Sentencia Definitiva N° 591/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 591 VISTO : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ”. (Ficha No. 664/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1508/2022 de fecha 7 de diciembre de 2022 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (BPS) por la que resolvió revocar la Resolución de la Dirección Técnica de Pre staciones No. 187/2014 de 30 de enero de 2014 , por la cual se dispuso la adjudicación de la vivienda No. 000, Block 0 del Complejo Habitacional 0000 del Departamento de Montevideo a favor de la accionante (fs. 24 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 7 a 13 infolios), la accionante señaló que por Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS No. 187/2014, de 30 de enero de 2014, se le adjudicó el derecho de uso de la vivienda 000 Block 0 que forma parte del Complejo Habitacional 0000. Relató que con fecha 30 de marzo de 2023, se dictó un acto administrativo revocando la adjudicación de vivienda señalada y que todo lo obrado ocurrió en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19. Agregó que los involucrados son dos personas que tienen una edad avanzada, por lo tanto, dado el contexto etar io de los sujetos y el sanitario que llevó a la existencia de considerables restricciones debido a las Recomendaciones emitidas por el Ministerio de Salud Pública (MSP), debieron permanecer en el hogar a efectos de salvaguardar su salud. Destacó que, de acuerdo al Decreto No. 397/009, el adjudicatario de la vivienda puede cohabitar con su cónyuge o concubino, familiares hasta el segundo grado de consanguinidad e incapaces a cargo. El Directorio del BPS podrá apartarse de las limitaciones a nteriormente establecidas en cuanto al parentesco y el número de los cohabitantes por resolución fundada basada en estudios técnicos por los que se concluya que las mismas obsta al goce del beneficio por parte del adjudicatario. Destaca que los ingresos d e las personas mencionadas en el primer inciso deben ser evaluados como núcleo familiar y que en promedio no pueden superar las 12 Unidades Reajustables por integrante. Manifestó que, en los demás casos, los ingresos de los cohabitantes serán considerados en forma individual e independiente de los ingresos del titular del derecho y no podrán superar los topes legales establecidos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley No. 17.217. Destacó que, al referirse a los demás casos, la norma establece que los ingresos no podrán superar los topes legales establecidos. En el caso del cónyuge o concubino, se establece que “ en ningún caso” podrán superarse los topes. Afirmó que ello implica que en las demás situaciones podría existir una excepción. A su vez, el artículo 6 no habla en ningún momento del tipo de salario que se deberá tener en cu enta, ya sea salario nominal o líquido cuando establece el tope legal. Señaló que los ingresos del Sr. BB luego de todas las deducciones legales y teniendo presente su alto gasto en medicación, asciende a una cifra de $ 8.000 uruguayos, los cuales distan de las 12 UR previstas como tope individual para cada integrante. Asimismo, indicó que el artículo 7 establece que la cohabitación deberá ser solicitada al BPS antes de la ocupación de la vivienda y cuando sea requerida por el beneficiario durante el goce del uso en forma previa a su efectivización. En ambos casos, la solicitud q uedará sujeta a la aprobación por parte del BPS. La omisión de la referida solicitud, hará caducar el derecho de uso de la vivienda consagrado a favor del titular y los cohabitantes de hecho. En relación a lo expresado en el artículo 7, señala que existieron impedimentos de fuerza mayor debido a la emergencia sanitaria de COVID- 19. Señaló que a fines de marzo de 2021 su esposo el Sr. BB, comenzó a vivir en la vivienda en cuestión. Refirió que previo al ingreso a la vivienda, el Sr. BB, quien hasta el momento no convivía con la accionante, se vio totalmente privado de una posible solución habitacional, lo cual, debido a su estado de salud grave, habría comprometido por completo su vida. Afirmó que la inmediatez de la situación, hizo imposible que se pudiera realizar el trámite de cohabitación en tiempo y forma debido a la pandemia. Si bien el artículo 7 establece que la omisión de la solicitud hará caducar el derecho, la solicitud existe , por lo cual no corresponde la revocación del beneficio. En definitiva, solicita la nulidad de la resolución procesada. III) Conferido traslado, comparece la administración demandada debidamente representada (fs. 20 a 22 vto. infolios) defendiendo la validez del acto procesado. En primer lugar, entendió que la acción no reúne los requisitos exigidos en el artículo 309 de la Constitución afirmando que como ha señalado el Tribunal, los actos que encomiendan o disponen la promoción de acciones judiciales, no crean una situación jurídico lesiva para el impugnante por lo que carece de la nota de lesividad exigida en el precitado artículo. Por lo expuesto, afirmó que el acto procesado carece de definitividad, y no crea una situación reversible en daño de la parte actora. En cuanto al fondo, manifestó que se constató la ocupación irregular por parte de la adjudicataria respecto a la cohabitación del Sr. BB y que, en atención a ello, se le dio vista el 12 de octubre de 2021 para que regularizara su situación. La misma presentó descargos reconociendo el hecho por el cual se le intimaba por parte de la Administración; no obstante, no procedió a subsanar el hecho. Agregó que no es correcto que por la situación de emergencia sanitaria no pudo procederse a la regularización. A la fecha en que se constató la irregularidad, la Administración ya tenía atención presencial diaria. Afirmó que la normativa es clara en este aspecto. El artículo 7 del Decreto No. 397/2009 señala que la cohabitación no solamente deberá ser solicitada, sino aprobada por el BPS antes de la ocupación de la vivienda cuando el beneficiario no pasó a vivir en la vivienda, o si ya se encuentra viviendo allí gozando del derecho de uso, en forma previa a su efectivización. Dicho extremo nunca fue cumplido, no se solicitó autorización, ni se aguardó su aprobación. Por el contrario, cuando el Organismo da vista de que la solicitud no puede ser autorizada, el Sr. BB continuó habitando la vivienda. Con respecto al extremo referente a los ingresos del concubino, corresponde indicar que los mismos no pueden superar los topes previstos en el artículo 1 de la Ley No. 17.217 (Decreto No. 397/2009, artículo 6). El artículo 1º de la Ley No. 17.217 , establece que el monto de la asignación mensual para dar en uso viviendas a jubilados y pensionistas del BPS queda fijado en 12 UR, el que podrá ser elevado por dicho Banco en una o más franjas hasta un máximo de 24 UR para los casos en que la disponibilidad de viviendas lo permitan. Señaló que a la fecha no existen excepciones relativas a los topes de ingresos. A su vez, la actora no contradice que su cohabitante supere las 12 UR, por el contrario, lo admite, por lo cual no cumple con los requisitos para ser autorizada su cohabitación. Manifestó que la distinción normativa que hace el artículo 6 del Decreto No. 379/2009, establece que en el caso de cónyuges y o concubinos se considerarán los ingresos del núcleo familiar. No existen excepciones en cuanto al límite de ingresos, las excepciones solamente se admiten en cuanto al grado de parentesco y la cantidad de cohabitantes permitidos, nunca en cuanto a los ingresos. Con respecto a los ingresos que deben considerarse, afirmó no es cierto lo que expresa la actora en cuanto a si debe considerarse el salario líquido o nominal. Enfatizó que dicha discusión está zanjada por lo previsto en la RD 27-13/2003, de 30 de agosto de 2023, la cual dispone que a fin de determinar si se supera el tope de ingresos establecidos se tomarán en cuenta todos los ingresos nominales cualquiera sea su naturaleza, los mismos se sumarán a las jubilaciones y/o pensiones sin conta bilizarse los ing resos detallados en el artículo 1.6. Refirió que, de esta forma, aunque se pudieran considerar los ingresos en forma independiente del cohabitante, éstos siguen excediendo el tope legal. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 578/2024 (fs. 24 infolios), se dio traslado de la excepción previa planteada por la demandada, se agregaron los antecedentes administrativos en 53 fojas y por Decreto No. 1306/2024 (fs. 27 infolios) se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien por Dictamen No. 256/2024 aconsejó declarar que el numeral III del acto atacado no resulta procesable ante la Sede contencioso anulatoria (fs. 28 y vto. infolios). Por Sentencia Interlocutoria No. 368/2024 , de fecha 13 de agosto de 2024 (fs. 32 a 33 vto . infolios), se resolvió hacer lugar parcialmente a la excepción planteada y declarar que el numeral III del acto impugnado no resulta procesable ante la jurisdicción contencioso administrativa. V) No habiéndose ofrecida prueba alguna por las partes, por Decreto No. 5124/2024 (fs. 37 infolios) se dispuso el plazo legal para presentar los alegatos, haciéndolo la parte demandada (fs. 39 a 40 vto . infolios). VI) Por Decreto No. 6026/2024 (fs. 42 infolios) se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien por Dictamen No. 43/2025 (fs. 54 a 55 vto . infolios) aconsejó se rechace la demanda y, en su mérito, se confirme el acto resistido. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Conforme a lo dispuesto por Sentencia No. 368/2024 , en autos se procesa la Resolución No. 1508/2022 , de fecha 7 de diciembre de 2022 , dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS , exclusivamente en cuanto resuelve: “Revocar la Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones No. 187/2014 de 30/1/2014, en cuanto dispone la adjudicación a favor de la Sra. AA de la vivienda No. 000, block 0 del Complejo Habitacional 0000 del Departamento de Montevideo” (fs. 24 de los A.A.). Dicha resolución le fue notificada a la accionante con fecha 30 de marzo de 2023 (fs. 28 de los A .A.), interponiendo contra la misma los recursos de revocación y jerárquico el 14 de abril de 2023 , lo que fue en tiempo y forma (fs. 30 de los A.A.). No habiéndose pronunciado la Administración respecto a la recurrencia movilizada se configuró la denegatoria ficta el 31 de octubre de 2023, por lo que impetró el reclamo anulatorio en tiempo útil el 30 de noviembre de 2023 (nota de cargo de fs. 14 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 1508/2022, por la que resolvió revocar la Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones No. 187/2014 , por la cual se dispuso la adjudicación de la vivienda No. 000, Block 0 del Complejo Habitacional 0000 del Departamento de Montevideo a favor de la accionante. III) De manera preliminar, y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación plan teada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes, así como del marco normativo aplicable para la resolución de la causa. Antecedentes relevantes Con fecha 5 de octubre 2021 , el BPS señaló que habiéndose constatado a través del control ocupacional la presencia de un cohabitante no autorizado en la vivienda 000 del Complejo Habitacional 0000, corresponde dar vista a la beneficiaria Sra. AA a efectos de regularizar su situación retirando a las personas no autorizadas que se encuentran en la unidad (fs. 5 de los A.A.). Según la información agregada en obrados (fs. 4 de los A.A.), el monto de la jubilación de la Sra. AA asciende a $ 16.003, 18 más Prima por edad $ 3.110,04 y en el caso del Sr. BB, la jubilación asciende a $ 21.575,46. El 12 de octubre de 2021 , se otorga vista a la actora del informe referido (fs. 6 vto. a 7 de los A.A.) la cual es evacuada el mismo día. La Sra. AA manifiesta que su esposo tiene 70 años de edad y vive con ella desde marzo de ese año debido a su estado de salud. Señaló que percibe jubilación por incapacidad y padece de múltiples patologías crónicas (fs. 7 vto . de los A.A.). Destacó que sus costos fijos de medicación ascienden a $ 6.000 pesos mensuales. Agregó que no realizó esta solicitud con anterioridad porque tuvo COVID-19 en marzo-abril de 2021 y por la emergencia sanitaria restringió sus movimientos a lo indispensable (fs. 8 de los A.A.). Luce contrato de uso y declaración de fecha 13 de febrero de 2014 en la cual la actora manifestó que vivirá sola en dicha vivienda (fs. 11 a 12 de los A.A.). Mediante la Resolución No. 1508/2022 , dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS , con fecha 7 de diciembre de 2022 , se resolvió revocar la resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones No. 187/2014 de 30 de enero de 2014 que dispuso la adjudicación a favor de la Sra. AA de la vivienda No. 000 Block 0 del Complejo Habitacional 0000 del Departamento de Montevideo (fs. 24 de los A.A.). Marco jurídico aplicable. El artículo 1º de la Ley No. 17.217 , establece que: “El monto de asignación mensual de pasividad, establecido por el artículo 7º de la Ley Nº 15.900, de 21 de octubre de 1987, para dar en uso viviendas a jubilados y pensionistas del Banco de Previsión Social, queda fijada en 12 UR (doce unidades reajustares) el que podar ser elevado por dicho Banco, en una o más franjas, hasta un máximo de 24 UR (veinticuatro unidades reajustables) para los casos en que las disponibilidades de viviendas lo permitan”. El artículo 6 del Decreto No. 397/2009 , dispone que: “Con el adjudicatario de la vivienda podrán cohabitar su cónyuge o concubino. También podrán cohabitar con el titular de la vivienda otorgada, los familiares hasta el segundo grado de consanguinidad e incapaces a cargo, en tanto la solución habitacional a asignarle a juicio del Banco de Previsión Social así lo permita. En ningún caso podrán cohabitar con el adjudicatorio más de dos personas. El Directorio del Banco de Previsión social podrá apartarse de las limitaciones anteriormente establecidas en cuanto al parentesco y número de cohabitantes autorizados, por resolución fundada basada en estudios técnicos por los que se concluya que las mismas obstan al goce del beneficio por parte del adjudicatario. La resolución que así disponga fijará el plazo por el que se establece la excepción. Los ingresos de las personas que han sido mencionadas en el primer inciso de este artículo, incluidos los del adjudicatario serán evaluados como núcleo familiar, de forma que en promedio no superen las 12 Unidades Reajustables por integrante. En concordan cia con lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 17.217 de 24 de setiembre de 1999 los ingresos del titular del derecho no podrán en ningún caso superar el tope que en él se establece. En todos los demás casos, los ingresos de los cohabitares serán considerados en forma individual e independiente de los ingresos del titular del derecho y, no podrán superar los topes legales establecidos con arreglo al artículo 1º de la Ley Nº 17.217 de 24 de setiembre de 1999”. El artículo 7 del Decreto No. 397/2009 , establece que: “La cohabitación deberá ser solicitada al Banco de Previsión Social antes de la ocupación de la vivienda, y cuando sea requerida por el beneficiario durante el goce del uso, en forma previa a su efectivización. En ambos casos la solicitud quedará sujeta a la aprobación por parte del Banco de Previsión Social. La omisión de la referida solicitud, hará caducar el derecho de uso de la vivienda consagrado a favor del titular y los cohabitantes de hecho”. Por su parte, la RD 27-13/2003, de fecha 30 de agosto de 2023, en sus numerales 1.5 y 1.6, dispone que: “1.5 Podrán acceder a la inscripción los jubilados y pensionistas sobreviviencia del BPS que perciban ingresos 12 UR (Unidad Reajustable) y que carezcan de vivienda propia. 1.6 A fin de determinar si se supera el tope de ingresos establecidos se tomarán en cuenta todos los ingresos nominales, cualquiera sea su naturaleza, los mismos se sumarán a las jubilaciones y/o pensiones servidas por el BPS. No se considerarán a estos efectos los ingresos percibidos por concepto de: - Rentas personales permanentes por accidentes de trabajo servidas por el Banco de Seguros del Estado. - Prima por edad que abona el Organismo junto a la pasividad. - Pensión para hijos de víctimas fallecidas por Violencia Doméstica No. 18.850 de 16.12.2011 - Pensión para víctimas de delitos violentos, Ley No. 19.039 de 28.12.2012 - Adelantos a cuenta de futuros incrementos o jubilaciones y/o pensiones servidas por el BPS - Prestaciones preparatorias para exiliados y presos políticos. - Adicional prestaciones no contributivas por vejez e invalidez, Ley No. 20.130 de 2.5.2023”. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos a luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pr onunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Emerge de los antecedentes agregados en obrados que la Sra. AA no había solicitado la cohabitación en forma previa a la ocupación de la vivienda, conforme lo establecen los artículos 6 y 7 del Decreto No. 397/2009, que fueran transcriptos. En febrero de 2014, al suscribir el contrato de uso, declaró que viviría sola (fs. 12 vto. de los A.A.) y si deseaba vivir con alguien más, como señala el propio documento (fs. 12 de los A.A.), debió haber realizado el trámite de autorización correspondiente. Al respecto, si bien la actora indicó que se vio impedida de hacer el trámite correspondiente por encontrarse transitando el COVID 19, lo cierto es que ni en sede administrativa ni en sede jurisdiccional agregó prueba que acreditara tal impedimento. Según manifestó la actora, el Sr. BB comenzó a vivir con ella en la vivienda en marzo de 2021, señalando que no pudo realizar la solicitud en forma presencial en virtud de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19. Ahora bien, como expresa el BPS, cuando se le otorgó vista de la irregularidad el 12 de octubre de 2021, la actora presentó sus descargos reconociendo los hechos sin subsanar la irregularidad (fs. 21 infolios). Por otro lado, también se habría violentado el artículo 6 del Decreto No. 397/2009, en tanto el cohabitante superaría los topes legales de ingresos establecidos en la norma. En relación a los topes, en el caso de cónyuge o concubino, los ingresos serán evaluados como núcleo familiar de forma que en promedio no superen las 12 UR; en los d emás casos, los ingresos serán considerados en forma individual de los ingresos del titular del derecho y no podrán superar los topes legales de 12 UR establecidos en el artículo 1 de la Ley No. 17.217. Este extremo fue informado (fs. 5 de los A.A.) y no fue controvertido por la accionante, la que en realidad controvierte que se tome el monto nominal en lugar del líquido y que no se considere que, en realidad, en virtud de todos los gastos médicos, sus ingresos no superan los $ 8.000. Es de destacar que estas alegaciones tampoco fueron acreditadas ni en sede administrativa ni en obrados; y si bien adjunta un certificado médico dejando constancia de las afecciones que aque jan al cohabitante de lo que podría inferirse la gran cantidad de gastos médicos que afronta (fs. 44 vto . de los A.A.), ello no es suficiente por sí solo para acreditar que sus ingresos no exceden los topes legales referidos. Surge de información agregada en obrados (fs. 4 de los A .A.) que el monto de la jubilación de la Sra. AA asciende a $ 16.003,18 más Prima por edad $ 3.110,04. En el caso del Sr. BB, la jubilación asciende a $ 21.575,46, lo cual supera las 12 UR. Si bien la actora señala que la norma no refiere al tipo de salario que se deberá tener en cuenta (líquido o nominal), lo cierto es que la RD 27 - 13/2023, de fecha 30 de agosto de 2023, en sus numerales 1.5 y 1.6, dispone que: “… se tomarán en cuenta todos los ingresos nominales, cualquier sea su naturaleza, los mismos se sumarán a las jubilaciones y/o pensiones servidas por el BPS.”; estableciendo a continuación los ingresos percibidos que no serán considerados. De esta forma, la normativa aplicable es clara en relación a que los ingresos a considerar son los nominales, sin tomarse en cuenta las prestaciones enumeradas en el numeral 1.6 de la RD 27-13/2023. Por lo tanto, corresponde rechazar los agravios de falta de motivación y desviación de poder esgrimidos por la accionante. Quedó acreditado que la accionante incumplió dos aspectos de la normativa que regula la posibilidad de que se autoricen viviendas adjudicadas por BPS , lo que habilitó al ente previsional a revocar la adjudicación, lo que determina que el acto se haya dictado conforme a Derecho y motivando su decisión. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).