Sentencia Definitiva N° 580/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 580 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 624/2023). RESULTANDO : I) AA, asistido por el Dr. BB, a fs. 2 dedujo demanda de nulidad contra la Resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas de Previsión Social N° 03-936-2023-248, de 31 de enero de 2023, que denegó la solicitada jubilación por edad avanzada en régimen de transición de afiliación industria y comercio, por no cumplir con los extremos exigidos en la normativa (fs. 317 vto.-318 de los A.A.). En síntesis, el actor sostuvo que la impugnada resolvió denegar la jubilación por edad avanzada por la existencia de “adeudos vigentes y/o obligaciones prescriptas ”, lo que la agravia porque: ( a) los créditos prescriptos no pueden enervar su derecho jubilatorio, porque la prescripción opera de pleno derecho sobre el derecho de la Administración para cobrar los tributos y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro. En la medida que la obligación se extinguió no puede renacer por una renuncia a la prescripción consumada ni subsiste obligación natural alguna, ( b) el artículo 4 de la Ley N o. 19.185 consagra un solución más perjudicial para los derechos de quienes pretenden jubilarse, por lo que no puede aplicarse de forma retroactiva, por lo que los créditos prescriptos no tienen incidencia en el caso y el BPS debe tomar en cuenta las remuneraciones percibidas durante los periodos prescritos, (c) el artículo 20 del Decreto No. 481/981 es ilegítimo, y la supuesta existencia de créditos no prescriptos tampoco enerva el derecho jubilatorio, en tanto dichos periodos podrían desagregarse sin obstáculos para el otorgamiento de la jubilación, ( d) los supuestos adeudos de empresa CC tampoco enervan el derecho jubilatorio porque son de la sociedad contribuyente no del socio a quien no se lo responsabi lizó por las mismas, (e) configuró causal jubilatoria por edad avanzada, lo que no fue cuestionado por la demandada. En definitiva, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado. II) El Banco de Previsión Social, representado por el Dr. DD, contestó la demanda oponiéndose a ella (fs. 11 a 21 vto.). Expresó que en la Sentencia No. 189/2021 el Tribunal anuló parcialmente el acto que denegó el acceso a la jubilación por edad avanzada, confirmando el resto del acto, e indicó que no se promovió la correspondiente acción de nulidad, encontrándose firme la decisión de que tiene adeudos con el organismo. Asimismo, sostuvo que no le asiste razón al actor, en tanto, de acuerdo con la normativa previsional (incluso de otros entes previsionales) se exige la cancelación de adeudos, y critica la postura del Tribunal de que la previsión de la Ley No. 19.185 no se aplica a hechos generadores anteriores a la ley, pregonando por la retroactividad de la norma. Agregó que, de forma independiente al artículo 21 del Código Tributario, el actor no podría acceder a la jubilación en tanto la resolución de directorio del Ente es una aplicación de la Ley No. 17.963. Finalmente, indicó que no asiste razón al actor de que fuere posible segregar de servicios computables, en tanto contraría el Decreto No. 431/1981. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se diligenció la que obra a fs. 25 a 38 y las partes alegaron de fs. 43 a 45 vto. y 47 a 48 vto. IV) La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, aconsejó anular del acto procesado (fs. 51 a 54 vto.). V) Por Decreto No. 459/2025 se llamó para sentencia la que fue acordada en legal forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo, lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que a continuación se expondrán. II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República). III) A modo de precisión, se señala que, por Sentencia No. 189/2021, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló parcialmente una resolución anterior del Banco de Previsión Social, en tanto no se había pronunciado sobre la causal de jubilación por edad avanzada. Esa anulación parcial determinó, de forma expresa, que la solicitud bajo dicha causal no fuera objeto de pronunciamiento, por lo que, el análisis actual no está condicionado por cosa juzgada ni viciado de reiteración, sino que exige una valoración sustantiva de la legalidad del nuevo acto. IV) Respecto al fondo del asunto, el Cuerpo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre casos similares en los que el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias prescriptas. En cuanto al condicionamiento del otorgamiento de jubilación al pago de obligaciones tributarias prescriptas, el Tribunal expresó en Sentencia No. 265/2017: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detect a que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previ sional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una oblig ación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala t extualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tri butaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs. 5 y siguientes). (…) En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administrac ión y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia s e ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)…….” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organism o, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. IV) Sin perjuicio de la jurisprudencia expresada, que se mantiene en contra de lo cuestionado por la demandada, la ilegitimidad que vicia el acto impugnado radica, no en la prescripción de los adeudos de los servicios afectados por los créditos, sino que, en la inexistencia de un acto o resolución que responsabilice al actor por ellos. La demandada fundó su denegatoria en la existencia de adeudos vinculados a la firma CC, empresa con la que el actor estuvo vinculado. Sin embargo, no surge probado que la Administración haya dictado un acto administrativo que declare la responsabilidad personal ni solidaria del actor respecto de dichos adeudos. Es más, los procesos de cobro que el Banco de Previsión Social ha entablado fueron dirigidos exclusivamente contra la empresa CC, sin que se haya atribuido al actor responsabilidad alguna. Este ha sido el temperamento de la jurisprudencia en casos análogos, dentro de los cuales puede citarse, entre otros, el resuelto por Sentencia No. 730/2016: “… el BPS ha denegado el acceso a los beneficios jubilatorios por entender que el actor registra un adeudo tributario pendiente con el BPS. Como reza la parte dispositiva del acto procesado - a juicio del BPS- el actor: “… tiene deuda por aportes.” (fs.114 de los A.A.). Esto, sin embargo, no es así. Basta repasar los antecedentes para detectar que los adeudos tributarios que la Administración ha postulado que corresponden al actor, en puridad, es mantenido por dos sociedades comerciales en las que aquél participó. El accionante, nunca fue responsabili zado al amparo de lo dispuesto en el art. 21 del CT por dichas obligaciones. En consecuencia, le asiste razón en su cuestionamiento al pretensor, cuando señala que ningún acto lo responsabilizó por dichos adeudos tributarios. Las obligaciones tributarias pendientes de pago por las que el BPS le denegó el otorgamiento de la jubilación -la pensión en el presente caso al accionante, fueron determinadas en cabeza de dos sociedades comerciales: “EE”, contribuyente con el Nº de registro 3.556.107 y “ FF” contribuyente con el Nº de registro 03635257 (ver fs. 9, 29 y 30 de los A.A.). De las actuaciones administrativas y de la prueba rendida en este proceso, surge con total claridad de los actos de determinación tributaria que el BPS ha dictado -y en algunos casos ejecutado judicialmente ante distintas sedes judiciales determinaron obligaciones en cabeza de las dos sociedades contribuyentes. En todos los casos, las determinaciones tributarias se han realizado en cabeza de las sociedades en las que el actor participó como socio. Ahora bien, las deudas son de las sociedades contribuyentes, no del socio, a quien no se ha responsabilizado tributariamente por las mismas. En otras palabras, quienes registran deudas con el BPS, son otros sujetos de derecho: dos personas jurídicas -sociedades comerciales- que son centros de imputación de derechos y obligaciones distintos de los socios que las integraron en su oportunidad. Esto no es otra cosa que el lógico corolario de que a las sociedades comerciales se les reconozca personería jurídica (art. 2 de la Ley N° 16.060; en jurisprudencia la sentencia Nº 410/2014 publicada en Revista Tributaria T. XLIII, Nº 252, págs. 398/408). Que el actor, potencialmente, pueda ser responsabilizado al amparo del art. 21 del CT por dichas obligaciones, no implica que fuera deudor del BPS en el momento que recayó la resolución resistida. En ese momento nada adeudaba al BPS, por lo que el acto -que presupone la existencia de una deuda a cargo del actor- es contrario a la Regla de Derecho. Cabe insistir: no existe ningún acto administrativo que lo haya responsabilizado por las obligaciones de las sociedades contribuyentes en las que participó. Por ende, no es cierto que el actor tenga deuda por aportes, como establece el acto procesado que, por tal razón, está viciado en sus motivos. El acto resistido presupone que el pretensor tiene una deuda con el BPS que estrictamente -al menos por el momento- no tiene. No es ocioso puntualizar -para aventar cualquier malentendido que resulta irrelevante que haya sido demandado en el proceso ejecutivo fiscal que se inició contra la sociedad de hecho: “ FF” y no haya opuesto excepciones en dicho juicio (el proceso fue seguido ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 7º turno y se sustanció en el expediente acordonado IUE 2-403996/2006). Estrictamente, el título ejecutivo que sustenta dicho proceso lo constituye la resolución administrativa que determinó obligaciones (únicamente) en cabeza de la sociedad de hecho contribuyente. No lo hizo en relación a sus socios. Por ende, resulta ostensible la falta de legitimación pasiva del actor en dicho proceso (aunque no la haya hecho valer procesalmente en su oportunidad). De todos modos, que la sentencia recaída en ese proceso haya quedado firme, no legitima la irregularidad en el obrar del BPS en el plano administrativo que ahora se examina. No estamos ante un supuesto de prejudicialidad (ni absoluta ni relativa). Este Tribunal debe revisar, en esta instancia, todos los presupuestos de hecho y de Derecho considerados por el BPS al emitir el acto encausado y controlar su regularidad jurídica. En resumidos términos, el acto impugnado es ilegítimo: presupone que el actor tiene una deuda por aportes que en realidad no es tal. Quienes registran deudas por aportes son dos sociedades en las que el actor participó, pero nunca fue responsabilizado por dichas obligaciones, por lo que su esfera jurídica no se vio alterada por dicha situación en ningún momento”. Desde estas premisas, y atento a que en la emergencia no se dictó resolución alguna que extendiera la responsabilidad de la empresa CC a la parte actora en la causa, la resolución deviene ilegítima. En definitiva, por lo expuesto y en virtud de lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).