Sentencia Definitiva N° 604/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025 No. 604 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 704/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 607/2023 de fecha 6 de junio de 2023 , dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (BPS) en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se denegó la solicitud de sucesión en el uso de vivienda presentada por la Sra. AA por no cumplir con lo dispuesto en la normativa vigente en esa materia (fs. 61 vto. a 62 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 2 a 8 infolios), la accionante señaló que el BPS dispuso que no puede seguir residiendo en la finca por no cumplir con los requisitos reglamentarios previstos en el Decreto No. 411/2019. En consecuencia, se ve impedida de permanecer en la vivienda junto con su hija sin tener ingresos formales. A su vez, se manifestó poseer incapacidad física para trabajar debido a las convulsiones que padece al ser diagnosticada con epilepsia desde los doce años. Debido a esta dolencia, ha solicitado subsidio ante BPS lo cual se tramita mediante expediente No. 2021-28-1-082775. Señaló que, oportunamente, en la declaración jurada de aspirante a solución habitacional presentada el 21 de setiembre de 2010, la adjudicataria señaló que vivirá en la vivienda con su hija y con su nieta. Por lo tanto, destacó que la Administración siempre estuvo en conocimiento de la cohabitación entre la compareciente y su madre, en tanto suscribió la declaración jurada y el contrato de comodato. Afirmó que no se comprende como BPS no estaba en conocimiento de la situación, habiendo hecho entrega de la finca de acuerdo al contrato en presencia de la beneficiaria, la compareciente y su hija, disponiendo de facultades de inspección conforme a lo previsto en la normativa vigente. Consideró que, mediante su accionar, la Administración ha violentado los principios de primacía de la realidad, verdad material, informalismo en favor del administrado, flexibilidad y ausencia de ritualismo, no valorando la prueba de acuerdo al criterio de la sana crítica, lo que llevó a concluir que la prueba ofrecida no era suficiente para reconocer el derecho de sucesión del uso de la vivienda. Agregó que el BPS ha actuado con desviación de poder al no reconocer su derecho a suceder en el uso de la vivienda , apartándose de las reglas de valoración de la prueba previa en el Decreto No. 500/991. En definitiva, solicita la nulidad de la Resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 25 a 26 vto. infolios), defendiendo la validez del acto procesado, y basando su contestación en la siguiente fundamentación. En primer lugar, señaló que el acto en causa dispone iniciar las acciones judiciales correspondientes de acuerdo al Decreto Ley No. 14.219 y que dicha acción no reúne los requisitos exigidos por el artículo 309 de la Constitución, por lo que no resulta procesable. En segundo lugar, y sobre el fondo del asunto, destacó que el artículo 7 del Decreto No. 397/2009, en la redacción dada por el Decreto No. 411/2019, dispone que la cohabitación deberá ser solicitada por el aspirante y aprobada por el BPS antes de la ocupa ción de la vivienda y cuando sea requerida por el beneficiario durante el goce de uso, en forma previa a su efectivización. La omisión de la referida solicitud hará caducar el derecho al uso de la vivienda. Manifestó que esta potestad correspondía a la beneficiaria Sra. BB, la cual nunca solicitó efectivamente la cohabitación. Por otra parte, el artículo 10 del Decreto No. 397/2009 prevé que, ante el deceso del adjudicatario, los demás cohabitantes autorizados o con solicitud de cohabitación pendiente de resolución y estándose a sus resultancias podrán continuar habitando la fi nca siempre que fueran beneficiarios de jubilación o pensión servida por el BPS a dicha fecha y tengan en ese entonces sesenta años o más de edad. Afirmó que, en el caso, al no contar la aspirante con 60 años de edad y tampoco ser beneficiaria de jubilación o pensión servida por el BPS , no reúne los requisitos exigidos por la norma para ser parte del programa. Por otra parte, manifestó que la actora no ha sido declarada incapaz, siendo la capacidad la regla en nuestro derecho al cumplir la mayoría de edad. Por tanto, solicita se rechace la demanda. IV) Por Decreto No. 2227/2024 (fs. 28 infolios), se dio traslado de la excepción previa planteada por la demandada y se agregaron los antecedentes administrativos en 98 fojas. Evacuado el traslado conferido (fs. 30 a 31 vto. infolios), por Decreto No. 3026/2024 (fs. 33 infolios), se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien, por Dictamen No. 406/2024, aconsejó declarar que la decisión de iniciar acciones judiciales no es procesable y continuar el trámite de la acción anulatoria respecto de lo dispuesto en el numeral 1 del acto impugnado (fs. 34 a 35 vto. infolios). Por Sentencia Interlocutoria No. 481/2024 de fecha 10 de setiembre de 2024 (fs. 39 a 42 infolios), se resolvió declarar que la procesión del acto que dispone el inicio de acciones judiciales para obtener el desahucio de la finca de marras no es procesable ante esta Sede, debiéndose continuar la acción anulatoria respecto de lo dispuesto en el numeral I del acto resistido. V) No habiéndose ofrecido prueba por las partes, se dispuso el plazo legal para presentar los alegatos por Decreto No. 7037/2024 (fs. 49 infolios), haciéndolo la parte actora y l a parte demandada, por su orden (fs. 51 a 54 y 56 y vto. infolios, respectivamente). VI) Presentados los alegatos, por Decreto No. 485/2025 (fs. 58 infolios), se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió mediante Dictamen No. 119/2025 (fs. 59 a 61 infolios), aconsejando se rechace la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido en la porción del acto que resulta procesable. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por la accionante se dirige contra la Resolución No. 607/2023, de 6 de junio de 2023, emitida por la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS, en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 61 vto. a 62 vto. de los A.A.). Dicha Resolución le fue notificada personalmente a la accionante con fecha 15 de junio de 2023 (fs. 65 vto. de los A.A.), interponiendo contra la misma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 23 de junio de 2023, lo que fue en tiempo y forma (fs. 70 vto. a 71 vto. de los A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución RD No. 36 - 27/2023, de 8 de noviembre de 2023 (fs. 85 y vto. de los A.A.), la que fue notificada el 27 de noviembre de 2023 (fs. 90 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria se presentó el 18 de diciembre de 2023 dentro del término legal (nota de cargo fs. 9 infolios). II) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planeada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes, así como del marco normativo aplicable para la resolución de la causa. Antecedentes relevantes De acuerdo a lo dispuesto en la Resolución No. 640/011 dictada con fecha 16 de mayo de 2011 por parte de la Dirección Técnica de Prestaciones Económicas (fs. 8 y vto. de los A.A.) el 20 de mayo de 2011, la Sra. CC suscribió contrato de arrendamiento con el BPS en el marco de lo previsto en el Decreto No. 436/2009 (fs. 2 y vto. de los A.A.). El mismo día, la Sra. CC suscribió contrato de comodato (préstamo de uso de vivienda) con la Sra. BB, de acuerdo a lo establecido en el Decreto No. 436/2009. La Sra. BB aceptó el derecho de uso a título gratuito de la finca en cuestión (fs. 3 a 6 de los A.A.). Según surge del testimonio de partida de defunción agregado en la etapa administrativa (fs. 40 de los A.A.), la Sra. BB falleció el 31 de mayo de 2021. Se deja constancia (fs. 9 y vto. de los A.A.) que se detectó a través de los vínculos RING que, en el domicilio, reside su hija la Sra. AA, la cual no es cohabitante autorizada. El 11 de noviembre de 2021, se otorga vista a la Sra. AA de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto No. 419/2019 referente a la sucesión en el uso de la vivienda (fs. 10 vto. a 11 vto. de los A.A.), la cual fue evacuada en tiempo (fs. 13 vto. a 15 vto. de los A.A.), en donde la aquí actora señaló que la Sra. BB suscribió declaración jurada de cohabitación, tal como surge de la cláusula décimo séptima del contrato de comodato por lo que solicita su exhibición a efectos de constatar si ella y su hija DD fueron declaradas con cohabitantes (fs. 14 de los A.A.). De la declaración jurada suscrita por la Sra. BB (fs. 45 vto. a 47 de los A.A.), se deja constancia que vivirá con su hija AA y con su nieta DD, quienes no tienen ingresos ni propiedades (fs. 47 de los A.A.). Marco jurídico aplicable El artículo 6 del Decreto No. 397/2009 dispone que: “Con el adjudicatario de la vivienda podrán cohabitar su cónyuge o concubino. También podrán cohabitar con el titular de la vivienda otorgada, los familiares hasta el segundo grado de consanguinidad e incapaces a cargo, en tanto la solución habitacional a asignarle a juicio del Banco de Previsión Social así lo permita. En ningún caso podrán cohabitar con el adjudicatorio más de dos personas. El Directorio del Banco de Previsión Social podrá apartarse de las limitaciones anteriormente establecidas en cuanto al parentesco y número de cohabitantes autorizados, por resolución fundada basada en estudios técnicos por los que se concluya que las mismas obstan al goce del beneficio por parte del adjudicatario. La resolución que así disponga fijará el plazo por el que se establece la excepción. Los ingresos de las personas que han sido mencionadas en el primer inciso de este artículo, incluidos los del adjudicatario serán evaluados como núcleo familiar, de forma que en promedio no superen las 12 Unidades Reajustables por integrante. En concordan cia con lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 17.217 de 24 de setiembre de 1999 los ingresos del titular del derecho no podrán en ningún caso superar el tope que en él se establece. En todos los demás casos, los ingresos de los cohabita ntes serán considerados en forma individual e independiente de los ingresos del titular del derecho y, no podrán superar los topes legales establecidos con arreglo al artículo 1º de la Ley Nº 17.217 de 24 de setiembre de 1999”. El artículo 7 del Decreto No. 397/2009 establece que: “La cohabitación deberá ser solicitada al Banco de Previsión Social antes de la ocupación de la vivienda, y cuando sea requerida por el beneficiario durante el goce del uso, en forma previa a su efectivización. En ambos casos la solicitud quedará sujeta a la aprobación por parte del Banco de Previsión Social. La omisión de la referida solicitud, hará caducar el derecho de uso de la vivienda consagrado a favor del titular y los cohabitantes de hecho.” Por su parte la RD 27 -13/2003 de fecha 30 de agosto de 2023 en sus numerales 1.5 y 1.6 dispone que: “1.5 Podrán acceder a la inscripción los jubilados y pensionistas sobreviviencia del BPS que perciban ingresos 12 UR (Unidad Reajustable) y que carezcan de vivienda propia. 1.6 A fin de determinar si se supera el tope de ingresos establecidos se tomarán en cuenta todos los ingresos nominales, cualquiera sea su naturaleza, los mismos se sumarán a las jubilaciones y/o pensiones servidas por el BPS. No se considerarán a estos efectos los ingresos percibidos por concepto de: - Rentas personales permanentes por accidentes de trabajo servidas por el Banco de Seguros del Estado. - Prima por edad que abona el Organismo junto a la pasividad. - Pensión para hijos de víctimas fallecidas por Violencia Doméstica No. 18.850 de 16.12.2011 - Pensión para víctimas de delitos violentos, Ley No. 19.039 de 28.12.2012 - Adelantos a cuenta de futuros incrementos o jubilaciones y/o pensiones servidas por el BPS - Prestaciones preparatorias para exiliados y presos políticos. - Adicional prestaciones no contributivas por vejez e invalidez, Ley No. 20.130 de 2.5.2023”. Por su parte, el artículo 9 del Decreto No. 397/2009, dispone que: “En caso de fallecimiento del titular del derecho al uso de la vivienda, la misma podrá seguir siendo ocupada por su cónyuge supérstite, concubino o incapaces mayores de 18 años a su cargo, tengan o no la calidad de pasivos siempre que fueran cohabitantes autorizados a la fecha del fallecimiento del titular y no perciban ingresos por cualquier concepto superiores a los máximos previstos en el artículo 1º de la Ley Nº 17.217, de 24 de setiembre de 1999. Para el caso de que se encuentre pendiente de resolució n la solicitud de cohabitación se estará a sus resultancias (…)”. El artículo 10 del citado decreto establece que: “Ante el deceso del adjudicatario, los demás cohabitantes autorizados o con solicitud de cohabitación pendiente de resolución y estándose a sus resultancias, podrán continuar habitando la finca siempre que fueran beneficiarios de jubilación o pensión servida por el Banco de Previsión Social a dicha fecha y tengan a ese entonces sesenta años o más de edad. Para determinar su derecho como sucesor en el uso de la vivienda se verificará que el aspirante cumpla con los requisitos generales de acceso y permanencia en el Programa a la fecha del deceso del titular del derecho. Las situaciones excepcionales de cohabitación precisas en el inciso cuarto del artículo 6º no darán derecho a sucesión en el uso de la vivienda.” III) Como se ha señalado, conforme lo dispuesto por Sentencia Interlocutoria No. 481/2024 (fs. 39 a 42 infolios), el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 607/2023 en la porción que dispuso: “I. No hacer lugar a la solicitud de sucesión en el uso de vivienda presentada por la Sra. AA (…), por no cumplir con lo dispuesto en la normativa vigente en esa materia” . Conforme funda su pretensión la accionante, en lo medular corresponde determinar si el BPS valoró erróneamente la prueba aportada en la evacuación de la vista confe rida en la etapa administrativa o si, por el contrario, al haber omitido la adjudicataria la solicitud previa de aprobación de cohabitación, caducó el derecho de la accionante. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos a luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pr onunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La accionante solicitó autorización a la demandada para suceder en el uso de la vivienda sita en León Pérez No. 0000, ante el fallecimiento de la adjudicataria (su madre), la Sra. BB. Dicha vivienda le fue otorgada a la Sra. BB el 16 de mayo de 2011, por Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones No. 640/2011, a través de un subsidio de alquiler y en el marco del Programa de Soluciones Habitacionales para Jubilados y Pensionistas del BPS. La demandada señala que se ha incumplido lo previsto en el artículo 7 del Decreto No. 397/2009 en lo referente a la solicitud de autorización para la cohabitación (fs. 25 vto. infolios). En efecto, conforme a lo previsto en el artículo 7 del Decreto 397/2009, en la redacción dada por el artículo 1º del Decreto No. 411/2019, obsta al accionamiento de la nulidad de la actora En efecto, la primera norma señalada en su redacción actual establece: “La cohabitación deberá ser solicitada al Banco de Previsión Social antes de la ocupación de la vivienda, y cuando sea requerida por el beneficiario durante el goce del uso, en forma previa a su efectivización. En ambos casos la solicitud quedará sujeta a la aprobación por parte del Banco de Previsión Social. La omisión de la referida solicitud hará caducar el derecho de uso de la vivienda consagrado a favor el titular y los cohabitantes de hecho ” (el destacado no pertenece al original). Por su parte, el artículo 10 del Decreto No. 397/2009, en la redacción dada por el artículo 1 del Decreto No. 411/2019 dispone: “Ante el deceso del adjudicatario, los demás cohabitasteis autorizados o con solicitud de cohabitación pendiente de resolución y estándose a sus resultancias, podrán continuar habitando la finca siempre que fueran beneficiarios de jubilación o pensión servida por el Banco de Previsión Social a dicha fecha y tengan a ese entonces sesenta años o más de edad. Para determinar su derecho como sucesor en el uso de la vivienda se verificará que el aspirante cumple con los requisitos generales de acceso y permanencia en el Programa a la fecha del descenso el titular del derecho.” (El destacado no pertenece al original). De los antecedentes administrativos agregados en obrados, no se advierte que la adjudicataria haya efectivizado el trámite de cohabitación por parte de la actora, conforme lo establece el artículo 7 referido anteriormente. De ello además da cuenta la Gerente de Prestaciones en Informe: “Tanto la hija como la nieta de la beneficiaria eran cohabita ntes no autorizadas, y no existe ningún trámite de cohabitación en curso” (fs. 60 vta. de los A.A.). Por otro lado, resulta dable destacar que aún en el caso de postularse, una interpretación extensa y ampl ia que admitía la declaración jurada de la actora de que vivía con su hija y con su nieta (basándose en el interrogatorio a fs. 54 de los A.A.), la actora no cumple con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto No. 411/2019. En tal sentido, corresponde elevar que no contaba con 60 años de edad a la fecha del fallecimiento de la beneficiaria, quien falleció el 30 de mayo de 2021 (fs. 40 de los A.A.) y tampoco a esa fecha eran beneficiarios de jubilación o pensión servida por el BPS. Finalmente, en lo que respecta a la alegada desviación de poder, la demandante no ha cumplido con las cargas de afirmación y prueba que la gravaban, lo que sella definitivamente la suerte de la causal invocada. Por todo lo expuesto, el proceder de la Administración resultó ajustado a Derecho, no logrando la actora probar ninguno de los extremos requeridos por la norma para continuar habitando la finca. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confirmase el acto administrativo atacado en relación a la porción del acto procesable. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).