Sentencia Interlocutoria N° 552/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 552 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados : “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 212/2024). RESULTANDO : I) A fs. 26 compareció el actor demandado la nulidad del Acta de Clausura del Tribunal de Concurso Interno de Oposición y Méritos No. 1398 Profesor/a de Deportes y Recreación para cubrir siete cargos de acenso al Nivel I y nueve cargos de ascenso al Nivel II de fechas 30.06.2023 y 4.07.2023, respectivamente (fs. 33 -37 de los A.A.; ver Numeral 8 Actuación No. 13 a fs. 42 y vto. y Actuación 15 a fs. 43 vto. de los A.Α.). II) Conferido el correspondiente traslado de la demanda por Decreto No. 1779/2024 (fs. 35), compareció la demandada contestando la demanda y oponiendo la excepción previa de falta de jurisdicción, en tanto consideró que el impugnado no es un acto definitiv o y , por ende , no procesable ante esta jurisdicción. En ese sentido, indicó que , en el caso, se dictó la Resolución No. 4848/23 por el Sr. Intendente, por el cual se dispuso la designación de los ganadores (fs. 37-50 vto.). III) Del excepcionamiento planteado, se dio traslado a la parte actora por Decreto No. 5169/2024 (fs. 61), quien, notificada en debida forma (fs. 70), compareció a evacuarlo, bregando por su rechazo (fs. 71). IV) Se tuvo por evacuado el traslado conferido (Decreto No. 5657/2024 a fs. 73) y, se dispuso el pasaje de los autos en vista de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 650/2024, aconsejó rechazar el excepcionamiento deducido al considerar que el acto en causa es procesable (fs. 74 y vto.). V) Por Sentencia interlocutoria No. 244/2024 de 10.06.2025, recaída en los autos caratulados “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad ” (Ficha N o. 212/2024), el Tribunal resolvió hacer lugar a la solicitud de acumulación de las causas individualizadas con la Fichas Nos. 212/2024 y 796/2024. Asimismo, se citó para resolución respecto de la excepción de falta de jurisdicción interpuesta en estos autos, la que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 82-83 vto.). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la excepción previa y declarará no procesable el acto impugnado en autos, conforme los argumentos que se desarrollarán. II) De acuerdo con el artículo 24 inciso 2 del Decreto-Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Como es sabido, el tema de la procesabilidad de las actas de los Tribunales de Concurso ha suscitado a lo largo del tiempo diferentes posturas por parte del Tribunal y de sus integrantes. Con anterioridad, la mayoría de la Sala ha sostenido que las actas de los Tribunales de Concurso no son impugnables per se ante la jurisdicción contencioso anulatoria, en virtud de tratarse de actos preparatorios, no definitivos, sin aptitud para vulnerar una determinada situación jurídica subjetiva (Cf. Sentencias Nos. 158/2020, 178/2020 y 179/2020, 440/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 431/2022 y 559/2024, entre otras). En tal sentido, en cuanto a la procesabilidad de actos evaluatorios, el Tribunal ha efectuado algún distingo. Cuando se trata de actos emitidos por Tribunales Calificadores en el marco de concursos, se ha entendido en mayoría que, en principio, no son procesables porque no trasuntan una voluntad definitiva de la Administración. Así ha expuesto que los actos “que establecen los puntajes y el orden de prelación en Concursos, no son actos procesables ante esta jurisdicción, por cuanto no constituyen la última voluntad de la Administración; es decir, el Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, en tanto no es el órgano competente para dictar el acto final, definitivo”, destacando además que tampoco “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asun to” (Cf. sentencias Nos. 158/2020, 178/2020, 179/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 356/2024, 559/2024 y 677/2024, entre otras. El destacado pertenece a la redacción). También ha señalado que se deben analizar las particularidades de cada situación. Si no existe un acto homologatorio de la calificación o un acto de designación, ese orden de prelación es procesable. Por el contrario, cuando existe un acto posterior que refrenda la calificación, será este último el que constituya la última voluntad de la Administración y, en consecuencia, será procesable ante esta jurisdicción (Sentencia No. 559/2024). III) Traslad ados los conceptos que anteceden al ocurrente, se observa que, en estos autos, el accionante promueve acción de nulidad contra las actas de clausura del Tribunal de Concurso Interno de Méritos No . 1398/C1/22 para cubrir siete cargos de ascenso al Nivel I y nueve cargos de ascenso al Nivel II de la carrera 4106- Profesor de Deportes y Recreación, convocado por la Resolución Municipal No. 505/22/500. Con base en dichas actas, por Resolución No. 4948/2023 (cuya acción de nulidad se tramita en los autos acumulados, ficha No. 796/2024), se designaron los funcionarios para cubrir los cargos necesarios, y además se estableció la lista de prelación de suplentes para el Nivel I y II de la carrera 4106- Profesor de Deportes y Recreación, con un plazo de validez de 5 años. El accionante se encuentra dentro de la lista de prelación del Nivel II mencionado (fs. 56 y 57 de los A.A.). Por tanto, a juicio de la mayoría, los actos administrativos atacados en estos obrados, no pueden considerársele como definitivos, en tanto poseen carácter instrumental, es decir, que fueron dictados por un Tribunal de Concurso dirigido al órgano Jerarca para su aprobación u homologación, lo cual, en la emergencia efectivamente ocurrió mediante el dictado de la citada Resolución No. 4948/2023. Por consiguiente, tal como expresa de modo inmejorable el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eve ntualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a tra vés del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012)”, (Sentencia No. 178/2020). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, en mayoría, RESUELVE : Declárase que el acto administrativo impugnado en estos autos, no resulta procesable ante la jurisdicción del Tribunal. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo (d.), Dr. Cal, Dra. Klett, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone. (Sec. Letrada) Dra. Rosina Rossi, DISCORDE: en cuanto considero que el Acta de Clausura del Tribunal de Concurso Interno de Oposición y Méritos Nº 1398 Profesor/a de Deportes y Recreación para cubrir siete cargos de ascenso al Nivel I y nueve cargos de ascenso al Nivel II de fechas 30 de junio y 4 de julio de 2023 (fs. 33 a 37 A.A.; ver Numeral 8 Actuación Nº 13 a fs. 42 y vta. y Actuación 15 a fs. 43 vta. de los A.A.) es un acto procesable ante esta jurisdicción. En ese sentido, disiento con la conclusión arribada por la mayoría del Cuerpo que considera en base a las conclusiones expuestas, entre otras, en las Sentencias Nro. 178/2020 y 431/2022 y 559/2024, que el acto impugnado no es definitivo sino tan solo un acto de trámite o de procedimiento. En ese sentido, sostuve en reciente Discordia en la Sentencia Nº 431/2024, donde respecto a la procesabilidad analicé idéntica cuestión a la aquí debatida, que: “I. En cuanto a la procesabilidad. 1. Por procesabilidad entiendo justiciabilidad del acto administrativo ante este Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2. Entiendo que en una causa como la de autos, el justiciable puede impugnar de nulidad tanto el acto administrativo emitido por el Tribunal de Concurso como el de la Administración que lo recoge. Con ello me sumo a lo señalado en la sentencia No. 367/2020 y a las anteriores nros. 381/2012, 517/2012, 706/2014, 123/2016, 3/2017 y 761/2017, entre otras. El acto que recoge la valoración de los méritos por parte del tribunal de concurso es procesable por tres razones: La primera, porque de regla un sistema de justicia est á llamado a interpretar las reglas de derecho a la luz de los principios que son la estructura disciplinar. En el caso, es el principio de acceso a la justicia el que debe iluminar tanto el proceso interpretativo como el producto y actuar como fiel de la balanza a la hora de considerar su legitimidad del producto de la interpretaci ón. (arts. 8, 25 en lectura articulada con el 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos). La legitimidad depender á de que la interpretaci ón opere como un desarrollo del principio, o m ás claramente no lo contradiga salvo expl ícitas razones que lo ilustren por fidelizarse a otro principio de similar linaje. En un debate sobre si un acto administrativo es o no justiciable, el principio que ilumina es el de acceso a la justicia que implica remover obst áculos y no crearlos por v ía interpretativa. La segunda, porque el acto administrativo dictado por el Tribunal de Concurso es susceptible de crear consecuencias jurídicamente relevantes en el ámbito personal del concursante. La tercera, porque constituye la motivaci ón principal del acto posterior de la administraci ón cuando provee la asignaci ón del cargo al ganancioso. Este segundo acto oficiará de envase y el primero de contenido. El segundo acto depende del primero, ambos tienen una vinculaci ón causa- efecto. Si es justiciable el segundo, tambi én lo es el primero que reviste el mismo contenido; negarlo importa obstaculizar el derecho de defensa mediante el sistema de justicia del Estado por un mero formalismo. Por esta razón comparto el análisis de Daniel Artecona Gulla, que reiteradamente ha citado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. (“El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA. VV.: “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad. Felipe Rotondo: Coordinador)”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2014, págs. 403 y 404).” Así entiendo que el Acta de Clausura del Tribunal de Concurso Interno de Oposición y Méritos Nº 1398 resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria, no correspondiendo en el caso en razón de la conclusión de la mayoría, ingresar en el análisis de los agravios formulados a su respecto. Dr. William Corujo, DISCORDE: respecto a la procesabilidad ante esta Jurisdicción del Acta de Clausura del Tribunal de Concurso Interno de Oposición y Méritos Nº 1398, Profesor/a de Deportes y Recreación para cubrir siete cargos de acenso al Nivel I y nueve cargos de ascenso al Nivel II de fechas 30 de junio y 4 de julio de 2023 (fs. 33 a 37 de los A.A.; ver Numeral 8 Actuación N.º 13 a fs. 42 y vta. y Actuación 15 a fs. 43 vta. de los A.A.) En el caso, no se comparte la conclusión arribada por la mayoría del Cuerpo que consideró, que el acto procesado no es definitivo sino tan solo un acto de trámite o de procedimiento. Así tal como expuse en otras Sentencias No. 462/2022 y 440/2020: “El Tribunal considera pertinente remarcar, que resultan pasibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción tanto los actos finales de los Tribunales de Ascensos o de Concursos, como los actos que, como corolario de su actuación, resuelva las promociones designando a los seleccionados en los cargos en disputa. Como lo ha señalado el Prof. Daniel ARTECONA, el acto del Tribunal de Ascenso es un acto administrativo impugnable y procesable ante esta jurisdicción. En tal sentido expresa el autor: “Lo dijo con claridad Frugone y le asiste plena razón: en la medida que ese acto produce un innegable efecto jurídico (cuál es el carácter vinculante que el orden de prelación tiene para el jerarca designante), es un acto idóneo para producir agravio y, por lo tanto, impugnable en vía administrativa y jurisdiccional. Si un concursante recurriera el acto del Tribunal de Ascenso y no el ulterior acto de designación emitido por el jerarca, la revocación ulterior de ese acto de anulación del mismo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haría caer el presupuesto necesario del acto de designación, por lo que inevitablemente éste también debería ser revocado. Si, por el contrario, el concursante recurriera la designación por estar fundamentada en un apartamiento del Tribunal actuante de la regla de derecho, la revocación del acto o la anulación por el TCA provocaría la necesidad de rehacer el procedimiento y —por lo tanto— de dejar sin efecto aquel pronunciamiento del Tribunal (de Ascensos). En ambos casos pues, entiendo que el efecto sería similar.” (ARTECONA GULLA, Daniel: “El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA. VV .: “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad (Felipe Rotondo: Coordinador)”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2014, págs. 403 y 404). Como bien dice el autor citado, para resistir una decisión sobre un concurso que se considera ilegítima, el interesado puede contender ora contra la resolución final del Tribunal del Concurso que decide el orden de prelación ora contra la resolución del jerarca que, tomando en consideración el resultado final del concurso, realice las promociones a los cargos en disputa designando a los funcionarios ascendidos (acto de designación).” (sent. 706/14) (Cfme. Sentencias No. 583/2013, 493/2013, 373/2015, 123/2016, 323/16, entre otras). En forma reciente, el Tribunal ha abordado el fondo del asunto en acciones donde se impugnaba el orden de prelación establecido por un tribunal de concurso (sent. 461/18); el dictamen de tribunal médico actuante en el Concurso Abierto de Oposición y Méritos para la provisión de un cargo por el cual se declara al accionante como no apto para las tareas propias del cargo (sent. 219/19); y, la calificación y lista de prelación del tribunal de concurso actuante para proveer cargos de ascenso (sent. 332/19). Coadyuva en el sentido de admitir la procesabilidad del fallo emitido por el tribunal de concurso, máxime en ocasiones en que el concursante pierde alguna prueba o instancia de valoración que determina que el tribunal lo aparte del procedimiento competitivo, lo previsto por el inciso 3o) del artículo 24 del Decreto - Ley No 15.524, que considera comprendidos dentro de los actos administrativos definitivos procesables a “aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. En tal caso, si bien finalmente recaerá un acto de designación del jerarca, no cabe duda que para el concursante agraviado, ya no hay trámite que se continúe en tanto resultó eliminado del concurso; siendo a su respecto un acto definitivo. “... para resistir una decisión sobre un concurso que se considera ilegítima, el interesado puede contender otra contra la resolución del jerarca que, tomando en consideración el resultado final del concurso realice las promociones a los cargos en disputa designando a los funcionarios ascendidos (acta de designación)” (Sent. 706/2014 y 381/2012). Si el Tribunal establece una puntuación, notoriamente es un acto administrativo con voluntad autónoma que es independiente en la medida que genera un agravio y por tanto procesable ya que luego establecerá un orden de prelación y el acto del Tribunal de evaluación tiene aptitud de generar lesividad, por lo que perfectamente es procesable, sin perjuicio que si el acto de designación se pronuncia en idéntico sentido debe ser impugnado igualmente, tal como aconteció en el caso de obrados”. En definitiva, y conforme lo expresado entiendo que el acto procesado resulta procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria, no ingresando al fondo del asunto en razón de la conclusión de la mayoría.