Sentencia Definitiva N° 543/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 543 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 611/2023). RESULTANDO : I) El 14.11.2023, compareció la parte actora con demanda dirigida a obtener la nulidad del acto tácito que resulta del “detalle de recibo” emitido por el Sistema de Pagos de BPS con el número de control 19811131”, por el que se le comunicó el monto de su prestación jubilatoria, y del que tomó conocimiento el 28 de marzo de 2023 (fs. 4). En su libelo (fs. 6-7), expresó, sintéticamente: Al tomar conocimiento de su asignación jubilatoria a partir de la recepción del recibo de cobro, advirtió que se aplicó inadecuadamente el tope jubilatorio previsto por el art. 76 de la Ley No. 16.713, al hacerlo en forma previa a la multiplicación por el factor 0,9 dispuesta por el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Ello, en definitiva, le causa perjuicio por reducir el monto de su jubilación. Advirtió que el orden lexicográfico dispuesto por las normas aplicables impone calcular primero el sueldo básico jubilatorio conforme a los artículos 29, 71 y 72 de la Ley No. 16.713, luego la multiplicación por el factor 0,9 (equivalente a una deducción d el 10 %), conforme al artículo 16 de la Ley No. 19.590, y finalmente, si el monto resultante superara el máximo establecido por el artículo 76 de la Ley No. 16.713, la reducción de este hasta el punto exacto del referido máximo. En lo esencial, el concepto de “ máximo”, o de “tope”, en la acepción aplicable según el diccionario de la Real Academia Española, es el de “extremo o límite al que puede llegar algo ”, es decir que indica un límite, más allá del cual no es posible ir, pero que debe ser alcanzable, es decir que no debe operar limitaciones en el ámbito de los montos inferiores al mismo máximo o tope. Dicho concepto resulta desnaturalizado por la aplicación que del mismo hace el BPS; si el máximo es un límite o tope alcanzable, su aplicación debe hacerse en último término del c álculo jubilatorio, y únicamente en caso de que el resultado completo, antes de la aplicación del artículo 76, supere el monto establecido como máximo jubilatorio; de lo contrario, el mismo deja de ser un máximo alcanzable y se convierte en una deducción m ás, dejando de cumplir su función natural de límite último alcanzable. Es evidente que, en la forma en que aplica el BPS el máximo legal, en forma previa a hacerle al monto jubilatorio la deducción del 10 %, ninguna prestación de ese régimen alcanzará a llegar al máximo legal y éste dejará de funcionar como tal, lo que en los hechos implica establecer administrativamente un nuevo tope máximo no dispuesto por ninguna norma legal, con lo que se contraviene sustancialmente, en perjuicio del administrado, tanto el texto como el sentido de la normativa aplicable. Citó jurisprudencia acorde con su postura y, en definitiva, solicitó la anulación del acto encausado. II) El Estado - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, representado por el Dr. BB, al evacuar el traslado (Decreto No. 5993/2023, fs. 9), contestó (fs. 12-13 vto.): Si bien entiende que carece de legitimación pasiva en esta litis, atento a la actual conocida postura contraria del Tribunal en este punto, no opondrá la respectiva excepción de falta de legitimación pasiva. Con relación al fondo del asunto, advirtió que, en el caso concreto de autos, el MTSS no dictó el acto que se impugna de nulidad ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante contra éste, razón por la cual adhiere en todos sus términos a la defensa y a los argumentos de hecho y derecho que se expongan por parte del BPS en virtud de ser éste quien dictó el acto recurrido. Precisó que, en virtud de la naturaleza jurídica de Ente Autónomo que ostenta el BPS, de creación constitucional y con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social, y, dado que el mismo no se encuentra en situación de tutela administrativa, tiene plena potestad para dictar las resoluciones y reglam entaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. En definitiva, solicitó se desestime la acción de nulidad interpuesta. Por su parte, el Banco de Previsión Social, representado por la Dra. CC, opuso excepciones previas de defecto en el modo de proponer la demanda, caducidad de la acción y falta de legitimación pasiva y contestó la demanda (fs. 16-25): Sobre el fondo de la cuestión debatida, luego de reseñar la normativa aplicable, resaltó que la expresión “una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar el mencionado régimen” es muy clara en cuanto a que primero hay que calcular la jubilación a la que tendría derecho el afiliado, al amparo del régimen de transición, por lo cual se debe aplicar los topes máximos y mínimos (sin los cuales no estaríamos ante la asignación resultante de aplicar el régimen de transición en forma igual a como se hace para otorgar a otro afiliado que directamente resulta amparado por el régimen de transición). Y, a ese resultado hay que aplicarle el coeficiente 0,9 para llegar a la asignación de jubilación para las personas amparadas por la Ley No. 19.590. El sentido del art. 16 de la ley es claro, y de él surge, sin lugar a dudas, que el coeficiente de ajuste de 0,9 se aplica luego de considerar el tope vigente para el régimen común. Claramente, la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Dicho gravamen se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada ca so, incluyendo la aplicación de topes individuales, conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. Disintió con la actora en cuanto, al establecer la expresión “asignación de jubilación” se considera únicamente el monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. No es así, el régimen estatuido, incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no solo la aplicación de las respectivas tasas de remplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario debió la norma haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen; extremo que no ocurrió. Solicitó, oportunamente, se acoja las excepciones opuestas, procediéndose a la clausura de los presentes. Y, en definitiva, se desestime la acción instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado. III) Por Decreto No. 320/2024 (fs. 27), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto. Evacuado el traslado por la promotora, solicitó su rechazo, (fs. 29-30). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 197/2024, glosado de fs. 36 a 37, se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por la demandada. Y, por Sentencia Interlocutoria No. 256/2024, de 19.07.2024, el Tribunal resolvió “No hacer lugar al excepcionamiento opuesto por el Banco de Previsión Social …” (fs. 41-44, de infolios). IV) Se dispuso la apertura a prueba (Decreto No. 4378/2024, a fs. 48), la demandada -BPS- ofreció las resultancias de autos y la agregación de la documentación y antecedentes administrativos agregados con la contestación, por lo cual, por Decreto No. 5013/2024 ( fs. 52), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la parte actora de fs. 54 a 55 y el BPS de fs. 57 a 59. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 742/2024, aconsejando la anulación del acto resistido (fs. 62-63). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 65). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse, a través de la Sentencia No. 256/2024, de 19.07.2024, al resolver las excepciones opuestas por parte del BPS, declarando que no operó la caducidad y, correctamente agotada la vía administrativa respecto del acto administrativo impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 41-44). Por lo cual, se ha dado cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). II) De igual modo, referente a la legitimación pasiva de las demandadas , por el fallo antes aludido no se hizo lugar al excepcionamiento opuesto por el BPS. Sobre el particular, estima el Tribunal que, en este estadio procesal y al tenor de lo dispuesto por el artículo 216 del CGP (por aplicación de lo dispuesto en el artículo 104 del Decreto-Ley No. 15.524, en redacción dada por el artículo 2º de la Ley No. 20.010), no existen razones para mudar lo decidido. En efecto, en el caso particular no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión, esto es BPS. Va de suyo, en consecuencia, que procede relevar la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. III) En cuanto al fondo de la cuestión debatida, el Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias Nos. 658/2024, 501/2024, 182/2024, 653/2023, 602/2023, 380/2023, 139/2023, 626/2022, 580/2022, 446/2022, 393/2022, 239/2022, 164/2022, entre muchas otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. La quaestio decidendi , es de puro derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso del actor. Al respecto, surge de las actuaciones agregadas y así es reconocido por la demandada que el Ente en aplicación del art. 16 de la Ley No. 19.590, aplicó el 0.9 % al tope de pasividades. A juicio del Tribunal, ello no es correcto. En tal sentido, en términos mutatis - mutandis, resultan trasladables al sub - examine los fundamentos planteados mediante Sentencia N o. 602/2023 En dicho fallo, la Corporación, consignó: “En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley Nº 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). - Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual oblig atorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación)- Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713 , de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713 , de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley N° 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley N° 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Con base en ello, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo a lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley N°19.590; 4º) recién en último lugar , aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley N°16.713 , si correspondiese. En la emergencia, el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y recién luego sobre el tope, aplicó el coeficiente de 0,9 (…) A juicio del Tribunal, no existe duda alguna que la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse , pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Así, en reiteradas ocasiones la Corporación sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Vide Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013 , entre otras)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Del mismo modo, en el casus el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley N o. 16.713 y , recién luego , sobre el tope, aplicó el coeficiente de 0,9; lo cual significa que la compareciente perciba un monto jubilatorio inicial levemente inferior al que le corresponde. Como se ha reafirmado en la Sentencia No. 239/2022: “El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (Sentencias Nos. 217/2018; No 93/2016; 562/2011, 761/2011, entre otras)” (la negrilla no está en el original). Y si bien es cierto que dichos fallos no refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones” ) sino a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley No. 17.819 y en el artículo 3 de su Decreto Reglamentario No. 66/2005, para la aplicación de la “regla prorrata tempore”, igualmente se arriba a análoga solución. La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713, multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Así, pues, el Tribunal entiende que el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por la demandada no fue el que mandataba la ley, circunstancia que lo inficiona de nulidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA: Desestímase la demanda respecto del Poder Ejecutivo - MTSS, por falta de legitimación pasiva. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).