Sentencia Interlocutoria N° 529/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 529 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 493/2023). RESULTANDO : I) En el presente proceso, el accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 9 -16) contra la liquidación de fecha 14 de diciembre de 2022 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones - Gerencia de Prestaciones Económicas, que estima su asignación jubilatoria, solicitando su anulación parcial (fs. 232 de los A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada contesta oponiendo la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y defendió la validez del acto de determinación (fs. 22 - 30). III) Por Decreto No. 5656/2023, se agregaron los antecedentes administrativos por cuerda separada (folio de tapa verde, en 314 fojas), y se confirió traslado del excepcionamiento. El accionante evacúa el mismo (fs. 43-45 vto.), siendo resuelto por el Tribunal por Sentencia Interlocutoria No. 118/024, de 22 de marzo de 2024, desestimándose la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 53-55 vto.); y se abrió a prueba por el plazo legal. IV) Por Decreto No. 2149/2024 (fs. 60) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora de fs. 65 a 69, y la demandada de fs. 62 a 63. V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 458/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 72 y 73 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 4813/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 75). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. Corresponde remitirse en este punto a lo resuelto por el Tribunal por Sentencia Interlocutoria No. 118/024, de 22 de marzo de 2024, que desestima la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa. Por consiguiente, desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal por unanimidad, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a acoger la demanda y anular parcialmente el acto encausado III) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. El accionante inició trámite jubilatorio sin cese ante el Banco de Previsión Social en fecha 17 de mayo de 2017 (fs. 5 de los A.A.). En virtud de esta petición el organismo previsional reconstruyó sus servicios y le fueron imputados adeudos tributarios correspondientes a la empresa contribuyente BB la cual integró en calidad de socio (fs. 139 de los A.A.). Contra tal imputación administrativa, luego de agotada la vía administrativa, dedujo acción de nulidad sustanciada ante el Tribunal en el expediente “AA con Banco de Previsión Social. Acción de Nulidad ”, Ficha N o. 144/2020, argumentando que las obligaciones tributarias se encontraban prescritas. El proceso anulatorio culminó con el dictado de la Sentencia No. 185/022, de 21 de abril de 2022; por el cual se acogió la pretensión, anulándose el acto administrativo impugnado, por cuanto la responsabilidad por los adeudos no es imputable al actor en cuanto persona física, siendo el obligado la empresa contribuyente (fs. 205 a 211 de los A.A.). Con este fallo, comparece nuevamente el actor en fecha 8 de junio de 2022 solicitando que prosigan las actuaciones tendientes a liquidar su asignación jubilatoria dándose cumplimiento a la sentencia (fs. 203 y 204 de los A.A.). La Administración procede a recomponer las actuaciones, estimando la asignación jubilatoria en $15.078,90 (fs. 232 y 233 de los A.A.), por liquidación de la Gerencia de Prestaciones Económica de 14 de diciembre de 2022. Contra esta liquidación interpone los recursos administrativos de revocación y jerárquico en fecha 20 de diciembre de 2022 (fs. 234 vto. de los A.A.), sosteniendo que “el monto de jubilación determinado es sensiblemente inferior al que corresponde conforme a derecho”, en tanto en un primer momento se estimó un monto de $ 22.489,78, y ahora el mismo asciende a $ 15.078,90. El presunto origen de esta diferencia, agrega, se originaría en que no fueron tomados en cuenta los servicios prestados para la Comisión de Apoyo de Programas Asistenciales de la Unidad Ejecutora 068 por el período 1/VIII/2000 a 30/IX/2014 (fs. 235 a 237 de los A.A.). La Administración instruye los recursos, informando que la actividad para Comisión de Apoyo de Programas Asistenciales de la Unidad Ejecutora 068 “fue anulada por rectificativa en nómina realizada por el sector fiscalización atyr” (fs. 242 de los A.A.), como consecuencia de la Sentencia No. 257/021, de 24 de junio de 2021, dictado por el Tribunal (fs. 241 vto. de los A.A.). La Asesoría Legal confirma en Informe de fecha 25 de abril de 2023, que la diferencia en los importes se origina en que, para el cálculo de la primera, “se le computó su actividad para la Comisión de Apoyo… que realizó desde el 1 -08-2000 al 30 -09-2014”; mientras que en la nueva liquidación “dicha actividad no le fue computada en cumplimiento de la Sentencia del TCA Nº 257/2021 dictada el 24-06-2021” (fs. 246 y 247 de los A.A.). De lo informado, se confiere vista al promotor en fecha 4 de mayo de 2023 (fs. 252 de los A.A.), quien la evacúa señalando que los efectos de la Sentencia No. 257/2021 no le son oponibles, en tanto no fue parte del proceso anulatorio que culminara con su dictado. Por esta razón, no pueden extenderse sus efectos a quien no fuera parte del proceso. La vía administrativa fue agotada de manera ficta en fecha 15 de julio de 2023 en tanto vencieron los doscientos días que disponía la Administración para resolverlos. IV) Agravios esgrimidos contra el acto de determinación tributaria. El accionante en su demanda (fs. 9 -16) cuestiona el acto administrativo, articulando dos agravios concretos: IV.1) La sentencia No. 257/2021 dictada por el Tribunal no le es oponible. En primer lugar, relata que los servicios prestados para la Comisión de Apoyo no fueron tomados en cuenta para el cálculo efectuado por el acto impugnado. El fundamento invocado por la Administración fue el cumplimiento de la Sentencia del Tribunal No. 257/2021, según la cual los servicios prestados a dicha Comisión no deben ser considerados como trabajo dependiente. Agrega que, sin embargo, nunca fue parte en dicho proceso anulatorio, por lo que los efectos del fallo no pueden extenderse a terceros que no formaron parte del mismo. Por tanto, la sentencia cumplida por la Administración no le resulta oponible, por lo cu al los servicios prestados para dicha Comisión han de ser computados. Cita abundante doctrina y jurisprudencia en defensa de su posición. IV.2) Vulneración del principio “non reformatio in pejus”. En segundo lugar, postula que la Administración también vulnera el principio de la “non reformatio in pejus”, que prohíbe reformar un acto en perjuicio del impugnante, como manifestación del debido proceso. V) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 22-30 vto.) resiste la pretensión anulatoria deducida, señalando que el acto es el resultado de que la actividad del actor prestada para la Comisión de Apoyo fue invalidada en cumplimiento de lo dispuesto por la sentencia dictada por el Tribunal. Fue el resultado de un procedimiento de adecuación de los servicios y monto jubilatorio en cumplimiento del fallo anulatorio, que descartara la existencia de actividad subordinada. VI) La eficacia de la sentencia anulatoria. El cerno a resolver puede calificarse de puro derecho o estrictamente procesal; en cuanto finca en determinar si la Sentencia No. 257/2021 es oponible al actor. En primer lugar, la Administración no controvierte que el actor no fue parte del proceso seguido en el expediente “ COMISIÓN DE APOYO DE PROGRAMAS ASISTENCIALES DE ASSE con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ”, Ficha No. 39/2019 , y que culminara con el dictado de la sentencia multicitada. Tampoco solicitó la agregación de tales actuaciones. De la lectura de la sentencia -que si bien no fue agregada , constituye un documento de carácter público- tampoco surge que el accionante hubiera sido convocado como tercero a dicho proceso. Por consiguiente, es un hecho no cuestionado que el actor no integró el proceso indicado como parte. Cabe recordar , como lo hace la doctrina : “que partes son el actor (quien demanda), el demandado (contra quien se pretendió) y los terceros coadyuvantes, excluyentes o cuya intervención se forzó” (Código General del Proceso. T. 6. Enrique Vescovi Director. Ed. Abaco. Año1998. Pág. 218). No surge entonces que el hoy accionante hubiera sido emplazado como tercero en el proceso anterior. En segundo lugar, el acto procesado en dicho proceso lo fue la Resolución No. 310942, de 20 de marzo de 2017, dictada por la Gerencia de Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación que determinó obligaciones tributarias por el período 1/I/2006 al 30/IX/2014, considerando como trabajo dependiente la actividad del actor para dicha Comisión. El objeto del proceso fincó en determinar si la actividad prestada por AA lo fue o no en el marco de una relación de trabajo (Considerando VI); entendiendo el Tribunal “que los elementos recabados por la Administración no acreditan que el Dr. AA haya trabajado bajo un régimen de dependencia durante el período determinado” (Considerando VII). Por tal razón, el acto de determinación y, por ende, la calificación de la actividad del actor como dependiente, fue anulado por el Tribunal. En tercer lugar, como explica la demandada, en cumplimiento de este fallo procedió a excluir de los años de servicio a considerar para el cálculo de la asignación jubilatoria el período de actividad prestado por el actor para la Comisión de Apoyo de Progra mas Asistenciales de la Unidad Ejecutora 68, por no constituir trabajo dependiente; por lo cual el haber originariamente calculado sufrió un sensible abatimiento. La liquidación primigenia (aparentemente de $ 22.489,78), se efectuó considerando como años de servicio los prestados para la Comisión de Apoyo por el período 1/VIII/2000 a 30/IX/2014 , como surge de la Historia Laboral del actor (fs. 7 y 12 de los A.A.). Sin embargo, la segunda liquidación (de $ 15.078,90), los excluye de los servicios computables, como resulta de la Historia Laboral de fecha 14/XII/2022 (fs. 238 vto. y 239 de los A.A.). Así las cosas, la volición administrativa contenida en el acto que se impugna ha de considerarse como ilegítima, en tanto extendió indebidamente los efectos de la Sentencia No. 257/021 al actor, quien no formó parte del proceso, por lo que sus resultas no le son oponibles. La doctrina es conteste en cuanto a la no extensión de la eficacia de la sentencia anulatoria respecto de terceros que no han sido noticiados del proceso. Héctor Giorgi describía con precisión la situación en que puede encontrarse un tercero frente al acto administrativo y por ende, ante el objeto del proceso anulatorio: “(…) el acto administrativo objeto de impugnación ante la jurisdicción anulatoria puede eventualmente beneficiar a determinadas personas creando a su favor verdaderos derechos subjetivos. Es decir que, coetáneamente, la decisión administrativa perjudicaría o lesionaría el derecho o interés legítimo de una persona otorgando en su detrimento derechos a otras” (El Contencioso Administrativo de Anulación. In: Obras y dictámenes. Recopilación. Ed. La Ley. Año 2010. Pág. 789). Por esta razón, “(…) todo aquél que ha sido favorecido por la resolución administrativa tiene un interés directo y propio en el litigio que la misma ha provocado y puede, por consiguiente, coadyuvar con la Administración demandada” (Op. Cit. Pág. 790). De esta forma , concluye que “(…) la garantía del debido proceso supone dar noticia del juicio a los favorecidos por el acto y el otorgamiento a los mismos de la oportunidad procesal para realizar la defensa de sus intereses (notice and hearing); de lo contrario la sentencia anulatoria no les es oponible, no se les puede aplicar en sus efectos lesivos de sus derechos o intereses legítimos” (Pág. 791). Enrique Sayagués Laso , exponía que “(…) cuando el acto crea derechos en beneficio de personas determinadas, éstas deben ser notificadas y emplazadas para comparecer al pleito en calidad de terceros necesarios (litis consorcio necesario)” (Tratado de Derecho Administrativo. T. II. Año 1972. Ed. Martín Bianchi. Pág. 602); de manera que las sentencias anulatorias “no alcanzan a los terceros que no fueron parte en el juicio. Incluso dichas sentencias pueden considerarse inexistentes, por cuanto al no haber sido emplazados una de las partes necesarias , falta un elemento constitutivo del proceso en que fueron dictadas” (Op. Cit. Pág. 603). Adolfo Gelsi Bidart, sostenía: “(…) en cuanto a la eficacia subjetiva de la sentencia, se sigue, en principio, la regla habitual: efectos “inter partes”. El art. 311 inc. 1º lo dice de una manera indirecta y en cierto modo pleonástica, al restringir el alcance al proceso en que se procura” (Contenido y eficacia de las providencias en el Contencioso-Administrativo de Uruguay. In: Cuaderno Nº 1 del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal. Ed. Facultad de Derecho. Año 1973. Pág. 73). Ángel Landoni Sosa , explica que, si el tercero no fue citado, y “es persona cierta y determinada, correspondería haberlo emplazado personalmente y si no se hizo la cosa juzgada no le afecta” (El proceso contencioso administrativo de anulación. Ed. Acali. Año 1977. Pág. 81). La jurisprudencia del Tribunal ha confirmado este alcance de los fallos anulatorios respecto de terceros. En casos similares al actual, en que un acto administrativo reconoce años de servicios a un trabajador, que luego es anulado por sentencia, se ha sost enido: “Le asiste razón a la accionante porque la multicitada sentencia No. 226/2015 se dictó a raíz de la violación de un interés legítimo de quien promovió el juicio, por lo que no puede alcanzar a la aquí actora, en tanto no fue convocada a aquel proceso y la cosa juzgada quedó limitada al Ba nco de Previsión Social y al Sr. CC que fueron las partes intervinientes de acuerdo con lo previsto en el art. 311 inc. 1º de la Constitución de la República. La Corporación, ante casos similares, expresó que: “Sin lugar a duda alguna, el derecho de defensa del ahora accionante se vio vulnerado al no haber sido citado en aquel proceso anulatorio que culminó con el dictado de la Sentencia No. 158/2014. En nuestro procedimiento procesal civil se prevé que “La sentencia debe concretarse en su literal disposición a las partes que litigan” (art. 479 CPC), salvo casos expresamente enumerados en que puede perjudicar o aprovechar a terceros aun sin su conocimiento del pleito, solución similar a la consagrada en el art. 218.3 del CGP. Por su parte, la posición de la mejor dogmática es conteste en la necesidad de que los terceros que tengan interés en el mantenimiento del acto sean convocados al proceso, para que luego puedan alcanzarles los efectos de la cosa juzgada, por el carácter rigurosamente subjetivo de nuestro contencioso de anulación (…) Si bien no existe norma legal y/o reglamentaria que imponga la obligación o bien la carga para el demandado en sede contencioso administrativa de anulación de citar y/o dar “noticia del pleito”, más allá de las normas que regulan la intervención voluntaria o facultativa de terceros (arts. 55/57, D.L. 15.524) (arts. 520/525, C.P.C.; 104, DL 15.524), puede afirmarse que principios básicos de nuestro ordenamiento como el de la “buena fe”, “eficacia”, “economía procesal” para resolver todas las cuestiones en un solo proceso, así lo imponen” (Cfme. Sentencia N° 209/2020). En definitiva, en el proceso en que fue anulada la determinación de obligaciones de contribuciones de seguridad social del Sr. CC, la actora no fue citada como tercera coadyuvante con la Administración. Dicha circunstancia implica que la sentencia dictada no le sea oponible y, en consecuencia, resulte ilegítimo el acto administrativo del tenor del procesado en obrados, que pretende extender los efectos de la cosa juzgada a la Sra. DD, respecto de un proceso en que no fue citada” (Sentencia No. 55/2021 de 18/XII/2021. También Sentencia No. 229/023 de 30/V/2023). En definitiva, el hoy accionante no fue noticiado ni emplazado en el proceso anterior, por lo que ninguna defensa pudo esgrimir ni articular en el mismo, pese a que el acto administrativo enjuiciado le reconocía una situación jurídica subjetiva provechosa , que incidía en su asignación jubilatoria. De esta forma, la Administración se encontraba gravada con la carga de convocarlo en dicho juicio si pretendía que los efectos del fallo finalmente dictado también se le extendieran. Su omisión apareja la ilegitimidad del acto administrativo hoy procesado, pues se funda en una extensión indebida de los efectos de la sentencia citada, lo que determina el acogimiento de la pretensión anulatoria. Finalmente, no resulta ocioso añadir que la solución desarrollada se encuentra expresamente establecida ahora en el artículo 189 in fine de la Ley No. 20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo), que dispone: “A los terceros cuya situación jurídica subjetiva derive del acto sometido a proceso de anulación, solo les será oponible la sentencia anulatoria si fueron citados o intervinieron espontáneamente en dicho proceso, salvo en aquellos casos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haya atribuido efectos generales y absolutos al fallo”. VII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad parcial del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo expuesto en el Considerando VI). Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).