Sentencia Sentencia N° 558/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de setiembre de 2025 No. 558 VISTOS : Para resolución, “ AA Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 606/2024). RESULTANDO : I) A fs. 3 -30, compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 611/2024, de 23 de enero de 2024, mediante la cual la Intendencia Departamental de Maldonado dispuso: “Establécese la viabilidad de la consulta realizada para construir en el Padrón Rural No. XXXXX, sujeto a la gestión frente al Ministerio de Ambiente referida en la Resolución de la Junta Departamental No. 27/2024 (…)”. II) Corrido el traslado de precepto, luego de que el Tribunal no hiciera lugar a la tercería deducida por BB (fs. 32 y 46), compareció la demandada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En paralelo, planteó la excepción de falta de legitimación causal activa, al entender que los accionantes se presentan como “vecinos” del área en cuestión, pero no acreditan ningún interés directo, personal y legítimo que haya sido lesionado por el acto impugnado. Así, argumentó que los actores no alegan afectaciones concretas como dificultad de acceso, tránsito, impacto visual, ni demuestran ser propietarios linderos o siquiera próximos al predio involucrado. En cambio, invocan intereses genéricos como la protección del ambiente o el cumplimiento normativo, que no alcanzan el estándar exigido de afectación personal. En segundo lugar, opuso excepción de falta de legitimación pasiva, en tanto entiende que la Resolución No. 0611/2024 no constituye una autorización de obra ni otorga excepciones, sino que se limita a declarar la viabilidad de una consulta, condicionada a la gestión posterior ante el Ministerio de Ambiente. En ese sentido, el acto impugnad o no genera perjuicio actual ni directo, y por tanto no justifica la intervención de la Intendencia como parte pasiva en este proceso. En último término, la demandada afirma que el proceso ha perdido objeto, dado que la viabilidad otorgada mediante la Resolución No. 611/2024 y su rectificatoria ha caducado. En virtud del artículo 27 del Decreto 3718/1997, las respuestas a consultas como l a aquí discutida caducan automáticamente si transcurren más de seis meses sin que se inicie alguna gestión o acción. III) A fs. 73-88, compareció la actora y evacuó el traslado de las excepciones opuestas, argumentando, en lo central, que ostenta legitimación activa, ya que los comparecientes acreditaron ser propietarios de inmuebles ubicados en el fraccionamiento La Juanita, próximos al predio donde se proyecta construir un hotel de campo. Alegan que dicha construcción afectaría negativamente su derecho de propiedad, el valor de sus inmuebles y el disfrute del entorno natural, protegido por normas nacionales y departamentales. Citan jurisprudencia del propio Tribunal que ha reconocido la legitimación en casos análogos, y remarcan que la afectación invocada es directa, personal y legítima. Además, subrayan que, al haberse acreditado la titularidad dominial y planteado de forma razonada los perjuicios, no puede considerarse como “manifiesta” la falta de legitimación. Respecto a la falta de legitimación pasiva, sostiene que la IDM es parte necesaria del proceso, ya que dictó el acto administrativo impugnado (la Resolución No. 611/2024), que otorga viabilidad a un proyecto contrario a la normativa vigente. Señalan que el acto tiene efectos jurídicos concretos al habilitar el trámite de autorización ambiental y que, por tanto, no es inocuo ni carente de contenido. Rechazan que el Ministerio de Ambiente deba ser llamado como legitimado pasivo, ya que el cuestionamiento se dirige al acto dictado por la IDM. Finalmente, frente a la excepción de caducidad, argumenta que la resolución impugnada no constituye un permiso de construcción y, por ende, no le son aplicables los plazos de caducidad previstos para tales permisos en la normativa departamental. Además, de stacan que no se estableció ningún plazo en la resolución cuestionada ni en los decretos aplicables. Rechazan que una declaración unilateral de la IDM sobre la supuesta caducidad extinga el objeto del proceso, ya que no hubo revocación formal del acto por razones de ilegalidad ni se eliminó el agravio. En suma, afirman que el acto impugnado sigue produciendo efectos jurídicos y que la discusión de fondo debe resolverse en la sentencia definitiva, no en sede de excepciones previas. IV) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 430/2025, aconsejó desestimar las excepciones opuestas. V) Por Decreto No. 3809/2025 se pasaron los autos para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará las excepciones opuestas por la demandada. II) En lo inicial, debe señalarse que la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito, que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general, se ha señalado que “… tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho. ” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227-228) En la actualidad, producto de la expresa disposición del art. 7 de la Ley No. 20.010, debe estarse a la exigencia del artículo 133, numeral 9º, del Código General del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “ manifiestamente de los propios términos de la demanda”. En tal sentido, recientemente se ha señalado que: “ A partir de la ley 20.010, la admisibilidad de esta excepción surge del texto expreso de su art. 7, que se remite el art. 133 del CGP. Por consiguiente, es claro que el Tribunal deberá revisar su jurisprudencia y admitir la excepción, obviamente con el alcance que se le ha dado en el CGP: la excepción sólo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba ” (Cf. Gabriel Valentín, “El Proceso de Anulación de los Actos Administrativos ”, FCU, Montevideo, 1ª edición, junio de 2022, p. 82). Por último, cabe recordar además que “… esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el Tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda ” (Cf. Ángel Landoni, Santiago Garderes, María Eugenia González, Fernando Gómez y Gabriel Valentín, “ Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. Comentado, con doctrina y jurisprudencia ”, volumen I, editorial B de F, Montevideo-Buenos Aires, 2002, p. 328). Pues bien, a juicio del Tribunal, los actores acreditaron ser propietarios de inmuebles ubicados en las inmediaciones del padrón donde se proyecta la construcción del hotel, en base a la viabilidad otorgada por la Intendencia de Maldonado. Esa condición, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal, podría implicar una afectación a sus derechos, en particular al entorno natural que rodea sus propiedades, lo que basta para descartar que exista una carencia de legitimación de carácter evidente o indiscutible. En todo caso, la cuestión vinculada al grado o existencia de afectación deberá ser objeto de prueba y análisis en la sentencia definitiva. III) Dicho esto, en cuanto a la excepción de falta de legitimación pasiva, corresponde afirmar que el acto administrativo impugnado es plenamente imputable a la Intendencia Departamental de Maldonado, en tanto fue dictado por dicho Órgano. Por consecuencia, la comparecencia de la IDM como parte demandada resulta procedente y, sobre todo, necesaria, ya que es quien emitió el acto cuya nulidad se pretende y a quien resulta jurídicamente atribuible la volición en causa. IV) Finalmente, respecto de la excepción de caducidad, la misma no puede prosperar en esta etapa, dado que no existió una revocación expresa del acto administrativo por razones de legalidad. Lo planteado por la Intendencia se vincula más bien a un posible deca imiento del acto por falta de prosecución del trámite, lo que tornaría a la resolución impugnada en una actuación ilesiva. Ahora bien, la cuestión relativa a la presunta ilesividad del acto impugnado será analizada en el momento procesal oportuno, esto es, al dictarse la sentencia definitiva, puesto que, como ha señalado en forma reiterada el Tribunal, “(…) la lesividad del acto no constituye una característica que defina el parquet competencial del Cuerpo; el examen de lesividad o ilesividad concierne al fondo del asunto” (Cfme. Sentencias Nos. 279/2016 y 594/2015, entre otras). En definitiva, la mera invocación de una supuesta caducidad no elimina por sí sola el agravio ni extingue el objeto del proceso, máxime cuando el acto administrativo sigue vigente en el plano jurídico y no ha sido revocado formalmente. V) Por lo expuesto, el Tribunal, RESUELVE : Desestímanse las excepci ones opuestas por la demandada, con costas de precepto. A prueba por el término legal. Notifíquese personalmente a las partes. Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).