Sentencia Definitiva N° 586/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 586 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 411/2023). RESULTANDO : I) El 15.8.2023, compareció la empresa actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 14 (Acta 200) del 14.11.2022, dictada por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la Administración Nacional de Educación Pública (“ANEP”), por la cual se dispuso (a) dejar sin efecto la Licitación Abreviada N° 15/22, que tenía por objeto la “Contratación de Servicio de Transporte para Escuela N° 52 y Jardín N° 106 de la Paloma, departamento de Rocha”, cuyo ítem 1, había sido previamente adjudicado a la accionante; y, ( b) registrar el incumplimiento de las obligaciones de la accionante, respecto al procedimiento competitivo de obrados, constatando ello como antecedente negativo para la presentación de la misma en futuras contrataciones (fs. 912- 915 de los A.A.). En su libelo (fs. 2 a 8 vto.), expresó, sintéticamente: La empresa accionante gira en el rubro de transporte, y la Administración había adjudicado la Licitación N° 17/22, mediante el cual debería hacer el servicio de transporte de Escolares de la Escuela N° 52 y Jardín N° 106 del Departamento de Rocha (La Paloma). Se realiza dicho servicio de forma permanente, de acuerdo con las disposiciones que establece la Administración, en referencia a los vehículos que debían utilizarse, y luego de haber sido adjudicados, no se notifica que se dio la baja de la Licitación ante s referenciada, y sin conocimiento de la pretensora, realiza un nuevo llamado que luego comienza a ejecutarse por otra empresa, cuyas unidades -alega- ni siquiera estaban empadronadas. Aduce la actora que la Administración actúa con falta de responsabilidad, afectando los intereses de la accionante, ya que la empresa adquirió una unidad para ejecutar el servicio licitado que se dio de baja, inclusive al concurrir a efectuar el servicio, de forma verbal se comunicó que lo haría otra empresa, sin que nadie hubiere notificado de dicha decisión. El hecho de que se la excluya de ejecutar el servicio adjudicado por un hecho trivial, que era contar con el registro municipal a su nombre por parte la Intendencia de Rocha, se trata de una causa de fuerza mayor ajena a su voluntad. Asimismo, el hecho de figurar como una empresa con incumplimiento en el RUPE les causa un perjuicio. El accionar de la Administración es irregular, ya que tomaron conocimiento cuando realizaban el servicio de la situación antes referenciada, de que se había realizado un nuevo llamado y que se había dado de baja la licitación en que la accionante había resultado adjudicataria de la Licitación N° 15/22. Finalmente, alega que la Administración omitió realizar pasos fundamentales, que perjudicaron a la accionante, sancionando con incumplimiento como prestadora de servicios para el Estado en el Registro de Proveedores, y se realizó un procedimiento competitivo sin publ icidad, haciendo que el acto resistido sea ilegítimo, por tanto, pasible de anulación. II) La ANEP, al evacuar el traslado (Decreto No. 4022/2023, fs. 10), contestó controvirtiendo los términos de la demanda y solicitando la confirmación de la accionada (fs. 12 a 26), según la siguiente síntesis: Hizo referencia a múltiples incumplimientos en los que la actora incurrió al ser contratada por la accionada, así en Licitación Abreviada N° 31/21 (ejecutada también en el Departamento de Rocha y también por Compra Directa y Licitación ) el servicio culmina dándose de baja antes de su ejecución, por observarse múltiples incumplimientos por parte de la empresa respecto a las condiciones de los vehículos para el transporte de escolares, a la habilitación municipal y constancia de cobertura médica, extremos que culminaron con la aplicación de una multa y el registro de un antecedente negativo en RUPE, solicitado con fecha 21/3/2022 atento a los incumplimientos constatados. Asimismo, agrega que la actora incurrió en otros incumplimientos como falta de facturación y otros requisitos formales de conformidad a las condiciones de su contratación, respecto a la Compra Directa por este mismo servicio. Controvirtió que hayan existido irregularidades en cuanto al debido procedimiento, ya que respecto al servicio que se dio de baja, se le solicitó en varias oportunidades la presentación en forma de la documentación correspondiente, extremo que no realizó, sin perjuicio que por las necesidades del servicio comenzó a ejecutarse. Indicó que la actora resultó adjudicataria de la Licitación Abreviada N° 15/22, para el transporte de los alumnos de la Escuela No. 52 de Rocha. A su vez, adujo que, previamente, la accionante ya prestaba el servicio a la Escuela referida y al Jardín No. 106, en virtud de distintas compras directas, habiendo sido la última la No. 222/22, cuya finalización acaeció el 14/11/2022. Añadió que la Licitación No. 15/22 nunca pudo ser ejecutada, en virtud de que la promotora, no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el pliego. Específicamente, de forma especial, ser titular del vehículo que prestaría el servicio adju dicado a nivel registral y municipal. El incumplimiento referenciado, fue determinante para dejar sin efecto la Licitación No. 15/22, no siendo de recibo el agravio aducido que dicha situación no le fue comunicada, ya que en el expediente N° 2022-25-2- 002781, con fecha 26/10/2022 se dicta la resolución impugnada que fue notificada en forma a la dirección de correo de la empresa en fecha 03.11.2022. El servicio de la actora que nunca llegó a ejecutarse en la práctica, correspondía al transporte de la Escuela N° 52, ya que el servicio del Jardín no había sido adjudicado, por lo que se le explicitó que se sacaría un nuevo Llamado, tal como se le notificó vía mail, enviado el 14.6.22. Luego, a posteriori de dar la baja del Llamado, se realizó otro Llamado mediante otro procedimiento competitivo resultando la nueva Licitación N°34/22, que fue adjudicada a un tercero, luego de las etapas y procedimientos habituales. En virtud de lo expuesto, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Por Decreto No. 4930/2023 (fs. 28) se dio noticia al tercero denunciado por la Administración demandada, (fs . 45) y éste no compareció, por lo que por Decreto No. 3827/2024 (fs. 49), se dispuso la apertura a prueba; siendo ésta los antecedentes ya agregados, se dispuso la etapa de alegatos, por Decreto No. 4555/2024 (fs. 56). Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 53 a 54 vto.; la actora y fs. 58 a 61, la demandada). La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 688/2024, aconsejando el rechazo de la demanda y la confirmación del acto resistido (fs. 64 a 66 vto.). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 68). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, el cumplimiento de la normativa (Constitución, arts. 317 y 319, y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria: a) la impugnada se emitió el 26.10. 2022 (fs. 912-915 de los A.A.), y notificada el 3.11.2022 (fs. 923 de los A.A.); b) el 14.11.2022, la actora interpuso en tiempo los recursos de revocación y jerárquico (fs. 925 -931 de los A.A. ); c) el acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta el 9.6.2023 (habiendo transcurrido 200 días corridos sin que la Administración se hubiera pronunciado); y, d) la demanda fue deducida el 15.8.2023, en el término legal (fs. 4 a 8 vto.). II) De los antecedentes, surge lo siguiente: Por Resolución No. 21 (Acta No. 83) de 10 de mayo de 2022 , se adjudicó a la empresa accionante la Licitación Abreviada Nº 15/2022, pero la accionante incumplió con la presentación, en tiempo y forma, de la documentación exigida en el pliego. En lo que respecta a la acreditación de la titularidad registral y municipal de la menos una de las unidades afectadas al servicio, se debe estar a lo que previó el artículo 3.1, literal E, del Pliego relativo a la Licitación Abreviada, que se cita textualmente “El adjudicatario deberá ser titular registral y municipal de por lo menos una de las unidades a utilizarse para la prestación del servicio; en caso de leasing por Institución Financiera el adjudicatario deberá ser el usuario registrado. Estos requisitos deberán probarse dentro del plazo de dos días hábiles a contar desde la fecha de notificación de la resolución de adjudicación, bajo apercibimiento de adjudicar el llamado al siguiente mejor oferente en caso que así no se haga…” (fs. 710 de los A.A., resaltado no está en el original). El informe No. 180 de la División Notarial (fs. 797 de los A.A.), dejó constancia de que, si bien se acreditó la titularidad registral, no se cumplió con la transferencia municipal, exigencia que revestía carácter esencial y cuya omisión impidió perfeccionar la contratación. En consecuencia, se remitieron las actuaciones a la División Jurídica, la cual concluyó que no se acreditaron en tiempo y forma los extremos requeridos por el pliego, recomendando dejar sin efecto la adjudicación. E l incumplimiento sobre el punto -que no resultó objeto de controversia - fue observado y reclamado insistentemente por la Administración, tal cómo surge de los informes de 19.8.2022 y 23.9.2022 (fs. 890 y ss. y 900 y ss. de los A.A.). Puntualmente, en el último citado, en tanto el extremo no fue acreditado y “ luego de sendos intentos por parte de esta administración a dichos efectos”, se aconsejó que debiera “ procederse a dejar sin efecto la adjudicación realizada” (fs. 900 de los A.A.). De tal modo, luego de transcurrido el plazo sin que se evacuara la vista conferida (fs. 906 de los A.A.), lo aconsejado por la División Jurídica se plasmó en el acto encausado. De manera que, lleva a concluir que no se han acreditado los vicios alegados por la parte actora, y , en definitiva , cabe rechazar los agravios vinculados a una supuesta falta de notificación. Lo anterior , por cuanto la secuencia documental evidencia que la empresa fue debidamente informada y emplazada a regularizar su situación, sin que ello se verificara en el plazo legal. III) En cuanto al fondo, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , este Tribunal, de forma unánime , entiende que corresponde confirmar el acto administrativo enjuiciado. La controversia de autos se ciñe en determinar si l a resolución accionada por la cual la Dirección General de Educación Inicial y Primaria, deja sin efecto la Licitación Abreviada N° 15/22, y por la que asimismo se registra el incumplimiento de las obligaciones de la accionante, constatando ello como antecedente negativo para la presentación de la actora en futuras contrataciones, fue dictada conforme a derecho. Según lo relatado en los antecedentes, está acreditado y no fue controvertido, que dichos incumplimientos fueron notificados (fs. 920 de los A.A.), y sin perjuicio de dar vista, constatado el incumplimiento, se notifica a la empresa accionante vía correo electrónico que se dejaba sin efecto la licitación referenciada (fs. 923 A.A.). Por tanto, desde el punto de vista procedimental nada cabe reprochar a la ANEP, ya que su accionar fue conforme a Derecho, en estricta aplicación de las condiciones establecidas en el Pliego Particular (ley para las partes). Como afirma SAYAGUES “Las cláusulas del pliego son la fuente principal de los derechos y obligaciones de la administración y de los proponentes, así como del que resulte contratante. Sus reglas deben cumplirse estrictamente. En ello va el interés de todos, pues de lo contrario el procedimiento se desnaturalizaría.” (Cf. SAYAGUÉS LASO, “Tratado de Derecho Administrativo”, FCU, 6ª edición, 1988, p. 560). La justificación esgrimida por la actora no resulta atendible frente al incumplimiento de una exigencia esencial, sin cuya acreditación no era posible perfeccionar la contratación. Conforme lo establece reiterada doctrina y jurisprudencia, los pliegos de condiciones tienen carácter normativo y obligatorio una vez publicados, y su inobservancia compromete el principio de igualdad entre oferentes. Es menester señalar que el art. 63 del TOCAF impone que las ofertas deberán ser presentadas en las condiciones que se establezcan en el Pliego, pudiendo agregar cualquier otra información complementaria, pero sin omitir ninguna de las exigencias esenciales requeridas. A su vez, el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Pública Abreviada que surge agregado a fs. 710 y ss. de los A.A., establecía las condiciones que debía cumplir el adjudicatario del llamado, acreditando la titularidad del vehículo con el cual prestaría el servicio, a nivel registral y municipal; extremo que la accionante no cumplió y determinó el acto resistido. Conforme lo indicado en el art. 14.2 del Pliego, la admisibilidad de las ofertas se define por el cumplimiento de los requisitos estipulados en los arts. 10.1 a) y 10.1b), entre otros señalados, resultando de toda evidencia que la omisión en proporcionar l a información requerida invalida la oferta, o la condición de ser co-contratante. Coincidimos con Cajarville quien, respecto al principio de cumplimiento sustancial del pliego de condiciones, explicaba que: “ Si se tratare de exigencias o requisitos esenciales o sustanciales deberán ser cumplidos, porque así lo imponen los principios de legalidad y de igualdad. El principio de cumplimiento sustancial del pliego de condiciones, delimitado en su alcance por la le gislación vigente, se aplica respecto a estas “exigencias esenciales” y “requisitos sustanciales” contenidos en el pliego, y las ofertas que contengan “apartamientos sustanciales” de dichas exigencias y requisitos serán rechazadas y “no podrán ser consideradas” (TOCAF, art. 54)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “ Sobre contratación administrativa”, “Sobre Derecho Administrativo”, ed. FCU, 2008, tomo II, p. 311)” (Cf. Sentencia No. 188/2023). También el autor subraya que la referencia al texto legal -art. 54 inciso 3 in fine del TOCAF- a la “ consecución del objeto del llamado” es el que proporciona el criterio para valorar la “esencialidad” o “sustancialidad” de los requisitos o exigencias del pliego y de los apartamientos del mismo, así como la “razonabilidad” del ajuste de las ofertas a la d escripción del objeto por el pliego. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre contratación...”, cit., págs. 311 y 312). Por lo que viene de señalarse, la Administración actuó dentro del marco de sus potestades, respetando el pliego, y el debido procedimiento y los principios que rigen la contratación pública. Siendo el incumplimiento constatado un requisito esencial, que no fue justificado por la actora, quien pretendió restar importancia y manifestó ser un “hecho trivial” no acreditar la titularidad municipal; en el asunto de marras la justificación esgrimida no es de recibo en tanto viene de señalarse que se trataba de un requisito esencial del pliego. Por tanto, nada puede reprocharse del accionar de la Administración, que constatado el incumplimiento procedió conforme a Derecho. Finalmente, en relación con el numeral 2 del acto impugnado, que dispone registrar dicho incumplimiento, si bien en su demanda la accionante expresó que ello le irroga perjuicios significativos en tanto proveedor inscripto desde hace años en el RUPE, no se advierte la formulación de un agravio concreto sobre dicho extremo, por lo cual no cabe pronunciarse al respecto. En definitiva, ningún reproche corresponde realizar a la ANEP en tanto actuó conforme a Derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).