Sentencia Definitiva N° 545/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 545 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 4/2024). RESULTANDO : I) El 1º de febrero de 2024, compareció la parte actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social No. 10-32/2023, de fecha 26 de abril de 2023, sobre su solicitud jubilatoria contenida en el recibo de jubilación de fecha 29 de junio de 2023 (fs. 2, infolios). En su libelo (fs. 9-13), expresó, sintéticamente: El acto recurrido es ilegítimo, al haberle liquidado la Administración demandada una prestación jubilatoria que no se ajusta a las disposiciones del título VI de la Ley No. 16.713 y al art. 16 de la Ley No. 19.590. Resulta por demás claro que las referidas normas establecen una secuencia que debe seguirse al momento del cálculo de la pasividad, la que no fue respetada por la accionada Banco de Previsión Social. Formuló su desafiliación al sistema mixto previsional (Títulos I al IV Ley No. 16.713), a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición dispuesto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la previsión del artículo 17 de la Ley No. 19.590. Agregó que el monto liquidado por concepto de jubilación común en transición de $ 86.489,23 le causa enorme perjuicio, en tanto su jubilación inicial a la fecha de su cese debió ascender a $ 96.099, equivalente al tope jubilatorio previsto para el año 2023. Afirma que fue asesorado por el Banco de Previsión Social respecto a la desafiliación de la AFAP, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley No. 19.590, de carácter “ no vinculante y meramente orientadoras de las eventuales prestaciones a las que podré acceder”. De la interpretación estricta y armónica de la normativa antes citada, se deriva que el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la suya, es el siguiente: 1°) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2°) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo a lo establecido en los artículos. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3°) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley 19.590; y, 4°) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713. Apuntó que de los antecedentes administrativos resulta evidente que el Banco de Previsión Social aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a Ley No. 16.713, y después el coeficiente de 0,9 sobre el tope, lo que erróneamente derivó en el monto total de jubilación a servir. En definitiva, solicita se anule el acto resistido. II) El Banco de Previsión Social, representado por la Dra. BB, al evacuar el traslado (Decreto No. 280/2024, fs. 15) contestó expresando (fs. 55-60 vto.): El agravio se concentra en la interpretación dada por el Organismo al procedimiento de liquidación de pasividad establecido en el artículo 16 de la Ley No . 19.590 y el artículo 24 de su decreto reglamentario. Claramente, la norma instituyó un gravamen a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Dicho gravamen, pues, se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de cada régimen. Y ello por cuanto es esta la solución jurídica plasmada en la norma legal y reglamentaria; no advirtiéndose por ende ninguna ilegitimidad en el accionar de la Administración y de la cual se agravia el accionante. Se disiente con el actor en cuanto a que , al establecer la expresión “asignación de jubilación”, se consideró únicamente el monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. No es así, por cuanto la norma expresa que recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9. El régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no sólo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, la norma debió haber di stinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. Seguidamente, describió el procedimiento de liquidación practicado por el Organismo y concluyó que este no hizo otra cosa que aplicar la normativa en cuestión según el régimen en el que se encuentra incluido el hoy accionante, estando el acto atacado en un todo ajustado a derecho. Agregó que, si se acoge la demanda se estaría vulnerando el Principio de Igualdad, con respecto a otros sujetos que, estando en la situación planteada y que no lleguen a los topes previstos legalmente, a ellos si se les aplicarán el coeficiente de ajuste de 0,9. En suma, abogó por el rechazo de la demanda deducida y el mantenimiento del acto impugnado. III) El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, representado por el Dr. CC, al evacuar el traslado ya referido, contestó indicando (fs. 62-64 vto.): En relación al fondo del asunto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad por lo que la legitimación pasiva debe recaer exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. Entiende que el acto administrativo procesado se ha dictado conforme al interés general y dentro del límite de sus competencias, siendo ajustado a derecho, por cuanto se peticiona se desestime la pretensión instaurada, haciendo lugar a la falta de legitimación pasiva opuesta. IV) Por Sentencia Interlocutoria No. 439/2024, del 27 de agosto de 2024 (fs. 78-80 infolios), el Tribunal desestimó, como previa, la excepción de legitimación causal pasiva deducida por la codemandada Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de lo que sobre el tema se examine en la sentencia definitiva a recaer. V) Se dispuso la apertura a prueba, habiendo únicamente la parte demandada Banco de Previsión Social ofrecido la que consta a fs. 83, consistente en las resultancias de autos y la agregación de la documentación y antecedentes administrativos agregados con la contestación, por lo cual, por Decreto No. 5758/2024 (fs. 85), se ordenó que alegaran las partes en el plazo común de 15 días, haciéndolo la parte actora de fs. 87 a 89 y, la demandada Banco de Previsión Social de fs. 91 a 94. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 76/2025, aconsejando que procede declarar la falta de legitimación causal pasiva del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Poder Ejecutivo y anular el acto resistido (fs. 100 -101 vto.). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 103). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De modo preliminar, importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecu tivo, por lo que, la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022, 722/2022, y más reciente 345/2025 y 372/2025). III) En cuanto al fondo de la cuestión debatida , el Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias Nos. 658/2024, 501/2024, 182/2024, 653/2023, 602/2023, 380/2023, 139/2023, 626/2022, 580/2022, 446/2022, 393/2022, 239/2022, 164/2022, entre muchas otras). IV) Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La quaestio decidendi , es de puro derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso del actor. Al respecto, surge de las actuaciones agregadas (fs. 34 vto. -36 vto. y 55 a 60), que el Ente en aplicación del art. 16 de la Ley No. 19.590 aplicó el 0.9% al tope de pasividades. A juicio del Tribunal, ello no es correcto. En tal sentido, en términos mutatis - mutandis, resultan trasladables al sub - examine los fundamentos planteados mediante Sentencia No 602/2023. En dicho fallo, la Corporación, consignó: “En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley N.º 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). - Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácte r retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo est ablecido en el artículo 17 y concordantes”. El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación)- Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713 , de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713 , de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley N° 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley N°16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario (…) Con base en ello, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo , el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo a lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley N°19.590; 4º) recién en último lugar , aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley N°16.713, si correspondiese. En la emergencia, el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y recién luego sobre el tope, aplicó el coeficiente de 0,9 (…) A juicio del Tribunal, no existe duda alguna que la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Así, en reiteradas ocasiones la Corporación sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Vide Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Del mismo modo, en el casus, el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No . 16.713, y, recién luego sobre el tope , aplicó el coeficiente de 0,9; lo cual significa que la compareciente perciba un monto jubilatorio inicial inferior al que le corresponde. Como se ha reafirmado en la Sentencia No. 239/2022: “El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (Sentencias Nos. 217/2018; No 93/2016; 562/2011, 761/2011, entre otras)” (la negrilla no está en el original). Y si bien es cierto que dichos fallos no refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones” ), sino a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley No. 17.819 y en el artículo 3 de su Decreto Reglamentario No. 66/2005, para la aplicación de la “regla prorrata tempore”, igualmente se arriba a análoga solución. La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713, multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. VI) Así, pues, el Tribunal entiende que el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por la demandada no fue el que mandataba la ley, circunstancia que lo inficiona de nulidad. VII) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).