Sentencia Definitiva N° 544/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 544 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “EMPRESA AA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 53/2024). RESULTANDO : I) La parte actora (fs. 2-28) promovió demanda anulatoria en contra de los siguientes actos administrativos dictados por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC): 1) Resolución No. 84/023 de 18 de abril de 2023 que dispuso proseguir con los procedimientos iniciados a partir de la denuncia realizada por la empresa BB contra la empresa AA y otras empresas y entidades de emergencia móvil, por el desarrollo de supuestas prácticas anticompetitivas relativas a la coordinación entre competidores sobre su participación y los términos comerciales en licitaciones públicas y privadas; 2) Resolución No. 85/023, de 18 de abril de 2023, por la cual resolvió ordenar la prosecución de los procedimientos encausados a raíz de la denuncia realizada por la empresa BB contra la empresa AA y otras empresas y entidades de emergencia móvil, por el desarrollo de supuestas prácticas anticompetitivas relativas a la fijación de precios y márgenes de ganancia en diversos productos y servicios; y 3) Resolución No. 51/2023 , emitida el 10 de marzo de 2023, por la cual, entre otras cuestiones, la Comisión admitió como hecho nuevo un documento presentado por la empresa BB (fs. 6-9; 15-17 y 22-23, en carpeta de documentación en 159 fs.). En lo inicial, refiriéndose a la procesabilidad de los actos impugnados, la accionante indicó que, si bien la investigación administrativa aún se encontraba en trámite, el contenido de estos actos ya le está ocasionando por sí solo graves perjuicios, al so meterla a un gravoso procedimiento administrativo sancionador en el que se están lesionando las garantías del debido proceso. Agragó que, pese a ser actos instrumentales, ellos pueden ser impugnados ante esta jurisdicción, todo ello independientemente de la impugnación futura de un hipotético acto final o principal. Las voliciones resistidas ya están ocasionando una afectación en la esfera jurídica de la empresa AA. En breve síntesis, indicó que, tras la presentación de la denuncia de la empresa BB, la comisión debió desestimarla de plano, no obstante, premió ilegítimamente a la empresa BB con su inmunidad (Resolución No. 5/23) y declaró la pertinencia de la denuncia (Resolución No. 22/23) formando tres expedientes y emplazando a la empresa AA en dos de las tres prácticas denunciadas por la empresa BB : una relativa a la denuncia de fijación de precios y márgenes de ganancia y la otra relativa a la denuncia de coordinación -o abstención- en licitaciones. Adujo que la empresa AA advirtió a la Comisión de las ilegalidades del procedimiento administrativo y su lesión al principio del debido proceso, al haber declarado la prosecución de un procedimiento de investigación en un sector de la economía en el cual carece de competencias, sabiendo, a su vez, que los actos denunciados se encuentran prescriptos. Puntualizó, además, que la Comisión admitió como hecho nuevo, un documento que no cumple con los requisitos de admisibilidad legal y que no es más que un correo electrónico de la empresa BB cuyo valor probatorio es nulo. Sostuvo que la Comisión es el órgano de aplicación de la Ley No. 18.159. Por ende, solamente puede actuar ante una presunta violación a dicha ley. Si por cualquier motivo, dicha ley no fuera aplicable, la Comisión es incompetente. Como consecuencia de ello, señaló que en presencia de un marco normativo específico en materia de servicios de salud que desplaza a la Ley No. 18.159, ésta última no puede aplicarse y, por ende, la Comisión no puede dar trámite a una denuncia por presunta violación a la Ley No. 18.159. Asimismo, señaló que los documentos probatorios que presentara la empresa BB , de las supuestas prácticas anticompetitivas , consisten en correos electrónicos anteriores al 3 de febrero de 2018, por lo que se encontrarían prescriptas. En efecto, conforme al art. 28 de la Ley No. 18.159 “las acciones que tienen su origen en la realización de prácticas prohibidas en la presente ley prescribirán a los cinco años de verificadas las mismas”. En consecuencia, siendo que el acto que dispuso dar vista de la denuncia es la Resolución No. 22/023 , de fecha 3 de febrero de 2023, todos los actos eventualmente violatorios de la mentada ley, previos al 3 de febrero de 2018, se encuentran prescriptos. A modo de conclusión, expuso: a) que la Comisión ha declarado la prosecución de las investigaciones por una denuncia por supuesta violación a la legislación nacional de defensa de la competencia, cuando de haber realizado los controles legalmente exigibles hubiera debido rechazarla de plano; b) que la comisión no debió dar trámite a la denuncia por razones de su propia incompetencia por referirse a actos claramente prescritos y por no exigir al denunciante una clara y precisa identificación de los actos denunciados. Mucho menos debió declarar la prosecución de las actuaciones una vez advertida de sus errores; lo cual afectó y continuó afectando directamente el derecho de defensa de la empresa AA; c) de igual manera, la CPDC nunca debió dar traslado de un supuesto hecho nuevo que no cumple con los requisitos más básicos de admisibilidad legal para poder considerarlo tal. Solicitó se dé noticia del pleito a la empresa BB y, en definitiva, se ampare la demanda instaurada. II) Evacuando el traslado conferido (fs. 34) compareció la representante de la empresa BB a deducir tercería coadyuvante (fs. 43-53 vto.). Expresó que la acción de nulidad promovida por la empresa AA se dirige contra actos administrativos que son de mero trámite. Las Resoluciones Nos. 84/023 y 85/023 , son simples actos de procedimiento que no hacen más que ratificar el contenido de resoluciones anteriores (Nos. 5/023 y 22/023) que fueran impugnadas por la empresa AA ante el TCA. Indicó que con fecha 13 de diciembre de 2022, la empresa BB denunció ante la Comisión, la realización de un grupo de prácticas concertadas con sus competidoras de acuerdo con lo previsto en los arts. 12 y 17 de la Ley No. 18.159 y art. 34 del Decreto No. 404/007, en particular la práctica de reparto del mercado de los servicios de emergencias móviles dentro del territorio nacional, la fijación del precio del carné de salud y de ciertas vacunas y la sistemática y repetida coordinación entre los principales competidores sobre participación o abstención de participación en licitaciones públicas o privadas. Identificó las disposiciones transgredidas y la empresa BB anunció la prueba con que contaba. Sin perjuicio de remarcar la no procesabilidad ante la jurisdicción anulatoria de los actos impugnados, hizo un análisis del fondo del asunto, controvirtiendo las defensas esgrimidas por la accionante. Sobre la incompetencia de la Comisión para entender en el asunto, adujo que la investigación y eventual sanción de prácticas como las denunciadas por la empresa BB constituyen uno de los ejes centrales de actuación de la Comisión, según lo establece el art. 10 de la Ley de la Libre Competencia No. 18.159 (en adelante: LDC). Afirmó que dicha norma es de orden público, por lo que las excepciones a su aplicación solo pueden ser dispuestas por ley. Por su parte, controvirtió que no haya identificado cabalmente las prácticas denunciadas, cada una de las cuales fue vinculada con los medios probatorios presentados oportunamente. Por último, sobre la prescripción alegada, sostuvo que las prácticas que dejan en evidencia los correos electrónicos y demás documentos que agregó la empresa BB abarcan un período que va desde junio de 2016 a julio de 2022, pero que revelan un actuar continuado en contravención a la LDC. En definitiva, solicitó que se rechace la demanda y se confirmen los actos enjuiciados. III) A su tiempo, compareció el representante del Estado- Ministerio de Economía y Finanzas a fs. 56 -60 y contestó la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo. Indicó que la empresa BB no denuncia mercados sino actos y conductas e identifica a los denunciados, no existe falta de precisión alguna en la descripción de las prácticas, de la que aporta pruebas suficientes, como lo requiere por otra parte la norma. Puntualizó que las prácticas denunciadas están alcanzadas por la Ley No. 18.159, por tanto, la Comisión es competente para actuar en el presente caso, conforme lo dispuesto en su artículo 10 y, asimismo, las denunciadas se encuentran alcanzadas por el ámbito subjetivo de aplicación de la ley conforme lo dispuesto por el artículo 3º. Adujo que la actora promueve la nulidad de la Resolución No. 51/023, resolución que dispone intimar a la empresa BB la presentación de la documentación ofrecida en legal forma, en atención a lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto N o. 500/991, por lo que le resulta complejo a la Administración identificar el agravio que la resolución antes consignada le causa a la actora; se trata de una resolución de mero trámite enmarcada en el procedimiento administrativo. La documentación a la que hace mención la resolución atacada refiere a un hecho nuevo, hecho que la actora entiende debe ser desestimado por tratarse de un correo interno sin trascendencia. La Comisión resolvió hacer lugar al hecho nuevo teniendo presente, por supuesto, que la admisión de un medio probatorio refiere a una etapa y que la valoración de dicho medio probatorio refiere a una etapa posterior. Señaló que en el decurso de la investigación iniciada con el acto impugnado se determinará o no la existencia de prácticas anticompetitivas, extremo imposible de dilucidar al momento. En definitiva, solicitó se desestime la demanda anulatoria promovida. IV) Por auto No. 3869/2024 , se tuvo por admitida la tercería y se dispuso la apertura a prueba (fs. 72), compareciendo la actora a fs. 74 y vto. ofreciendo las resultancias de autos. V) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días, según lo dispuesto por Decreto No. 4499/2024 (fs. 76); haciéndolo la actora a fs. 78-95; la tercerista a fs. 99-105 y la demandada a fs. 107-108 vto. VI) La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen N o. 655/2024, de 31 de octubre de 2024 y aconsejó se confirmen los actos resistidos (fs. 111-115). VII) Por auto N o. 6728/2024 (fs. 117) se citó para sentencia, y designada la Dra. María C. Cabrera, por sorteo, para integrar el Tribunal por cese en el cargo del Dr. Balcaldi (fs. 122), se dictó la sentencia en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente , para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por decisión adoptada por unanimidad, desestimará la demanda incoada por los argumentos que se desarrollarán a continuación. III) A juicio de la Sede, los actos que la actora impugna, en tanto disponen la prosecución de procedimientos cuyo origen es una denuncia; y la admisión de un hecho nuevo, no resultan procesables ante esta jurisdicción. III.1) Se comparten las manifestaciones expuestas por la parte demandada y tercerista, en el sentido de que las voliciones impugnadas que ordenan la prosecución de los procedimientos (Resoluciones Nos. 84/2023 y 85/023) no comportan la última voluntad de la Administración ni tampoco ingresan dentro de aquellos actos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. Por tanto, no reúnen los requisitos contemplados en los artículos 2º y 3º del art. 24 del Decreto -Ley 15.524, para ser procesables ante este Tribunal. Sobre el tópico, corresponde revalidar las enseñanzas del Prof. Cajarville, en cuanto expone: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (omissis). Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eve ntualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. Los actos administrativos de procedimiento pueden limitar sus efectos al propio procedimiento, siendo en tal sentido internos al trámite. En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite”. Tras precisar que dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, agrega el autor que: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto -Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior - los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará v aler en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento”. (Destacado no se encuentra en el original) (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Sobre Derecho Administrativo”, T. II., 3ª Ed. Actualizada y Ampliada, FCU, Montevideo noviembre 2012, ps. 252 -258). En la emergencia, los actos impugnados fueron dictados en el marco de un procedimiento administrativo que se inició a consecuencia de una denuncia ante la Comisión de Defensa de la Competencia, la que, en ejercicio de sus facultades, dispuso la prosecución de las actuaciones y se expidió sobre la probanza ofrecida. Por tanto, aplicando los conceptos precitados se concluye que no estamos ante actos finales como lo requiere el art. 309 de la Carta, sino que de su simple lectura se puede advertir su carácter instrumental, de mero trámite, lo que es admitido por la propia parte actora en su libelo a fs. 3 vto. El Tribunal, recientemente, y ante un caso análogo al de autos, entre las mismas partes, se pronunció en igual sentido al precedentemente apuntado. (Cf. Sentencia No. 415/2025, de 19 de agosto de 2025). Sin perjuicio de las particularidades de cada causa, las consideraciones efectuadas en la sentencia aludida “mutatis mutandis”, resultan trasladables al presente. III.2) Con relación a la Resolución No. 51/2023, y de acuerdo con lo que surge de los antecedentes, se limita a intimar a la empresa BB a efectos de que aporte la documentación referida en informe jurídico No. 37/023, en un plazo de cinco días. La parte actora manifiesta a su respecto que la Comisión admitió la incorporación de un simple correo electrónico interno de la empresa BB como “hecho nuevo”, cuando éste no cumple con ninguno de los requisitos de admisibilidad. Como afirma la accionada al contestar la demanda, resulta difícil precisar cuál es el agravio que le genera a la accionante dicha volición, dictada en el marco del procedimiento administrativo. Si se trata en realidad de una nueva denuncia, como afirma la empresa AA , será en ocasión del dictado del acto definitivo, que la empresa podrá hacer valer su derecho. A estar al contenido de la volición y, conforme se desprende a fs. 23 de la carpeta de documentación en 159 fs., se trata de una intimación a la empresa BB. En consecuencia, la intimación es a otra empresa, y no a la pretensora. Por lo demás, como “intimación”, el acto se inserta dentro de la categoría de actos preparatorios y, por lo tanto, carece de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución, al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica de la actora desde un enfoque jurídico del daño y, por ello, no resulta procesable ante esta jurisdicción. IV) En definitiva, las tres decisiones impugnadas son actos instrumentales o de mero trámite que, como tal, no son susceptibles de producir efectos jurídicos subjetivos, por tanto, no resultan procesables ante esta jurisdicción (cf. inc. 2º y 3º, art. 24 del Decreto-Ley No. 15.524). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria incoada. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa N o. 14/2024: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Expídanse los testimonios si se solicitaren ; y oportunamente archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dra. Cabrera. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).