Sentencia Definitiva N° 548/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 548 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 218/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), por la que se le concedió a la actora un plazo de 10 días hábiles para fundar los recursos administrativos que había interpuesto en contra de la Ordenanza No. 1.955 (fs. 9 de los AA). II) La actora, al fundar su demanda (fs. 6 a 12 infolios) se agravió esencialmente de que se le haya impuesto un plazo para fundar el recurso. Al respecto señaló que el artículo 155 del Decreto No. 500/991 de 27 de setiembre de 1991, no establece un plazo para fundar los recursos. Manifestó que el artículo 80 del Código Tributario prevé un plazo de 20 días para fundar los mismos, lo que debe ser considerado como plazo mínimo a tales efectos. Dicho extremo informa a la ilegitimidad del plazo de 10 días hábiles fijado por el acto objeto de impugnación. Por otra parte, relevó la falta de competencia del MSP a los efectos de fijar un plazo para fundar los recursos. Sobre el punto, consideró que tal plazo debía ser fijado por una norma reglamentaria dictada por el Poder Ejecutivo o una ley. En suma, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada compareció debidamente representada a contestar la demanda (fs. 26 a 30 vto. infolios) oponiéndose al accionamiento. En necesaria síntesis, la demandada entendió que la Resolución impugnada se trata de un acto de trámite que no resulta procesable ante la jurisdicción del Tribunal. Concatenado con lo anterior, afirmó que la fijación de un plazo para fundar los recursos no obsta a que estos sean fundados, inclusive una vez transcurrido el plazo. Así, el acto en cuestión no determina ninguna lesión a las situaciones jurídicas subjetivas del actor. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 4029/2024, se abrió a prueba por el plazo de 10 días (fs. 32 infolios) agregándose los antecedentes administrativos en 135 fojas. Agregada la documentación por parte de la actora (carpeta rosa en 93 fs.), y no habiéndose presentado prueba por las partes, por Decreto No. 4718/2024 (fs. 35 infolios) se notició del plazo para alegar, haciéndolo la parte demandada (fs. 37 a 38) y no así la parte actora. V) Por Decreto No. 5604/2024 (fs. 40 infolios) se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 732/204 (fs. 41 a 44 infolios) aconsejando declarar el acto impugnado no procesable ante la jurisdicción contenciosa anulatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 21 de agosto de 2023 (fs. 12 de los A.A.) interponiendo recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 29 de agosto de 2023 (fs. 91 a 94 de los A.A.). Los recursos fueron fictamente denegados el 16 de marzo de 2024. Se deja constancia que tanto la accionante como la Procuraduría en su dictamen, refieren a que el recurso jerárquico fue expresamente desestimado por Resolución de la Prosecretaría de la Presidencia de la República en ejercicio de las atribuciones delegadas el 2 de febrero de 2024 (fs. 123 a 126 de los A.A.). No obstante, dicha Resolución se encuentra firmada exclusivamente por la Sra. Ministra de Salud Pública (fs. 126 de los A.A.), por lo que no se reputa como un acto válido a los efectos de determinar el agotamiento de la vía administrativa. La demanda anulatoria se interpuso en tiempo hábil el 15 de abril de 2024 (nota de cargo a fs. 13 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra la resolución del -en adelante- MSP, por la que se le concedió a la actora un plazo de 10 días hábiles para fundar los recursos administrativos que había interpuesto en contra de la Ordenanza No. 1.955 (fs. 9 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de las partes, el Tribunal por unanimidad, compartiendo la solución desestimatoria de la demanda aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda declarando que el acto que cuya nulidad se pretende es no procesable ante esta jurisdicción. IV) Conforme surge del acto procesado, el mismo se limitó a brindar un plazo sin apercibimiento de consecuencias negativas, lo que supone se inserte dentro de la categoría de actos preparatorios, o de mero trámite que no supone una decisión sobre “el fondo del asunto”, y, por lo tanto, carente de lesividad. El entendimiento precedente ha sido avalado desde la jurisprudencia del Tribunal que expresa al respecto: “Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- solo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3° in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155)” (Cfme. Sentencia del Tribunal No. 613/2019). Cabe agregar que, como sostiene el citado profesor, al tratarse de un acto de mero trámite, “… por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido legítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II, pág. 257, FCU, 3ra. Ed. Año 2012). En el caso, el acto objeto de impugnación se restringe exclusivamente a brindar un plazo para fundar los recursos interpuestos a los únicos efectos de ordenar el trámite de la vía administrativa. Así, el referido acto se encuentra enmarcado, y delimitado, por cuestiones procedimentales, cuya eficacia se restringe y agota en la ordenación del procedimiento, por lo que carece de aptitud lesiva de situaciones jurídicas subjetivas más allá del trámite recursivo En definitiva, se estima que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción por no reunir los requisitos exigidos en los incisos 2º y 3º del artículo 24 del Decreto-Ley No. 15.524, desde que se trata de un acto meramente preparatorio, de tramite o instrumental, que no resuelve sobre el fondo del asunto ni tampoco ingresan dentro de aquellos actos que hacen imposible o suspendan en forma indefinida la tramitación. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatorio. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).