Sentencia Definitiva N° 585/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 585 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 73/2024). RESULTANDO : I) En autos, compareció BB, en representación de la empresa AA , promoviendo la nulidad de la resolución dictada por la Gerencia de Suministro de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), de fecha 23/2/2023, recaída en el marco de la Licitación Abreviada Nº 23.500. Expuso que, con fecha 21/12/2022, se realizó la recepción de ofertas de la Licitación Abreviada Nº 23.500, habiéndose presentado 5 oferentes. Señaló que, conforme surge del acta de apertura de ofertas de fecha 28/12/2022, se procedió a la recepción y a la apertura de las propuestas por parte de la Oficina de Licitaciones del Departamento de Suministros. Acta en la que se deja constancia de que u no de los oferentes, empresa CC (propuesta Nº3), presenta un “sobre confidencial debidamente cerrado”, con información que entiende nunca debió ser catalogada como confidencial y menos valorada y ponderada por la Comi sión de Adjudicaciones actuante , sin conocimiento del resto de los oferentes. Por lo que se realizaron observaciones a dicha acta de apertura. Indicó que, sin perjuicio de las observaciones realizadas, de todas formas, la Administración continuó con el procedimiento competitivo como si nada hubiese ocurrido, violentando así el procedimiento competitivo y varios principios elementales en la materia. La Gerencia de Suministros de OSE dictó el acto administrativo resistido por el cual se adjudicó a la firma CC los lotes 4,6,7,9,10,11 y 12 por un total de U$S 423.369,28 y a la firma DD los lotes 2,3,5 y 8 por un total de U$S 22.424,58, lo cual generó un enorme perjuicio a su representada. Sostuvo que la contratación administrativa es por esencia pública, lo cual implica que todos los procedimientos competitivos de contratación que realicen las administraciones públicas deben cumplir o respetar los principios generales de actuación y contral or en materia de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera. Dentro de los cuales, se encuentra el de ser trasparentes, razón por la cual la información debe estar al alcance de todos los ciudadanos y especialmente de todos los oferentes, lo cual abarca los llamados a licitación, los pliegos de bases, las condiciones generales y particulares, las ofertas de los oferentes, el dictamen de la Comisión Asesora de Adjudicaciones (CAA) y más aún en casos en donde las ofertas contienen elementos confidenc iales, entre otros extremos, respetando siempre la igualdad de trato de los licitadores. Afirmó que el principio de igualdad y la prohibición de toda discriminación, son fundamentales, deben respetarse a lo largo de todo el proceso de contratación. Ambos principios , fundamentales, fueron violentados en este procedimiento competitivo llevado adelante por OSE, procedimiento donde un vicio relevante en la transparencia y en el acceso a las ofertas por todos los interesados, repercutió directamente en el principio de igualdad de trato. Añadió que principio de transparencia es sinónimo de la contratación administrativa, es el verdadero sostén de una contratación pública transparente, profesional y visible para toda la ciudadanía y para todos los interesados. El Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), aprobado por el Decreto No. 150/12, en su art. 149 enumeró una serie de principios en materia de contratación administrativa entre los cuales se destaca el de transparencia. Éste, fue agregado expresamente por el artículo 52 de la Ley No. 18.834 en 2011 , como uno de los principios generales de actuación y contralor en materia de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera. El principio de transparencia rige sin necesidad de texto expreso que lo imponga, porque hace a la esencia de la buena administración. Invocando doctrina , señaló que la transparencia se relaciona con muchos de los principios que rigen la contratación administrativa. Expuso que el art. 63 del TOCAF regula la forma de presentación de las ofertas, las condiciones exigidas, la concordancia que deben guardar con el pliego de condiciones particulares y consagra en forma expresa una responsabilidad para la administración contratante en cuanto al resguardo de las ofertas utilizando los procedimientos y tecnologías que aseguren la confidencialidad de la información, de tal forma que sea inviolable hasta el momento fijado para su apertura. Mientras que el artículo 65 regula la apertura de las ofertas que deberá hacerse en forma pública y las cuestiones relativas a la admisibilidad de las ofertas con posibilidad de salvar aquellos defectos que no se consideren apartamientos sustanciales. Señaló que el vicio relevante y los vicios administrativos irrefutables se plantean en el tratamiento del contenido del sobre confidencial presentado por la empresa CC, así como con el límite temporal en cuanto a la confidencialidad de la información presente en él, valorada y ponderada por la CAA actuante. Agregó que, en su experiencia con la demandada, no es la primera vez que existen dificultades con sobres con contenido confidencial que presenta la empresa CC siendo una práctica que utiliza en todas las licitaciones que participa en desmedro de las buenas prácticas públicas en procedimientos competitivos de contratación. Sostuvo que la oferta de la empresa CC no cumplió con lo exigido en el punto 9.1 a) del Pliego de Condiciones de la Licitación No. 23.500 , en donde se exige expresamente que debe incluir los antecedentes del oferente, la identificación del fabricante, de la planta, marca y modelo. Además de que no es admisible que toda esa información sea entregada en sobre confidencial ya que en el punto 12 .2 del Pliego General indica que no puede ser confidencial dicha información. No se considera confidencial los precios, las condiciones generales de la ofer ta, las descripciones de bienes y servicios ofertados. Si bien se admite la posibilidad de incluir en las ofertas información confidencial, la cuestión que se plantea en la práctica es hasta cuando temporalmente rige, los ítems declarados inicialmente como confidenciales por la empresa, pero que sean valorados y ponderados por la CAA deberán ser conocidos por el resto de los oferentes en forma previa a la adjudicación, lo cual no aconteció en estas actuaciones. Sostuvo que bajo ningún concepto puede ser declarados y admitidos por la Administración como confidenciales los certificados de los productos de lo cual los restantes oferentes jamás tuvieron conocimiento. Si la Comisión Asesora de Adjudicaciones valoró información de la oferta clasificada en forma errónea como confidencial y , a pesar de ello, la Administración la ponderó, es decir, la tuvo en cuenta a los efectos de la elaboración del orden de prelación de los oferentes, debió antes de notificar su dictamen a los oferentes lo cual no aconteció, e intimar a la empresa cuya oferta contenía información confidencial que ya había sido valorada para que levante tal carácter, lo cual, al no verificarse, supone en los hechos que la oferta debió ser desestimada por principios elementales de transparencia e igualdad de oportunidades. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada, también la notificación y emplazamiento de la empresa CC, en tanto tercero, cuyos derechos o intereses directos, personales y legítimos pudieran resultar perjudicados en caso de recaer sentencia anulatoria, total o parcial. II) Por Decreto N o. 1001/2024, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y de la demanda se confirió traslado a OSE, emplazándola a contestar la demanda en el plazo de 30 días con cargo de remitir los antecedentes administrativos debidamente foliados. También se dispuso que se diera noticia del pleito al tercero denunciado (fs. 14). III) A fs. 30, compareció EE, en representación de la empresa CC. En lo medular, señaló que presentó su oferta, la que contenía su propuesta dentro de un sobre cerrado nominado confidencial, cumpliendo en un todo con las condiciones preestablecidas en el respectivo pliego de condiciones. Afirmó que su proceder se encuentra amparado por el art.10 de la Ley Nº 18.381, el propio pliego licitatorio (punto 12.2) y los arts.63 y 65 del TOCAF. Sostuvo que muy por el contrario de lo insinuado maliciosamente por la actora, la empresa CC tiene sobrados antecedentes y cristalina actuación ante la OSE, habiendo participado exitosamente en múltiples licitaciones donde su oferta resultó más beneficiosa para el Organismo que el resto de las presentadas. Aclaró que la información que se proporcionó en sobre cerrado rotulado como confidencial, contenía datos relevantes y objeto de propiedad intelectual que justificaba plenamente dicha calidad, tal como fue evaluado por la CAA designada a esos efectos. Contenía información muy importante sobre una patente de diseño, las fichas técnicas originales de productos y moldes desarrollados, todo lo que forma parte de la propiedad intelectual, del llamado “know-how”, sobre lo que ha realizado grandes inversiones. En definitiva, solicitó el rechazo de la pretensión anulatoria. III) A fs. 38, compareció FF, en nombre y representación de la OSE, a contestar la demanda. Sostuvo que ninguno de los argumentos manifestados por la contraria son de recibo ya que la Administración actuó conforme a Derecho aplicando los principios vigentes en materia de contratación pública, por lo tanto, ninguna objeción merece el procedimiento competitivo llevado adelante, resultando legítima la resolución atacada. Indicó que existe la posibilidad, legalmente consagrada, de que uno de los oferentes en un procedimiento competitivo presente información que considere confidencial. Ello fue lo que ocurrió con la oferta de la empresa CC, empresa que resultó adjudicataria. Explicó que la presentación de una oferta confidencial por parte de uno de los oferentes es una opción recogida expresamente por la normativa vigente y no implica que se vulneren los principios de la contratación pública. El procedimiento no deja de ser tr asparente y el trato entre los oferentes no deja de ser igualitario. La CAA, una vez abierto el sobre y examinada la información presentada como confidencial, constató la presencia de información de propiedad intelectual, información a la que optó por darle el carácter de confidencial conforme a la normativa citada. Señaló que, en el acto de apertura, no podía abrir el sobre que fue entregado como confidencial por uno de los oferentes. Fue una vez abierto cuando se procedió a su estudio que se constató información que era confidencial y otra que no era confidencial. A sí las cosas , en el informe técnico realizado y que fue agregado como parte del acta de la CAA, se transcribe la información que justamente no era confidencial y que refiere al agravio planteado por la parte actora: la información del fabricante y los datos del producto. Añadió que en el informe se expresó que, si bien los restantes oferentes optaron por agregar al cuerpo de la oferta la ficha técnica completa de los insumos ofertados, de la información presentada por la empresa CC en el cuerpo de su oferta, surgía que los insumos cotizados cumplen con las especificaciones del Pliego, por lo cual esta opción también se consideró válida. Afirmó que tampoco se vio afectado el principio de transparencia y de igualdad de trato, ya que luego del acto de adjudicación todos los oferentes tuvieron acceso al expediente y pudieron ver los informes de la Comisión y la correspondiente comparación de las ofertas. La Comisión arribó a la conclusión de que la oferta de la empresa CC, junto con la de la empresa DD, cumplió con las exigencias del pliego y , en definitiva, estuvo correctamente ponderada. Por lo que la Administración ajustó su proceder a Derecho, no habiendo vestigios de desviación o abuso de poder en su decisión. Asimismo, aclaró que en el procedimiento competitivo no era preceptiva la vista a los oferentes previa al acto de adjudicación. En este sentido, expresó que el art. 67 del TOCAF establece que cuando el valor del procedimiento competitivo supere el cuádruple del monto máximo para la licitación abreviada corresponde la vista previa. Monto que no fue alcanzado por el procedimiento licitatorio que es cuestionado en estos autos. En este sentido, argumentó que conforme surge de la resolución atacada, la adjudicación fue por un monto de $ 16.694.980,057 (U$S 445.793,86, valor dólar comprador al 23/2/23 fecha de adjudicación $37,45). El monto máximo de licitación abreviada en el año 2022 ascendía a $ 11.012.000, siendo el cuádruple la suma de $44.048.000, por lo que se advierte que el monto adjudicado es notoriamente inferior a ese límite. En definitiva, solicitó que se desestime la acción de nulidad y se confirme la resolución impugnada. IV) Por Decreto N o. 3900/2024, se tuvo por admitida la tercería coadyuvante de la empresa CC con la parte demandada y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 10 días (fs. 58). V) Por Decreto N o. 4645/2024, el Tribunal indicó que venció el plazo de ofrecimiento de prueba, por lo que la prueba ofrecida se rechazó por extemporánea. Se dispuso además que aleguen las partes en el plazo de 15 días (fs. 61). VI) Se presentaron los alegatos (parte actora fs. 69-79, tercero coadyuvante fs. 81-82, parte demandada fs. 84-86 vto.). VII) Por Decreto No. 5464/2024, se tuvieron presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.88); quien se pronunció por Dictamen No. 730/2024, aconsejando desestimar la demanda (fs. 91). VIII) Por Decreto N o. 7438/2024, citadas las partes, se dispusieron los autos para sentencia (fs. 93). CONSIDERANDO : I) En primer lugar, procede relevar el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Surge de autos que la empresa AA acciona contra la Resolución de la Gerencia de Suministros de OSE, dictada con fecha 23/2/2023, por la que se adjudicó la Licitación Abreviada Nº 23.500 “Adquisición de piezas de hierro galvanizado y bronce”, a la empresa CC (Lotes 4, 6, 7, 9, 10, 11 y 12) y la empresa DD (Lotes 2, 3, 5 y 8) [fs. 275 de los A.A. en 435 fs.]. Resolución notificada con fecha 5/6/2023 (fs. 277 de los A.A.). Contra la resolución mencionada, interpuso los recursos administrativos de revocación, jerárquico y anulación con fecha 13/6/2023 (fs. 388 de los A.A. en 435 fs.). La vía administrativa quedó agotada en forma ficta con fecha 18/2/2024 (cfme. art. 5 Ley No. 15.869, en redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). Por lo que, la demanda de nulidad se presentó en tiempo hábil con fecha 6/3/2024 (cfme. nota de cago de fs.13). II) Ingresando en el análisis sustancial de la litis, el Tribunal, en primer lugar, realizará una breve reseña de las actua ciones administrativas relevantes que precedieron al dictado de la resolución que se impugna: Surge de los antecedentes administrativos agregados que, con fecha 28/12/2022, se labró Acta de las 5 propuestas presentadas ( empresa GG , empresa AA, empresa CC, empresa HH y empresa DD; fs.188 de los A.A. en 435 fs.). En la que se dejó constancia que la propuesta de la empresa CC, presenta un sobre confidencial debidamente cerrado. También se deja constancia de las observaciones que formularon los oferentes, dentro de las cuales se encuentran cuestionamientos a la forma confidencial en que la empresa CC presentó su oferta (fs. 189-193 de los A.A. en 435 fs.). Por Acta Nº 1, de fecha 18/1/2023, la CAA consignó que las ofertas de la empresa AA, empresa CC y empresa DD se ajustan sustancialmente a los documentos licitatorios y que las empresas GG y HH presentan incumplimientos al Pliego (fs. 206 a 208 de los A.A. en 435 fs.). Por su parte, el informe técnico de fecha 31/1/2023 (fs.211 y ss. de los A.A. en 435 fs.), al analizar la propuesta de la empresa CC, consigna a texto expreso: “El Oferente cotiza el material en marca Ningbo Bestway, origen China. Presenta fichas técnicas” y concluye que “El oferente cumple con los requisitos técnicos licitatorios” (fs. 216 y 217 de los A.A. en 435 fs.). Por Acta Nº 3 de fecha 3/2/2023, la CAA distinguió entre ofertas válidas e inválidas y realizó el cuadro comparativo de ofertas válidas, sugiriendo la adquisición por lotes a las empresas CC y DD (fs.232 a 234 de los A.A. en 435 fs.). Finalmente se dictó el acto enjuiciado (fs. 255 de los A.A. en 435 fs.), siendo notificados los oferentes con fecha 5/6/2023 (fs. 264, 272, 276 y 280, respectivamente de los A.A. en 435 fs.). Además, se otorgó vista del expediente a la parte actora con fecha 6/6/2023 (fs. 284 de los A.A. en 435 fs.). III) Conforme se advierte de la demanda, la empresa actora -oferente en el procedimiento de contratación en cuestión -, entiende que se han vulnerado los principios de transparencia e igualdad de trato de los oferentes. Específicamente cuestionó la forma confidencial en que la empresa CC presentó su oferta. En relación a la actuación de la empresa CC , denunciada como irregular, corresponde mencionar que el Decreto No. 131/014, que aprobó el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales para los Contratos de Suministros y Servicios No Personales, en su art.12.2, bajo el título “Confidencialidad”, establece: “El oferente podrá declarar con carácter confidencial, especificándolo debidamente, la siguiente información: * la relativa a sus clientes; * la que puede ser objeto de propiedad intelectual; * la que refiera al patrimonio del oferente; * la que comprenda hechos o actos de carácter económico, contable, jurídico o administrativo, relativos al oferente, que pudiera ser útil para un competidor; *la que esté amparada en una cláusula contractual de confidencialidad; *y aquella de naturaleza similar de acuerdo con lo que establezca el Pliego Particular. La información declarada en tal carácter deberá presentarse en forma separada del resto de la oferta, en sobre o en archivo digital. En todos los casos deberá identificarse como "Información Confidencial". El oferente que presente información confidencial deberá presentar en la oferta un "resumen no confidencial" de dicha información, que sea breve y conciso (Decreto N° 232/010 de 2 de agosto de 2010). No se considerarán confidenciales los precios, las descripciones de bienes y servicios ofertados, ni las condiciones generales de la oferta ” (el subrayado no pertenece al original). A su vez, el art. 65 (inc.12) del TOCAF, dispone que: “En el contenido de las ofertas se considerarán informaciones confidenciales, siempre que sean entregadas en ese carácter (artículo 10 de la Ley N° 18.381, de 17 de octubre de 2008) y que no sean requeridas para la evaluación de las ofertas, la información de clientes, la que puede ser objeto de propiedad intelectual, y aquellas de naturaleza similar de acuerdo con lo que establezcan los pliegos únicos o, en su caso, el pliego particular. No se consider an confidenciales los precios y las descripciones de bienes y servicios ofertados y las condiciones generales de la oferta”. En consecuencia, el Tribunal no advierte que la conducta de la empresa CC se encuentre prohibida, ya que, bajo las condiciones indicadas por la normativa transcripta, es posible la presentación de ofertas con información calificada como confidencial. Además, la CAA, en informe de fecha 3/8/2023, aclaró en relación al carácter confidencial de información presentada por la empresa CC que, la existencia de información que reviste dicho carácter es constatada al momento del estudio de la misma por la CAA, por lo que “… se mantuvo la información que revestía tal carácter como confidencial, y sin embargo fue levantada la confidencialidad de la información incluida en el mismo, que no revestía tal carácter por ser una de las excepciones contenidas en la Ley 18.331, art.9 c) (…) Surge que el oferente cotiza el material en “marca Ningbo Bestway, origen China”, por lo que esta CAAL, levantó oportunamente la reserva sobre el punto en cuestión, siendo materialmente imposible realizarlo con anterioridad al momento que se hizo” (fs.302 de los A.A. en 435 fs.). Por su parte, el Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación Abreviada Nº 23.500 (fs. 43 y ss. de los A.A. en 435 fs.), en su punto 9.1 a), como “Documentos integrantes de la oferta”, dispone: “I) Identificación del oferente, del fabricante y características técnicas del suministro ofertado: (…)”. Requisito que fue constatado por la CAA, informando que “ El Oferente cotiza el material en marca Ningbo Bestway, origen China. Presenta fichas técnicas ”, concluyendo que cumplió con los requisitos técnicos licitatorios (fs. 216 y 217 de los A.A. en 435 fs.). El Tribunal también rechazará el agravio relativo a la falta de vista previa del dictamen de la CAA, dicha vista, atendiendo al valor del procedimiento de contratación en cuestión, en conformidad con lo que dispone el art.67 del TOCAF, no resultó preceptiva. Así, el art. 67 (inc.1º), establece: “En todo procedimiento competitivo de contratación cuyo valor supere el cuádruple del monto máximo para la licitación abreviada correspondiente al organismo, una vez obtenido el pronunciamiento de la Comisión Asesora de Adjudicaciones y antes de la adjudicación o rechazo de las ofertas por apartamiento de las normas o condiciones preestablecidas, la Administración deberá dar vista del expediente a los oferentes”. En este sentido, conforme lo argumenta la parte demandada, la adjudicación (fs. 275 de los A.A.) fue por un monto de $ 16.694.980,057 (U$S 445.793,86, valor dólar comprador al 23/2/23 fecha de adjudicación $ 37,45). El monto máximo de licitación abreviada en el año 2022 ascendía a $ 11.012.000, siendo el cuádruple la suma de $ 44.048.000, por lo que se advierte que el monto adjudicado es notoriamente inferior a ese límite. Sin perjuicio de lo señalado, también surge del expediente 1747/2022 que a la empresa AA se le confirió vista de las actuaciones (fs. 284 de los A.A. en 435 fs.). En consecuencia, el Tribunal no advierte los vicios en el procedimiento de contratación denunciados por la parte actora, tampoco la lesión a los principios de transparencia e igualdad en la contratación pública. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa N o. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, demandada y tercerista en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).