Sentencia Definitiva N° 546/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025 No. 546 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha No. 487/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 34 -53/2021 de 20 de octubre de 2021, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), por la cual se declaró que AA no tiene derecho a la pensión solicitada en calidad de beneficiario viudo al no probar dependencia económica, por ser los ingresos del beneficiario superiores al tope de 15 salarios mínimo nacionales (SMN), de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley No. 16.713 (fs. 2 infolios). II) Comparece la parte actora (fs. 10 a 15 vto. infolios), alegando en lo medular de su embate lo siguiente. Indicó que al momento del fallecimiento de la Sra. BB, 3 de mayo de 2021, se encontraban casados y conviviendo. Consignó que los ingresos percibidos por la Sra. BB eran superiores a los suyos, lo que se acreditará con la simple comparación de los ingresos de ambos. Señaló que al fallecer su cónyuge vio reducidos notoriamente los ingresos, lo que perjudicó su nivel de vida ya que los ingresos del núcleo familiar principalmente se componían de los ingresos de BB. Situación que lo llevó a presentarse ante el BPS a solicitar la pensión por sobrevivencia. Entendió que la resolución hostilizada lesionó su derecho subjetivo, considerándolo ilegítimo, violatorio de lo preceptuado por la Ley No. 16.713 y el Decreto Reglamentario No. 359/995, ya que dicha normativa le otorga derecho a percibir pensión por sobrevivencia por dependencia económica de su fallecida cónyuge. Añadió que, en instancia administrativa, el BPS vulneró su derecho de defensa, en tanto presentó prueba la que no fue diligenciada ni valorada, extremo que tacha de nulidad las actuaciones. En cuanto al fundamento de derecho de la recurrida , indicó que el artículo 26 de la Ley No. 16.713 no fija tope económico alguno para el otorgamiento de dicha pensión, sino que establece como requisito que el viudo pruebe la dependencia económica de la causante o la carencia de ingresos suficientes. Asimismo, refiere que el artículo 9 de su Decreto Reglamentario No. 359/95 titulado “Condiciones del derecho” no fija tope de ingreso alguno a efectos del otorgamiento, estableciéndolo de forma arbitraria, apartándose de lo preceptuado por la normativa, es tableciendo reglamentaciones contrarias a la Ley y que le causan un grave perjuicio sin amparo normativo. Asimismo, expuso que el acto por el cual ha establecido los parámetros numéricos para el otorgamiento de la pensión, le es inaplicable ante la falta de notificación. Añadió que el aludido tope de ingresos fijado por la demandada vulnera el principio de igualdad en la seguridad y constituye una forma de discriminación basada en género, siendo el tope notoriamente inferior para los viudos (masculino) en comparación con el caso de las viudas (femeninas). En el primer supuesto, para tener derecho a percibir la pensión por fallecimiento, los ingresos mensuales promedio de la cónyuge no pueden superar los $202.693, mientras que en el caso del viudo (masculino), el límite se fija en $116.548,42 mensuales promedio. Aludió que la interpretación de la norma es contr aria al principio de tratamiento más favorable al afiliado. Señaló que aún para el caso de que el límite monetario fijado por el BPS en $ 116.548,42 mensuales sea un criterio válido, los ingresos líquidos efectivamente percibidos por su persona no superan dicho límite, sino que como surge del recibo de haberes jub ilatorios mensuales percibidos, al fallecimiento de la cónyuge percibía $ 94.329 líquidos (nominal $ 115.672 menos descuento de FONASA $ 5.205, IASS $ 13.639, BHU $ 660 y Club Banco Hipotecario $ 775), todo lo cual entiende acreditado en vía administrativa. Aclaró haber recibido en los 12 meses anteriores al fallecimiento de su cónyuge únicamente sus ingresos jubilatorios; si bien es accionista de una sociedad de responsabilidad limitada – empresa CC -, no ha hecho retiro de utilidades, o sea no ha percibido ingresos por dicho concepto. Entendió que aun si se adicionaran los ingresos hipotéticos mensuales estimados en $ 6.235,75 por concepto de renta generada de la empresa, los ingresos mensuales en este supuesto ascenderían a $ 100.564,75, por lo tanto los ingresos líquidos tampoco superan los $ 116.548,42. Finalmente, adujo se vulneró su derecho de defensa en instancia administrativa, en tanto presentó prueba testimonial como documental que no fue diligenciada ni valorada, extremo que tacha de nulidad las actuaciones. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, compareció la Administración demandada debidamente representada (fs. 65 a 70 vto. infolios), controvirtiendo la pretensión anulatoria. En primer lugar, adujo falta de legitimación pasiva, ya que el reclamo impetrado ataca una prestación o pasividad de carácter civil donde el BPS actúa por imperio constitucional (artículo 168 numeral 3º), en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo según la Resolución N o. 246/996 del 27/03/1996, actuando a nombre del elegante. Luego de reseñar los antecedentes administrativos, afirmó haber actuado conforme a Derecho, surgiendo las condiciones del derecho y términos para acceder a la pensión por fallecimiento en el caso de beneficiario viudo, del artículo 26 de la Ley No. 16.713, artículo 9º del Decreto Reglamentario No. 359/995 y RDN No. 26-65/97. Señaló que, teniendo en cuenta el criterio del tope de 15 SMN como límite, pasado el cual se presume que la persona no depende económicamente de otra, es una presunción simple, que se modificaría con la prueba en contrario, lo que no ocurrió en el expediente por parte del actor. En tal sentido, indicó que el recurrente agregó al inicio del trámite la prueba documental dando plena fe de sus ingresos del informe de fs. 42 - 43, sin agregar prueba documental de los ingresos de la causante, así como tampoco ningún otro tipo de prueba documental que permitiera presumir la dependencia económica. Explicó que la forma de determinar el concepto de dependencia económica se verificó a partir de la RDN No. 26 -6/97 y que se plasmó a través del instructivo aprobado por RDN NO. 1 -12/98, es que, si el solicitante supera los 15 SMN como límite, no tienen derecho a pensión, en base a los topes máximo s establecidos p or el artículo 76 de la Ley No. 16.713, lo que asciende a la fecha de la resolución atacada, a la suma de $ 116.548, los que deben considerar nominales, pesto que la referencia al SMN es siempre a salario nominal. Esgrimió que, aun cuando se asumiera que el monto de ingresos del titular a tener en cuenta para determinar la carencia de ingresos fuera a la fecha del fallecimiento de la causante, de $ 96.832 y no de $ 116.458, como pretende el solicitante, debería de comprobar la dependencia económica con relación a la causante, lo cual no efectuó. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 5382/2023 (fs. 72 infolios), se tuvo por contestada la demanda, se agregaron los antecedentes administrativos en 46 fojas y se dio traslado de la excepción previa planteada por la demandada. Evacuado el traslado conferido (fs. 74 a 75 vto. infolios), la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió en Dictamen No. 15/2024, aconsejando su rechazo (fs. 78 y vto. infolios), y por Sentencia Interlocutoria No. 97/2024 de 14 de marzo de 2024, se desestimó la excepción previa de falta de legitimación pasiva opuesta por la parte demandada (fs. 82 a 84 infolios). V) Siendo la prueba ofrecida la documentación y los antecedentes administrativos oportunamente agregada en obrados y las resultancias de autos favorables a las partes, por Decreto No. 2091/2024 (fs. 89 infolios), se otorgó el plazo legal para que alega ran las partes. La parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 91 a 92 vto. y fs. 94 a 98 vto. infolios, respectivamente). VI) Por Decreto No. 3131/2024 , se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 100 infolios), quien se pronunció mediante el Dictamen No. 482/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 101 y vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 24 de marzo de 2022 (fs. 4 infolios), quien lo resistió el 1º de abril de 2022 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 39 infolios). El Directorio del BPS se pronunció a través de la RD No. 12-39/2023 de fecha 10 de mayo de 2023 , respecto del recurso administrativo de revocación interpuesto, aclarando que no corresponde el recurso jerárquico, ya que la decisión impugnada fue adoptada por el Directorio y el organismo no se encuentra sometido a tutela administrativa (fs. 7 a 8 infolios), la que fuera notificada el 20 de julio de 2023 (fs. 9 infolios). La acción de nulidad se presentó en tiempo útil el 12 de setiembre de 2023 (ver nota de cargo de fs. 16 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 34- 53/2021 de 20 de octubre de 2021, dictada por el Directorio del BPS, por la cual se declaró que AA no tiene derecho a la pensión solicitada en calidad de beneficiario viudo al no probar dependencia económica por ser los ingresos del beneficiario superiores al tope de 15 SMN de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley No. 16.713 (fs. 2 infolios). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en el presente caso de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión de la pretensión anulator ia y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En primer lugar, en relación a la excepción interpuesta de falta de legitimación pasiva, corresponde remitirse a lo dispuesto por Sentencia Interlocutora No. 97 de fecha 14 de marzo de 2024, por la cual se desestima la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por la parte demandada (fs. 82 a 84 infolios). En segundo lugar, sobre el fondo del asunto, la Resolución procesada manifiesta expresamente lo siguiente: “2do.) declara que AA, C.I. (…) no tiene derecho a la pensión solicitada en calidad de BENEFICIARIO VIUDO por : NO SE PRUEBA DEP. EC. POR SER LOS ING. DEL BENEF SUPERIORES AL TOPE DE 15SMN de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 26 de la Ley 16.713 del 3/09/95”. Por lo tanto, dado que el fundamento medular de la procesada, objeto de agravio, deniega lo solicitado por el acciona nte al considerar que supera los 15 SMN, corresponde analizar si dicho tope resulta ajustado a Derecho. Respecto a ello, el marco normativo aplicable se encuentra comprendido por el artículo 26 de la Ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995, en la redacción dada por la Ley No. 18.246 de 27 de diciembre de 2007, el que dispone: “En el caso del viudo, concubino, los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo y las personas divorciadas, deberán acreditar conforme a la reglamentación que se dicte, la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficiente s (…)”. Por su lado, el artículo 9 del Decreto No. 359/995 de 21 de setiembre de 1995 regula la situación del viudo estableciendo lo siguiente: “A) En el caso del viudo, el concubino, los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo y las personas divorciadas, se deberá acreditar la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficientes. Se considera que los mencionados beneficiarios dependen económicamente del causante, cuando están a cargo total o principalmente de aquél recibiendo del mismo un aporte económico indispensable para su congrua sustentación, entendiéndose por tal la disponibilidad de recursos e ingresos que permitan mantener los niveles de vivienda, salud, vestimenta, alimentos y, en su caso, educación del beneficiario. La comparación numérica entre los ingresos del causante y los del beneficiario podrá considerarse a los efectos de establecer la dependencia económica, no constituyendo un elemento definitorio para su determinación. Tratándose de situaciones en las que un grupo de personas de pocos recursos comparte gastos comunes que individualmente no podrían absorber, se entenderá que existe dependencia económica si se comprueba que el fallecimiento del causante ha provocado al beneficiario con vocación pensionaria un partido económico relevante. Se entenderá que existe carencia de ingresos suficientes cuando los referidos beneficiarios no dispongan de los medios de vida necesarios que les permitan subvenir a su sustento. Dicha carencia se considerará configurada, sin necesidad de otras apreciaciones, por el sólo hecho que los ingresos mensuales del beneficiario sean inferiores al monto de la prestación asistencial no contributiva por pensión a la vejez e invalidez”. La Administración reconoce tanto en los antecedentes administrativos como en la contestación de la demanda, que el criterio de determinación del concepto de dependencia económica fue aprobado mediante actos administrativos del Directorio del BPS - RD No. 26-6/97 y RD No. 1-12/98 -, actos que no pueden extralimitarse del marco normativo aplicable y que fuera relevado. Siendo entonces que el acto funda su denegatoria en el hecho de que el solicitante (aquí accionante), no prueba “ DEP. EC. POR SER LOS ING. DEL BENEF SUPERIORES AL TOPE DE 15 SMN de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 26 de la Ley 16.713 del 3/09/95”, y que dicha exigencia no surge del marco legal aplicable, la misma estaría violentando el principio de legalidad resultando ilegítima por exceder el marco normativo referido. En tal sentido, basta una simple lectura de las disposiciones normativas transcriptas para observar que el límite de 15 SMN no se encuentra contemplado, por lo cual dictada la resolución resistida respecto del accionante en aplicación de los mismos (artícu lo 25 Decreto Ley No. 15.524) se encuentra viciada de nulidad, no correspondiendo considerar si el accionante supera o no dicho margen. Nuestra Carta Magna - artículo 7 - sólo admite la limitación de derechos conforme a las leyes que se dicten por razones de interés general, y no, como pretende el BPS, a través de una decisión administrativa, sin ley habilitante. En virtud de lo expuesto, y sin perjuicio de que surge acreditado que el accionante no cumplió con los requisitos del marco normativo aplicable al caso, el hecho de fundarse en una limitación ilegítima hace que el acto se encuentre viciado de nulidad, sin perjuicio del poder -deber de la Administración de recomponer las actuaciones administrativas ajustándolas a Derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado , sin perjuicio del poder-deber de la Administración de recomponer las actuaciones administrativas ajustándolas a Derecho. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de no viembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).