Sentencia Definitiva N° 579/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025. No. 579 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “EMPRESA AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 55/2024). RESULTANDO : I) El 27.02.2024, compareció la parte actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución de fecha 28.12.2023, dictada por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que concluyó la vía administrativa al desestimar el recurso jerárquico (fs. 45-47 de los A.A.). Ahora bien, conforme lo dispone el artículo 60 del Decreto -Ley No. 15.524, la pretensión anulatoria se entiende dirigida contra el acto lesivo, esto es, contra la Resolución s/n, de 8.05.2023, dictada por el Director Nacional de Transporte, mediante la cual se ratificó la sanción asociada a la boleta de contravención No. 2021/B/1028029, extendida el 18.12.2021 al vehículo de propiedad de la empresa actora, por un monto de U$S 2.000 (fs. 19, de los A.A.). En su libelo (fs. 22/29 vto.), expresó, sintéticamente: El sábado 18.12.2021 , se presenta el vehículo de su propiedad en la frontera uruguaya del Chuy con una carga de exportación rumbo a Brasil; donde permanece hasta el lunes 20.12.2021 dado que la Aduana estaba cerrada. Afirmó que ese sábado, cuando el chofer pasa por la balanza tenía todos los documentos que acreditan las cargas; concretamente, llevaba copia escaneada del MIC y no los originales, debido a que los trámites no finalizaron en el día y hora que pasa por la balanza. Se agravió entonces, invocando que “no corresponde aplicar multa alguna en el caso concreto”. Ello, en primer lugar, por la inexistencia de incumplimiento de la normativa. El Decreto N o. 245/022, enumera una serie de documentos obligatorios para el transporte de cargas por carretera; documentación que poseía el chofer multado, salvo el Manifiesto Internacional de Carga sellado el que recién se presentó en fecha 20.12.2021 cuando operaba la Aduana; sin embargo, poseía el documento escaneado. En segundo lugar, sostuvo que no existe adecuación típica, en tanto y a su entender, el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre califica como infracciones leves "no exhibir los documentos de transporte de porte obligatorio", puesto que el Manifiesto fue exhibido en copia simple. Asimismo, agrega que debe considerarse la ocurrencia de un supuesto de fuerza mayor o razones de imposibilidad. Consideró, además, que se verificó una desproporción de la sanción impuesta, en tanto se aplica la escala de las "graves" aplicándose una multa de U$S 2000 cuando no existió ningún tipo de daño o lesión que justifique su imposición. Debe aplicarse el principio de razonabilidad, atendiendo a una situación ajena a la voluntad de la empresa. Como segundo agravio, esgrimió la “incongruencia del acto, falta de adecuación a la finalidad manifestada”. Apuntó que, se le imputa haber utilizado como "documentación alternativa" un remito de mercadería, cuando el chofer exhibió copia del Manifiesto sin sellar, y cuando se abrió la oficina de Aduana se agregó el original. Por tanto, el acto sancionatorio carece de motivación suficiente. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado. II) El Estado - Ministerio de Transporte y Obras Públicas, representado por el Dr. BB, al evacuar el traslado (Decreto No. 831/2024, fs. 31), opuso excepciones previas de falta de legitimación activa y defecto en el modo de proponer la demanda y, contestó (fs. 33-43.): Con relación al fondo del asunto, sucintamente, manifestó que de las actuaciones administrativas se comprobó una contravención por realizar transporte internacional sin la debida documentación. La normativa es clara en relación a la documentación exigida, no pudiendo invocarse "documentación análoga" como lo hace la accionante. Toda empresa de transporte internacional de carga para efectuar una operación de transporte debe portar el Manifiesto Internacional de Carga/Declaración de Tránsito Aduanero; lo que se exige en oportunidad de su paso por un puesto de frontera de acuerdo al art. 11 del Anexo del Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre. Se trata de un documento obligatorio para el paso de frontera. En relación a la graduación de la multa, no caben dudas a su respecto en tanto su monto está fijado por el Protocolo sobre Infracciones y Sanciones del Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre; actuando la Dirección Nacional de Transporte según sus competencias de fiscalización. Tampoco es excusable o una causa mayor que se tratara de un día sábado, en tanto los controles son diarios, no estando cerradas las oficinas administrativas. No media tampoco inadecuación típica ni ausencia de motivación. En suma, bregó por la confirmación del acto administrativo impugnado. III) Por Decreto No. 1825/2024 (fs. 45), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto. Evacuado el traslado por la promotora, solicitó su rechazo, (fs. 49 y su vto.). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 377/2024, glosado a fs. 52, se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por la demandada. Y, por Sentencia Interlocutoria No. 473/2024, de 3.09.2024, el Tribunal resolvió desestimar las excepciones opuestas por la parte demandada. Asimismo, se dispuso la apertura a prueba por el término legal (fs. 57-59 vto., de infolios). IV) Atento a que solo fueron ofrecidas como prueba las resultancias de autos y la documentación y antecedentes administrativos agregados con la contestación, por Decreto No. 5988 (fs. 64), se ordenó que alegaran las parte en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada de fs. 66 a 67 vto. y la actora de fs. 69 a 70. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 66/2025, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto resistido (fs. 73-77). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 79). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). II) De los antecedentes administrativos , surge lo siguiente: Las presentes actuaciones se originan el 18.12.2021, cuando funcionarios de la Dirección Nacional de Transporte, extienden Boleta de Contravención N° 1028029 respecto del vehículo matrícula 0000 al servicio de la empresa brasilera “AA" en el puesto de Control del Chuy por “realizar transporte sin poseer los documentos de transporte” (fs. 21 de los A.A.). El vehículo en cuestión se dirigía a territorio del Brasil, transportando productos en exportación sin poseer el Manifiesto Internacional de Carga ni la Declaración de Tránsito Aduanero. En fecha 7.12.2022 , se informa que la boleta de contravención fue correctamente confeccionada; “en el entendido de que la normativa vigente establece la obligatoriedad del porte de documentación en el caso de transporte internacional, para este caso en particular el equipo al llegar al paso de frontera no exhibió el correspondiente MIC/DTA”, por lo cual se considera al vehículo “en infracción” de acuerdo a la normativa vigente (fs. 16 de los A.A.). Posteriormente, con fecha 27.04.2023 , la Asesoría Técnica de la Dirección Nacional de Transporte entiende que es aplicable el Protocolo sobre Infracciones y Sanciones del Acuerdo Internacional Terrestre, para aquellos casos que las empresas ejecuten transporte sin poseer los documentos de transporte, siendo la multa para este caso de U$S 2.000 (fs. 17 y 18 de los A.A.). Así, el 8.05.023 , se dicta el acto enjuiciado, por el cual, el Director Nacional de Transporte resuelve: “Ratificase la(s) sanción(es) asociada(s) a la boleta de contravención N° 201/B/1028029/1 extendida en fecha 18/12/2021, al vehículo matrícula 0000 de la empresa AA por un monto de U$S 2000” (fs. 19 de los A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda interpue sta y en consecuencia confirmará el acto administrativo impugnado, por los fundamentos que se desarrollarán. Así pues, la cuestión a resolver se ciñe en determinar si la sanción de multa impuesta por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas a la empresa actora se ajusta a Derecho, esto es, si la misma contaba o no con la documentación de porte obligatorio al momento del control fronterizo, y en su caso, si la calificación de la infracción, la graduación de la sanción y la motivación del acto administrativo resultan conformes a la normativa aplicable. A juicio del Tribunal, de las actuaciones no surge acreditado ninguno de los extremos invocados por la parte actora. Las alegaciones relativas a la tenencia de la documentación en copia escaneada y a la supuesta imposibilidad material de contar con el Mani fiesto Internacional de Carga (“MIC”) en original carecen de absoluto respaldo probatorio. En tal sentido, la actora afirmó que el 18.12.2021, fecha en que se constató la contravención, era día sábado y que, en razón de ello, la Aduana se encontraba cerrada. Sin embargo, no diligenció prueba alguna tendiente a acreditar tales extremos, lo que de termina que sus alegaciones carezcan de sustento. Por su parte, la boleta de contravención extendida en la fecha consignó expresamente que el vehículo realizaba “transporte sin poseer los documentos de transporte (MIC/DTA)” , lo que constituye prueba documental suficiente del incumplimiento (fs. 21, de los A.A.). Así, surge demostrado que el vehículo se presentó en el puesto de control sin la documentación necesaria, extremo que no fue desvirtuado por la parte actora. Tal así, que incluso ello es subsanado el 20.12.2021 cuando adjunta el Manifiesto original debidamente expedido (fs. 7 de los A.A.). Ahora bien, con relación a la temática en consideración, importa tener presente que el marco regional sobre el Transporte Internacional Terrestre (TIT), se ha estructurado sobre la base de acuerdos dirigidos a la finalidad de regular la documentación de po rte obligatorio en el transporte de pasajeros y cargas por carretera. En función de ello, toda empresa de transporte internacional de carga, para efectuar una operación de transporte, debe portar el " Manifiesto internacional de carga/Declaración de tránsito aduanero" (MIC/DTA) en el momento de su paso por los puestos fronterizos, documento que se exige por parte de personal inspectivo de la Dirección Nacional de Transporte cuando el vehículo circula cargado. Así, las Resoluciones del Grupo Mercado Común MERCOSUR N° 34/19, de 15 de julio de 2019 y N° 43/20, de 26 de enero de 2021, que regulan el tema, fueron incorporadas a nuestro ordenamiento mediante el Decreto del Poder Ejecutivo N° 245/022. El artículo 1º d el texto de la norma internacional enumera los documentos de porte obligatorio en el transporte de cargas y pasajeros por carretera, entre los que se encuentra el "Manifiesto internacional de carga/Declaración de tránsito aduanero". (MIC/DTA). Asimismo, la competencia del Ministerio de Transporte para controlar su cumplimiento deriva expresamente de los artículos 16 y 58 del Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre, que lo designan como autoridad nacional de aplicación y fiscalización del instrumento. No cabe dudar entonces que, de la prueba rendida en las actuaciones administrativas, surge acreditada la infracción cometida, al amparo de la normativa reseñada. Ello, por cuanto expresamente estipula como documento obligatorio para el transporte de carga tal manifiesto; por lo cual el chofer de un vehículo, en oportunidad de presentarse en un puesto fronterizo, debe estar munido necesariamente de dicho instrumento, el cual debe estar expedido en debida forma. Por tanto, es este y ningún otro instrumento (sea análogo o alternativo) e l que debía presentar en el puesto de control para realizar el pasaje de frontera. En suma; la prueba relevada, examinada de acuerdo a los criterios de la sana crítica y las máximas de experiencia, resultó suficiente a fin de probar los hechos constitutivos de la falta imputada a la accionante, incumpliendo con la normativa vigente respe cto del Transporte Internacional Terrestre (TIT). Por otro lado, en lo referente a la alegada desproporción de la sanción, debe tenerse presente que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 3 literal b) numeral 8 del Segundo Protocolo Adicional sobre Infracciones y Sanciones al Acuerdo de Transporte Inter nacional Terrestre (incorporado por Decreto No. 188/006), constituye infracción grave “ejecutar transporte sin poseer los documentos de transporte” . A su vez, el artículo 6 de dicho Protocolo establece que las infracciones graves serán sancionadas con una multa de U$S 2.000, monto por el cual fue efectivamente multado y que descarta la alegada desproporción de la sanción. En este punto, la actora sostuvo que la infracción calificada como grave exigiría la existencia de un daño o lesión que justifique su imposición, cuando en el caso -según dijo- lo ocurrido no habría sido más que un retardo justificado en la presentación del documento. Tal alegación no puede prosperar. La norma no condiciona la tipificación de la infracción grave a la producción de un daño ulterior, sino que establece expresamente que la sola falta de portar la documentación de transporte configura dicha infracción. En otro orden, la actora genéricamente alegó que el fin último del MTOP no debería ser la recaudación mediante un uso abusivo de las potestades sancionatorias. Está manifestación carece de relevancia, no se probó el “uso abusivo” ni ello surge de las actuaciones. El acto impugnado se limitó a aplicar una sanción expresamente prevista en la normativa vigente, cuya finalidad es asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones documentales en el transporte internacional terrestre. Por lo demás, tampoco se verifica el vicio de defectuosa motivación alegado por la actora, ya que el acto administrativo cuestionado reflejó lo constatado en el procedimiento de fiscalización: la ausencia del MIC/DTA, en concordancia con lo que surge de la s actuaciones. Todo lo cual, se erige en motivación válida y eficaz. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República. FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).