la libreta de conducir con aplicación de multa”. Adujo además que: “ debe otorgarse indefectiblemente vista a los efectos que…” “pueda articular su defensa y previo a dictar Resolución al respecto” (fs. 9 de los A.A. El destacado me pertenece). Conferida una vista a fs. 38 de los A.A., su evacuación luce a fs. 40 y ss. de los A.A. Esta es la última actuación relevante que obra en los antecedentes agregados. Previo a examinar los agravios, debe dejarse constancia de la notoria dificultad que implica reconstruir y otorgarle un sentido mínimamente lógico al devenir de las presentes actuaciones, en función de su desprolijidad procedimental y documental. Dicho esto, subrayo dos elementos respecto del acto encausado. El primero, que es evidente que ostenta un doble contenido escindible, esto es, el retiro de la libreta de conducir y la aplicación de una multa. El segundo, tiene que ver con que atendiendo a las características del caso concreto y fundamentalmente, el limitado e impreciso alcance de lo expresado por el actor al respecto (que no permite avizorar ilegitimidad alguna en lo actuado), el retiro de la libreta de conducir como consecuencia de una espirometría positiva reviste una incuestionable naturaleza cautelar. No obstante, sí considero procesable y potencialmente lesiva a la esfera subjetiva del actor la porción del acto por la cual se impuso la multa al accionante. Esto, en base a lo siguiente. a. La falta de precisión en lo actuado se observa en la propia argumentación de la demandada en estos autos. Donde como se vio en el informe de fecha 27.4.2023 (Actuación 5) se dio cuenta de los actos y hechos de la Administración referentes al procedimiento de fecha 11.2.2023 “en el cual se le realizó al actor un control de espirometría, que arrojó 0,42 gramos de alcohol por litro de sangre, reteniéndose la libreta de conducir con aplicación de multa” (fs. 9 de los A.A.). Poco parece tener que ver dicha aseveración con un acto preparatorio. b. debe de verse además que la boleta de contravención por la cual se impuso la multa es de fecha 11.2.2023 (fs. 53 de los A.A.) y relevar que al tiempo de presentar su alegato el 26.8.2024 (es decir, año y medio más tarde) la Administración jamás alude ni menos acredita el dictado de acto definitivo alguno al respecto (fs. 71 infolios), por lo que su defensa al respecto se desvanece. De tal modo, entiendo que la ausencia de respuesta a la básica interrogante planteada sobre la deriva del trámite y existencia del acto que pretende señalar la Administración (salvo que se admita una suerte de “mosqueta” en cuanto a su manifestación de voluntad) hace concluir en que lo resuelto (en la porción que impone la multa) resulta procesable. Respecto de la boleta, considero aplicable lo expuesto en la Sentencia No. 345/2024, en cuanto a que: “No se trata de una mera vista ni de una noticia al infractor, sino que a través de dicho acto se lesionó la esfera jurídica del interesado mediante la imposición de una sanción pecuniaria (multa de tránsito). Se trata de una hipótesis de acto tácito, que s e deduce de la actuación concluyente de la Administración en la emergencia apreciada racionalmente, de la que surgen efectos jurídicos lesivos de la esfera jurídica del administrado. En efecto, la “boleta de contravención” constata e impone una infracción de tránsito (conducir bajo los efectos del alcohol) y funda la misma en un artículo de la Ordenanza General de Tránsito. Finalmente, de la propia Acta de Control de Drogas surge la naturaleza de acto administrativo del impugnado, en tanto se advierte al pie de página lo siguiente: “disponiendo de un plazo de 10 días a partir de la fecha de la presente acta para recurrir el presente acto administrativo”. En el presente caso, la nota al pie de la boleta de infracción consigna: “CONFIRIÉNDOSE VISTA a efectos de que presente los descargos correspondientes dentro del plazo de 10 días hábiles al día siguiente a la presente notificación” (fs. 53 de los A.A.). No obstante, visto que ni para la propia Administración resultó claro en el trámite el carácter, alcance y la oportunidad de la vista, y en base a las deficiencias procedimentales señaladas, nada cambia que el formulario preimpreso aluda a una vista y no a un recurso, para conferirle el tratamiento de voluntad última. Máxime, vale insistir, cuando en el mismo documento se estampa: “SE NOTIFICA a quien conduce de la presente infracción de tránsito”. Aclarado lo anterior, estimo que se impone la anulación de la porción indicada del acto encausado por la estricta razón formal o adjetiva alegada pues se ha omitido conferir vista previa de la volición, todo lo cual conduce inexorablemente a su nulidad. En efecto, subrayo que ya es jurisprudencia firme y constante de este Tribunal, desde larga data incluso en la temática referida a la imposición de multas de tránsito (Sentencias Nos. 1009/11, 387/08, 370/07, 231/06, 76/06, 795/02, entre otras), sostener l a exigencia de conferir vista previa a la imposición de un perjuicio al administrado, como garantía de su ejercicio efectivo del derecho de defensa de raigambre constitucional, convencional, legal y reglamentaria. Como bien ha dicho este Colegiado en la lejana Sentencia No. 1009/2011, remitiéndose a la Sentencia No. 70/1999, referida a infracciones de tránsito: “se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso , acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs. Constitución; art. 8º Pacto San José de Costa Rica; arts. 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91; art. 46 Cód. Tributario)”. (…) “… que la sanción deba imponerse cuando esté comprobada no significa que se deba aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas l as garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa materia sancionatoria”. Así pues, no puede caber duda que , de acuerdo con lo que surge de los antecedentes agregados a la causa, el ejercicio integral del derecho de defensa del accionante se ha visto vulnerado por parte de la Administración demandada al omitir conferirle la necesaria vista previa y completa posibilidad de defensa antes del acto sancionatorio aplicado a efectos de poder presentar descargos, ofrecer eventuales probanzas y que todo ello, resulte debidamente examinado por la Administración. En suma, me inclino por anular la porción del acto relativa a la imposición de la multa. Dr. Alberto Reyes. DISCORDE: En el caso, entiendo que el acto es procesable, coincidiendo con la Dra. Rossi, y en cuanto al fondo confirmo. Como surge de los antecedentes relevados, se demanda documento titulado “Intendencia de Canelones, Dirección General de Tránsito y transporte, Contravención Serie G N° 446204” de fecha 11.2.2023 que dispuso: (a) retiro de la libreta de conducir por espirometría positiva; ( b) multa. La cuestión formal relevada merece un análisis preciso. Si bien es relevante la categorización que se haga respecto a su “naturaleza” como acto cautelar y preventiva, es menester analizar las notas características del mismo. Otrora el Tribunal, y a partir de la Sentencia No. 419/2002, entendía que se admitía la procesabilidad, realizando un paralelismo con las medidas que dan inicio al sumario. Actualmente, la mayoría del Tribunal -según surge de los votos pre -opinantes- entienden que no es procesable, y lo argumentan basado en que no se está ante un acto definitivo sino frente a un "acto meramente procedimental, preparatorio, interlocutorio o instrumental (...) que no comporta una m anifestación de voluntad última de la Administración" o bien ante un acto de naturaleza cautela r y preventiva, destinada a evitar los daños que podría causar el conductor inhabilitado si continuara circulando ( Sentencias Nos. 78/2015, 181/2015, 316/2015, 826/2015 y 579/2021, 868/2022, entre otras). No obstante ello, corresponde analizar las normas en cuestión para dilucidar el alcance del acto administrativo accionado. Conforme al artículo 24 inc. 2 del Decreto-Ley No. 15.524, los actos administrativos son definitivos cuando para ellos se agotó la vía administrativa. En el presente, en tanto el actor presentó los recursos administrativos en el plazo hábil, y no hay una instrumentalización de procedimiento administrativo posterior, devino en definitivo cumplidos los plazos. El acto definitivo nada tiene que ver con la clasificación que se realice respecto a su vocación decisoria, esto es si el acto es instrumental o preparatorio, o el acto administrativo final (es decir, aquél que concluye el procedimiento administrativo). En el presente, el acto no es de trámite, y tiene contenido lesivo y notas de acto final en tanto: ( a) consta la voluntad de la Administración; ( b) produce efectos jurídicos (e inmediatos) en tanto materialmente en el acto se le retira la libreta de propiedad en ejercicio de una competencia (reglada o discrecional no interesa a los efectos de determinar su lesividad); ( c) contiene una doble sanción: retirar la libreta y multar. A su vez, el acto es definitivo porque se agotó la vía administrativa, y no hubo un acto posterior al impugnado. En el presente caso, en tanto no se encuentra en las exclusiones del Decreto-Ley No. 15.524, que excluye de la jurisdicción los actos administrativos que no causan agravios, y el actor alegó los distintos agravios que le ocasiona el acto impugnado, entiendo asiste razón a que es lesivo a su situación jurídica subjetiva. Aclarado el aspecto formal, corresponde referirse al fondo, en el cual entiendo no asiste razón al actor y voto por confirmar el acto resistido. Lo anterior, en tanto no surge de los antecedentes administrativos -ni del sistema SUCIVE- la aplicación de la multa al actor. Por lo cual, la única nota de lesividad la tiene el retiro de la libreta, pero la misma obedece al ejercicio de una competencia legal que según el propio relato del actor no es controvertido que fue en el marco de una inspección de oficio en la que se detectó espirometría positiva. En virtud de ello, su pretensión no puede prosperar.