Sentencia Definitiva N° 584/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 584 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ EMPRESA AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad” (Ficha No. 503/2023). RESULTANDO : I) A fs. 29 -33 vto. compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 2911/22/5220 de 24 de octubre de 2022, mediante la cual la Gerencia del Servicio de Convivencia Departamental aplicó, en ejercicios de facultades delegadas, catorce multas de 5 UR a la empresa AA por la infracción constatada de acuerdo con el artículo D.899 lit. g) del Volumen VI del Digesto Departamental y el artículo 4° ap. A núm. 7 g) del Régimen Punitivo Departamental (encontrar empleados sin el carné de salud vigente). En lo medular, la promotora entendió que la multa impuesta debe ser anulada por confi gurarse una triple ilegitimidad, determinada por las siguientes circunstancias: a) Falta de competencia. La delegación de atribuciones efectuada al Director del Servicio de Convivencia Departamental resulta inválida, por cuanto el artículo 280 de la Constitución limita expresamente la posibilidad de delegación por parte del Intendente a los Directores Genera les del Departamento. Al no cumplirse con este requisito constitucional, la actuación carece de sustento legal. b) Vulneración del principio de razonabilidad. La sanción impuesta se apartó del estándar de razonabilidad exigible a la Administración. En el contexto extraordinario de la pandemia -cuando se procuraba minimizar los contactos presenciales-, algunos empleados de la empresa tenían el carné de salud vencido por pocos días. En ese mismo período, la Intendencia flexibilizó sus propias exigencias sanitarias y administrativas, prorrogando habilitaciones, entre ellas el carné de manipulador de alime ntos. Sin embargo, frente al caso de la actora, adoptó un criterio más riguroso y sin contemplación del contexto sanitario y psicosocial. La razonabilidad debió aplicarse no solo en la graduación de la sanción, sino también en la valoración inicial de la infracción, evitando exigir a los privados lo que la propia Administración no se exigía a sí misma. Además, no se consideró la conducta inmediata de la empresa, que gestionó la renovación de los carnés de salud en plazos breves, asumiendo un riesgo sanitario concreto. En la mayoría de los casos, transcurrió menos de una semana entre la inspección (13 de agosto de 2020) y la obtención de los nuevos carnés, lo que contrasta con los plazos de prórroga asumidos por la propia Intendencia (tres, seis o hasta doce meses). c) Desviación de poder: El fundamento normativo invocado sanciona la falta de carné de salud vigente en personas que manipulen alimentos o estén en contacto con ellos. Sin embargo, entre los catorce empleados señalados por la inspección, al menos siete no desempeñaban tareas relacionadas con la manipulación ni el contacto con alimentos. Al requerirse la nómina del personal, los funcionarios municipales no realizaron ninguna distinción entre quienes trabajaban efectivamente con alimentos y quienes no, lo que demuestra una finalidad meramente recaudatoria, diversa de la que justifica la sanción. En definitiva, por estos argumentos, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto en causa. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 37 -44 vto. compareció la demandada debidamente representada y se opuso al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, sostuvo que la legitimidad de la resolución halla respaldo en las siguientes razones: a) Competencia del órgano actuante: La multa fue apl icada por un órgano competente, ya que l a delegación de atribuciones se ajusta a lo previsto por el artículo 280 de la Constitución. En este sentido, se señala que la Secretaría General constituye un Departamento que está a cargo de un Director General, por lo que se encuentra habilitada la dele gación realizada por el Intendente. b) Inexistencia de vulneración del principio de razonabilidad : La empresa incurrió en la infracción que se le imputa y ha reconocido los hechos constatados en la inspección. Se rechaza que la supuesta imposibilidad de cumplimiento de la normativa vigente -invocada por la actora en razón del contexto pandémico- pueda eximirla de responsabilidad, dado que en ningún momento se dispuso una exoneración general a las empresas respecto de la obligación de mantener vigente el carné de salud del personal. En consecuencia, no existió vulneración del principio de razonabilidad, sino que se actuó conforme a Derecho, aplicando las normas vigentes al momento de los hechos. Asimismo, se afirma que el hecho de que la empresa haya regularizado la situación con posterioridad a la intimación no incide en la legalidad de la sanción impuesta, ya que la infracción es objetiva. La subsanación posterior de las observaciones constituye, simplemente, la conducta esperable para evitar la imposición de nuevas sanciones, pero no anula la existencia de la falta. c) No es cierto que algunos trabajadores con car né de salud vencido no tuvieran acceso a alimentos: la Intendencia sostiene que dicho argumento no resulta atendible. Se trataba de trabajadores expuestos a la mercadería almacenada en depósitos, por lo que existía la posibilidad eventual de contacto con alimentos. Además, al momento de la inspección, los funcionarios requirieron expresamente el listado de trabajadores que debían contar con carné de salud vigente. Fue la propia empresa quien confeccionó y entregó la nómina, en l a que se verificó el vencimiento de catorce carnés, circunstancia que motivó la sanción. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 5759/2023 (fs. 46), las partes produjeron la que obra diligenciada a fs. 48 y siguientes. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 169-172 vto. y la actora a fs. 174-179. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 646/2024, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 182-186). VI) Por auto No. 6562 /2024 (fs. 188) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal , se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar la resolución en causa. III) Antecedentes relevantes Las presentes actuaciones se inician con la inspección efectuada por el Sector Vigilancia del Servicio de Convivencia Departamental de la Intendencia de Montevideo, el día 13 de agosto de 2020, en las instalaciones de la empresa AA, constatándose: a) que veintiún trabajadores tenían su carné de salud vencido (constatación No. 31408); y b) que la empresa no cumplía con las medidas preventivas contr a el COVID-19 (constatación No. 35622), lo que s urge documentado en fs. 2 vto.-4 de los antecedentes administrativos. En la misma oportunidad, se le confirió vista a la emp resa de los hallazgos inspectivos (fs. 2 vto. A.A.), la cual fue evacuada el 27 de agosto de 2020 (fs. 26 A.A.), indicando: a) en relación con lo s carnés de salud vencidos, diecisiete fueron renovados, dos se encuentran en trámite, uno corresponde a un empleado que bajó de nómina antes de la inspección, y otro se encuentra certificado; y b) en relación co n las normas de prevención, de forma inmediata se dispuso de toallas de papel y alcohol en gel en los baños, habiéndose entregado a los trabajadores un kit con elementos de prevención. Sucesivamente, l a Administración analiza los descargos, señalando que, del personal relevado, tres empleados contaban con carné de salud vigente al momento de la inspección, mientras que dieciséis lo renovaron con fecha posterior; otro empleado se encuentra certificado y un último egresó antes de la inspección. En consecuencia, se sugiere sancionar a la empresa por infringir el art. D.899, literal g), del Volumen VI del Digesto Departamental (fs. 33 vto. A.A.). De lo informado, se confiere nueva vista a la interesada en fecha 23 de marzo de 2022 (fs. 35 vto. A.A.), quien la evacúa afirmando que, en el caso de dos empleados respecto de los cuales se constató que no contaban con carné de salud vigente, uno se encontraba amparado al seguro por enfermedad desde hacía meses, y el del otro no se encont raba vencido. En relación con los restantes carnés vencidos, sostiene que debe tenerse presente la situación de pandemia que atravesó el país y la reacción inmediata de la empresa tendiente a corregir la situación. Finalmente, añade que la propia Intendencia Departamental pospuso las habilitaciones de empresas alimentarias y registros de productos en virtud de la emergencia sanitaria (fs. 42 vto. y 43 A.A.). La Administración vuelve a analizar los descargos, señalando, en esta ocasión, que la sanción corresponde ser aplicada respecto de catorce empleados, a razón de 5 U.R. por cada uno (fs. 44 vto. A.A.). De esta forma, el procedimiento administrativo concluye con el dictado de la Resolución No. 2911/22/5220, por la cual el Servicio de Convivencia Departamental dispuso: “ Aplicar 14 (catorce) multas de U.R. 5 (unidades reajustables cinco) a empresa AA..” (fs. 47 A.A.). IV) Sobre el mérito de la causa IV.I) De acuerdo a lo expuesto supra, la parte actora estructuró su pretensión en tres ejes fundamentales: a) la falta de competencia del órgano sancionador, b) la vulneración del principio de razonabilidad; y c) la existencia de desviación de poder. IV.II) En primer término, la accionante cuestiona la legitimidad del acto sancionatorio impuesto, postulando que el Servicio de Convivencia Departamental, a través de su Gerente, carece de competencia para aplicar las multas, por fundar se en una delegación ilegítima (o subdelegación) no contemplada por el artículo 280 de la Constitución. Por su parte, l a Intendencia demandada explica que la competencia para fiscalizar las normas referidas a la policía higiénica y sanitaria fu e asignada por la Resolución No. 1652/13 al Servicio de Inspección General, funciones que posteriormente fueron asumidas, a partir de su creación, por el Servicio de Convivencia Departamental, el cual absorbió íntegramente las competencias del anterior. Más adelante, la potestad de aplic ar multas de hasta 10 U.R. fue delegada en el Director del Servicio de Convivencia Departamental. Así planteado el debate, el Tribunal entiende que la delegación de atribuciones se ajusta a derecho, resultando, por tanto, competente el Director del Servicio de Convivencia Departamental para dictar el acto administrativo ahora impugnado. En efecto, la Ley No. 9.515 atribuy ó al Intendente la potestad de “Ejercer la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones, sin perjuicio de la competencia que corresponda a las autoridades nacionales y de acuerdo con las leyes que rigen la materia. ..” (art. 35, num. 24). A su tiempo , el artículo 280 de la Constitución dispone que: “ Los Directores Generales de Departamento ejercerán los cometidos que el Intendente expresamente delegue en ellos”. CAJARVILLE, al comentar este último artículo, señala que “ el Intendente, pues, está facultado, ya sea para establecer una forma de desconcentración, confiriendo a los Directores Generales una competencia propia, ya sea para delegar en ellos determinadas atribuciones, en cuyo caso los Directores Generales quedarán investidos de la potestad de expresar la voluntad del Intendente en el ámbito de la delegación ” (Delegación de atribuciones, en: Dos estudios de Derecho Administrativo. Ed. Universidad, 1988, p. 49). Los delegados de las potestades del Intendente solo pueden ser, entonces, los Directores Generales, por lo que corresponde analizar si el Gerente del Servicio de Convivencia Departamental reviste dicha calidad. La potestad de fiscalizar cuestiones atinentes a la higiene y asistencia social en el Departamento de Montevideo fue asignada originariamente por el Intendente al Servicio Central de Inspección Gen eral mediante Resolución No. 1652/13 de fecha 25 de mayo de 2013 (fs. 67 A.A.), atribuyéndole, entre otras funciones, la “fiscalización de la Ordenanza de Limpieza Pública” (art. 5, lit. e). Posteriormente, la Resolución No. 5001/18, de fecha 29 de octubre de 2018 (fs. 66 A.A.), dictada también por el Intendente, suprimió dicho servicio y creó el Servicio de Convivencia Departamental, al cual incorporó “a los funcionarios, funciones y estructura organizativa del Servicio Central, así como las potestades asignadas al Servicio Central de Inspección General, al cual absorbe en su totalidad” (art. 3). Por tanto, las atribuciones originariamente asignadas al Servicio de Inspección fueron luego conferidas al recién creado Servicio de Convivencia, por Resolución expresa del Intendente. En consecuencia, no ha existido una “delegación indirecta”, ya que el nuevo servicio asumió formal y plenamente todas las potestades de su antecesor. Finalmente, el Intendente habilitó, por Resolución No. 4242/20, a la Secretaría General a delegar en el Director del Servici o de Convivencia Departamental “la aplicación de multas de hasta un monto de 10 U.R. (unidades reajustables diez)” (fs. 68 A.A.). Esta facultad fue luego conferida por dicho Director a la Gerencia del Servicio de Convi vencia, mediante Resolución No. 572/20/1000, la cual se invoca en el propio acto administrativo impugnado. En consecuencia, la sanción impuesta fue dictada por órgano competente, no existiendo ilegitimidad en la delegación de la potestad sancionatoria ejercida por el Gerente del Servicio de Convivencia, en tanto la Secretaría General (en calidad de Dirección General) ejerció la facultad de delegar atribuida expresamente por el Intendente. De esta forma, la Secretaría General recibió del delegante (Intendente) la potestad de subdelegar, por lo que el Servicio de Convivencia actúa investido de la capacidad de expresar válidamente la voluntad del propio Intendente. IV.III) Sentado lo precedente, la Corporación no comparte la alegada vulneración al principio de razonabilidad, al estar basada la imputación y la multa en hechos incontestables, reconocidos por la propia firma actora. En lo que a ello respecta, importa precisar que las multas aplicadas a la empresa se originan en la vulneración del artículo D.899, literal g), del Digesto Departamental (Volumen VI - Higiene y Asistencia Social, Capítulo VI - Penalidades), por el que se establece como falta pasible de sanción: “g) Falta de carné de salud en vigencia de cualquier persona que manipule alimentos o se encuentre en contacto con ellos: cinco unidades reajustables (U.R. 5) por persona.” Pues bien, l a inspección realizada por el Servicio de Convivencia Departamental constató efectivamente que veintiún trabajadores no contaban con carné de salud vigente. No obstante, dicho número fue posteriormente depurado a catorce trabajadores, en la medida en que algunos ya no se encontraban vinculados a la empresa, otros se encon traban certificados, y algunos habían renovado su carné con posterioridad a la inspección. En efecto, el servicio inspectivo, en el marco de sus competencias, constató la existencia de un grupo de trabajadores que no contaban con carné de salud vigente, obligación cuyo control corresponde a la propia empresa, máxime tratándose de una firma dedic ada al comercio mayorista de alimentos. Si bien la parte actora cuestiona las conclusiones de la inspección (afirmando que, al menos, siete de los catorce trabajadores referidos en la sanción no manipulaban alimentos ni mantenían contacto con ellos, y que , por tanto, no se configuraría respecto de ellos el sup uesto normativo habilitante), lo cierto es que tal extremo no ha sido probado en autos. Por el contrario, de la prueba testimonial diligenciada surge que los trabajadores administrativos tenían potencial acceso al área de depósito, donde se encontraba la mercadería. Así, el testigo BB, consultado expresamente sobre si era obligatorio contar con carné de salud vigente, respondió afirmativamente. Ante la pregunta sobre la existencia de un acceso interno desde administración al depósito, indicó: “ Sí, pero hay que pasar para ingresar interiormente por la misma puerta que ingresa la administración del depósito” (fs. 106). En similar sentido, la testigo CC manifestó que “hay una puerta que comunica el área de depósito con el área de recepción, pero está cerrada. El personal administrativo no tiene prohibida la entrada al depósito. Los vendedores no tienen prohibida la entrada al depósito” (fs. 156). Por su parte, la testigo DD declaró que existía una puerta entre depósito y administración, que permanecía cerrada, y agregó: “ El personal administrativo no va al depósito, tienen prohibido el ingreso al depósito (…) no es que lo tengan prohibido, no van, no tienen necesidad de pasar. No se puede pasar, trabajan en otro lado. No hay cartel de prohibición, pero no pasan” (fs. 160). De este conjunto de declaraciones se desprende que, al menos de forma potencial, el personal administrativo podía ingresar al depósito y, en consecuencia, encontrarse en contacto con la mercadería. Esta posibilidad resulta suficiente para considerar razonable el accionar de la Administración, y no logra desvirtuar las conclusiones del acta inspectiva. Por lo tanto, no se ha acreditado en autos que los trabajadores comprendidos en la sanción excedieran los alcanzados por el supuesto normativo aplicable, esto es, la falta de carné de salud vigente en “cualquier persona que manipule alimentos o se encuentre en contacto con ellos”. Asimismo, no se ha probado la existencia de normativa expresa, resolución administrativa u otro acto, de carácter general o particular, que haya eximido, relevado o dispensado a las empresas privadas del cumplimiento de la obligación de mantener vigente el carné de salud de su personal. Por tal razón, el hecho de que la Intendencia haya adoptado ciertas flexibilizaciones o prorrogado plazo en otras habilitaciones no resulta suficiente, por sí solo, para considerar que existió una dispensa extensible al operador accionante. La parte actora no ha acompañado prueba documental ni producido prueba eficaz que acredite la existencia de una eximente aplicable a su situación , limitándose a invocar un contexto general de emergencia sanitaria, lo cual no resulta suficiente para justificar el incumplimiento del deber legalmente exigido. A lo anterior se suma que ha quedado acreditado en el expediente que varios de los carnés de salud del personal ya se encontraban vencidos con anterioridad a la declaración de la emergencia sanitaria, lo cual evidencia que la omisión en el cumplimiento de la normativa no fue consecuencia directa del contexto excepcional , sino que precedía a este, debilitando aún más la defensa de la actora. Finalmente, la reacción inmediata que la empresa invoca como eximente no hace más que poner de manifiesto su propia omisión previa, así como ratifica la ausencia de obstáculos de fuerza mayor para controlar la vigencia de los carnés de los trabajadores y que estos pudieran acceder a su renovación. IV.IV) Finalmente , el Cuerpo estima que no se probó que el acto impugnado se dictara con miras a una finalidad aviesa, distinta a la pautada por el ordenamiento jurídico. Como expuso el Tribunal en sentencia No. 568/2022, convocando la inveterada jurisprudencia del Cuerpo: “Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas , sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley No. 15.524). Como explica Valentín: “ De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia , sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una i nterpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. “Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE - desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativ amente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coin cida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELU FFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No s. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus , nada de ello se verifica desde que n o surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder, siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (sentencias No s. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras)”. Sobre dichas conclusiones, trasladables enteramente a la emergencia, resta concluir que la legitimidad del procedimiento y del acto que resolvió multar a la promotora reporta a un proceder ajustado a los lineamientos éticos sentados por la normativa -reglamentaria, legal y constitucional- aplicable al caso concreto. En definitiva, no mediando prueba de un actuar desviado, corresponde también desestimar dicho agravio. V) En suma, por las razones anotadas , lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FA L LA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito , confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos c incuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).