Sentencia Definitiva N° 521/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 521 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ESTADO. MINISTERIO DE AMBIENTE. Acción de Nulidad” (Ficha No. 49/2023). RESULTANDO : I) En el presente proceso, el accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2-11) contra la Resolución No. 329/2022 de fecha 7 de abril de 2022 , dictada por el Ministro de Ambiente, por la cual se le aplica una sanción de multa equivalente a cien U.R. por gestionar residuos sin las autorizaciones requeridas por el Decreto No. 182/013 (fs. 84 y 85 de los A.A.). II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo sancionatorio (fs. 15-34 vto.). III) Por Decreto No. 1738/2023 (fs. 36) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (folio de tapa verde, en 113 fojas). IV) Por Decreto No. 2509/2024 (fs. 78) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora a fs. 80-86 vto.; y la parte demandada a fs. 88-96. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 516/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 99-103). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 5342/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 105). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado se dictó en fecha 7 de abril de 2022, siendo notificado personalmente al accionante en fecha 6 de mayo de 2022 vía correo electrónico (fs. 86 de los A.A.). Los recursos de revocación y jerárquico fueron interpuestos en plazo el día 13 de mayo de 2022 (fs. 102 y 103 de los A.A.). Los recursos administrativos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 29 de noviembre de 2022. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 1º de marzo de 2023, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.859, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, como se dijo, se promovió el 01 .03.2023 contra un acto administrativo notificado a la hoy accionante el 22.9.2022. III) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto encausado IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. Las actuaciones se originan en la denuncia presentada en fecha 26 de junio de 2020 ante la Dirección Nacional de Medio Ambiente por olores, disposición de residuos sólidos y empleo de sustancias para eliminar hormigas, en el predio explotado por la empresa BB y el Sr. AA sito en CC, Sauce - Canelones (fs. 18 de los A.A.). Con fecha 14 de julio de 2020 se practica inspección del predio, en virtud de la cual se constata acopio de material orgánico en pilas que se encuentran húmedas y presentan consistencia pastosa, así como olor a estiércol a varios metros a la redonda (Acta de Inspección de fs. 19 y 20 de los A.A.); residuos que se emplearían con la finalidad de compostaje. En fecha 3 de agosto el Área de control y desempeño ambiental sugiere conferir vista a efectos de que se informe “qué tipo de residuos son destinados a la producción de co mpost, origen y volumen” y sobre “el proceso de elaboración de compost, identificando en dicho proceso la generación de olores, debiendo implementar prácticas para su mitigación” (fs. 21 y 22 de los A.A.). La vista es notificada en fecha 7 de agosto de 2020 (fs. 24 de los A.A.), siendo evacuada el día 14 de agosto de 2020 (fs. 26 a 29 de los A.A.), informando que los residuos se utilizan para la fertilización de las viñas, empleando orujo, camas de granjas de engorde de pollos (cáscaras de arroz, estiércol) y abono de gallinas ponedoras. En relación al proceso de compostaje, explica que el residuo se coloca en el predio, se mezcla y se deja fermentar a temperatura ambiente; para ser luego utilizado como fertilizante en los viñedos. La Administración analiza los descargos, precisando que el titular del emprendimiento es el Sr. AA, y que la actividad de compostaje que realiza se encuentra comprendida entre las actividades de “reciclado, valorización, tratamiento y disposición final de residuos” , por lo que le resulta aplicable la previsión del artículo 25 Literal d) del Decreto No. 182/013, de 20 de junio de 2013. En virtud de ello, se asevera que debe contar con la autorización ambiental pertinente para realizar tal actividad, por lo que se sugiere conferir nueva vista al interesado concediéndole un plazo de treinta días para solicitar la autorización ambiental correspondiente (fs. 30 a 32 de los A.A.). En fecha 9 de octubre de 2020 se confiere esta nueva vista (fs. 35 de los A.A.), siendo evacuada el día 26 de octubre de 2020 (fs. 38 a 40 de los A.A.), indicando que la mezcla de residuos no se utiliza como relleno del terreno sino como mejorador de suelo, sustituyendo fertilizantes químicos. Con posterioridad y en fecha 30 de marzo de 2021 , se practica una segunda inspección del predio, en la que se constata nuevamente la presencia de acopio de material orgánico apilado para compostaje sin contar con la autorización ambiental, sugiriendo: 1) el cese inmediato de la recepción de residuos y de la actividad de compostaje; y 2) conferir vista por haberse incumplido lo previsto en el artículo 40 literales b), e) y f) del Decreto No. 182/013, siendo pasible de una multa equivalente a cien Unidades Reajustables (fs. 47 y 48 de los A.A.). Lo sugerido es recogido en la Resolución No. 468/2021 de 29 de junio de 2021 del Ministro de Ambiente, por la que intima el cese de las actividades señaladas y confiere vista en los términos indicados (fs. 55 a 57 de los A.A.). La vista es conferida en fecha 9 de julio de 2021 (fs. 61 de los A.A.), no siendo evacuada. El día 12 de octubre de 2021 , se realiza una tercera inspección volviéndose a constatar la presencia de acopio de material orgánico (fs. 64 y 65 de los A.A.). Por Informe del Área de Control y Desempeño Ambiental de 8 de noviembre de 2021, se sugiere entonces aplicar al accionante una sanción de multa equivalente a cien Unidades Reajustables por incumplirse el Decreto No. 182/013, así como la Resolución Nº 468/2021 (fs. 71 de los A.A.). De esta forma, el procedimiento concluye con el dictado de la Resolución No. 329/2022 de 7 de abril de 2022 dictada por el Ministro de Ambiente por la cual se aplica al accionante “una multa por un monto equivalente a 100 U.R. (Cien Unidades Reajustables), por gestionar los residuos comprendidos en el Decreto Nº 182/013 sin las autorizaciones requeridas en el mismo (art. 25 lit. d)” (fs. 84 y 85 de los A.A.). V) Agravios esgrimidos contra el acto sancionatorio. La accionante en su demanda (fs. 2-11) postula que fue sancionada en forma totalmente abusiva y arbitraria, invocando la Administración un fundamento de derecho totalmente erróneo. En forma preliminar, entiende de aplicación la presunción simple consagrada en el artículo 6º de la Ley No. 15.869, en tanto la Administración no se expidió en forma expresa sobre los recursos interpuestos. Se le pretende aplicar el artículo 25 literal d) del Decreto No. 182/013 que exige contar con una autorización ambiental previa cuando se procese una capacidad diaria de residuos mayor o igual a 10 toneladas; cuando el volumen total anual de residuos que emplea asciende a 900 toneladas, esto es, 2,5 toneladas diarias. Por tanto, los volúmenes manejados no requieren autorización ni aprobación de la Administración, por no estar comprendidos por la normativa indicada. Agrega que, ante la inspección realizada, cesó inmediatamente el compostaje del material, lo que fue reconocido por la Administración. Afirma que el acto administrativo carece de la debida motivación, en tanto de sus Considerandos no surgen los fundamentos por los cuales es sancionado con cien Unidades Reajustables; y si el acto no está fundado el administrado no se encuentra en condicion es de defenderse. De esta forma, no se establecen los aspectos que determinaron la graduación de la multa, y se omitió considerar que la empresa carece de antecedentes de incumplimientos. De esta forma, sostiene, que la Administración vulneró los principios de buena fe y de legalidad objetiva que deben presidir su actuación, pues la misma se basó en un supuesto de hecho encuadrado en una norma equivocada. Finalmente reprocha la sanción aplicada, por cuanto no resulta proporcional a la conducta desplegada; tratándose de una multa elevada. Por lo cual considera que la Administración obró con abuso de poder, en tanto no consideró la ausencia de incumplimientos y que la conducta cesó la actividad finalmente sancionada. VI) La defensa planteada por la demandada, Ministerio de Ambiente. La demandada en su contestación (fs. 15-34 vto.) resiste la pretensión anulatoria deducida, señalando que la Administración actuó en un todo conforme a derecho, ejerciendo las facultades que expresamente le asigna la ley. Luego de historiar los antecedentes administrativos, contesta ordenadamente los agravios articulados. En primer lugar, descarta la aplicación de la presunción consagrada en el artículo 6º in fine de la Ley No. 15.869, señalando que es de carácter simple, surgiendo la legitimidad del acto impugnado de los propios antecedentes administrativos que agrega. En segundo lugar, entiende que el acto administrativo se encuentra correctamente motivado, pues no se funda en hechos falsos ni en un fundamento de derecho equivocado. La verosimilitud de los hechos resulta de los propios antecedentes del acto encausado, estando probada una gestión irregular de residuos a partir de las inspecciones in situ realizadas. No es cierto que haya cesado la generación de residuos, en tanto en una tercera inspección se constata la existencia de los mismos. Por tanto, los fundamentos del acto no sólo emergen del acto en sí, sino también de los antecedentes que le sirven de asiento. En relación al derecho invocado, objeta que el actor pretende encuadrar la hipótesis en el artículo 25 literal a) del Decreto No. 182/013, cuando los antecedentes nunca enmarcaron la actividad desarrollada por el actor en esta disposición, sino en el liter al d) del mismo artículo. Para este supuesto, resulta indiferente el volumen de residuos procesados, ya que tal condición no aplica para la previsión del artículo 25 literal d), tratándose de una autorización ambiental innominada, que debe solicitarse antes del inicio de la actividad. En tercer lugar, aclara que actuó con apego a la legalidad objetiva y la buena fe, indagando acerca de la verdad de los hechos a través de inspecciones y del requerimiento de informaciones al actor. El acto, en definitiva, fue dictado en ejercicio de sus competencias. En cuarto lugar, advierte que la multa se fijó en el piso que el artículo 40 del Decreto No. 182/013 prevé para las infracciones graves, por lo que no resulta excesiva, encontrándose entre los márgenes previstos en la norma. Ninguna incidencia tiene en la determinación del monto de la multa, el hecho que la empresa finalmente haya cesado su conducta, como señala en su demanda. VII) Cuestión previa: la presunción de ilegitimidad del acto (art. 6º de la Ley No. 15.869). En lo inicial, corresponde relevar el incumplimiento de la demandada de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo que el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad del acto en beneficio del promotor (artículo 6º de la Ley No. 15.869, con la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292). El accionante interpuso en fecha 13 de mayo de 2022 los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 102 de los A.A.). De los antecedentes y de las alegaciones de las partes, no surge que la Administración haya resuelto alguno de los recursos, por lo que se entiende que operó la presunción de ilegitimidad del acto, al verificarse las condiciones normativas detalladas. Empero, como ha sostenido reiteradamente el Tribunal, la presunción legal es de carácter simple o relativo ( “iuris tantum”); por lo cual admite prueba en contrario y puede resultar enervada o conculcada en virtud de las resultancias administrativas, las pruebas y elementos de juicio producidos en los antecedentes administrativos o en la causa (Sentencias No. 793/2019, 339/2020, 660/2020, 522/2022), circunstancias que se verifican en el asunto en estudio. VIII) La subsunción normativa de los hechos. No resulta controvertido que el actor empleaba residuos orgánicos con la finalidad de compostaje, actividad que en su demanda afirma haber cesado de realizar. Sin embargo, no resulta de los antecedentes administrativos que el actor haya cesado su actividad de gestión de residuos como sostiene en la demanda. Por el contrario, en todas las inspecciones in sito realizadas , se constató que el actor realizaba una actividad de compostaje a partir de residuos orgánicos. En la tercera inspección, pese a ser intima do al cese de la actividad por Resolución del Ministro de Ambiente No. 468/2021, se verificó el “acopio de pilas de material orgánico. Las pilas están húmedas con escurrimientos y pendiente hacia cuneta de la ruta” (Acta de Inspección de fecha 12 de octubre de 2021, fs. 65 de los A.A.). Por tanto, no surge de las actuaciones administrativas que precedieron el dictado del acto, que el actor hubiera dado cumplimiento a la intimación de cese de la actividad, como afirma en su demanda. En cualquier caso, cabe aclarar, su conducta posterior no enerva su responsabilidad anterior ni la eventual comisión de una infracción ambiental. Así los hechos, el promotor cuestiona el presupuesto de derecho invocado por la Administración, en tanto sostiene que en virtud del volumen de residuos que maneja resulta aplicable el artículo 25 Literal a) del Decreto No. 182/013, lo que lo exime de solicitar una autorización ambiental previa, por lo que su actividad no sería sancionable. Como bien advierte la demandada, en ninguna oportunidad se encuadró la actuación del actor en la disposición que cita, sino en el literal d) del mismo artículo, el cual dispone: “Para las demás instalaciones de reciclado, valorización, tratamiento o disposición final de residuos comprendidos en este decreto, que no queden alcanzadas por el régimen de Autorización Ambiental Previa o Autorización Ambiental Especial, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente establecerá los criterios mínimos a partir de los cuales deberán cumplirse los requerimientos y procedimientos que establezca”. El Decreto No. 182/013 reglamenta el artículo 21 de la Ley General de Protección del Ambiente N o. 17.283, de 28 de noviembre de 2000, que declara de interés general : “la protección del ambiente contra toda afectación que pudiera derivarse de la generación, el manejo y de cualquiera de las operaciones de gestión de los residuos y de sus componentes, cualquiera sea su tipo y en todo su ciclo de vida” (art. 21 inc. 1º). El Decreto reglamenta así, la gestión de residuos sólidos industriales y asimilados, sometiendo su tratamiento y disposición final a un conjunto de autorizaciones de acuerdo al tipo de residuos de acuerdo a su artículo 25. El literal a) del artículo citado, que invoca el actor, refiere a los residuos de categoría I y II, los que son definidos por el artículo 9º del mismo Decreto. Empero, los residuos que maneja el actor no integran dicha categoría, en tanto se trata de residuos orgánicos como el mismo admitió en sus descargos. Por tanto, el actor erra en el presupuesto normativo que entiende aplicable, el cual -por otro lado - nunca fue alegado por la Administración. De esta forma, la gestión de residuos orgánicos con la finalidad de compostaje, resulta comprendida en la referencia general del literal d) del artículo 25, que postulara correctamente la demandada, en tanto contempla el “tratamiento o disposición final de residuos comprendidos en este decreto, que no queden alcanzadas por el régimen de Autorización Ambiental Previa o Autorización Ambiental Especial” . La exigencia de autorización ambiental por la Administración no tiene relación con las cantidades de residuos que se procesan en el predio, sino con la naturaleza de la actividad en sí. En consecuencia, la subsunción normativa de los hechos efectuada por el Ministerio de Ambiente es correcta y adecuada. Por lo cual el supuesto de hecho de la infracción resulta también probado, en cuanto la actividad desarrollada por la actora no contaba c on la autorización respectiva, pese a que fue intimado previamente a que obtenga la misma. IX) La motivación del acto administrativo. En tercer lugar, se reprocha la motivación del acto. Los motivos constituyen las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo; debiendo expresar la Administración tales circunstancias como condición para la validez del acto. Como señalamos en el numeral anterior, el acto administrativo impugnado se encuentra debidamente motivado, tanto en lo que hace al supuesto de hecho como al presupuesto de derecho invocado. El actor se agravia por cuanto los considerandos del texto de la resolución no explicitan los motivos en que se funda. Si bien el acto es parco en cuanto a la fundamentación de la decisión, remite en forma ordenada y detallada a las diversas actuaciones que le precedieron y que constituyen sus motivos. De esta manera, la infracción ambiental constatada resulta probada y explicitada en los antecedentes administrativos, a los cuales se remite el texto del acto administrativo. En consecuencia, el acto resistido contempla el incumplimiento normativo imputado, así como la competencia y la potestad sancionatoria de la Administración actuante, y de los antecedentes agregados surgen los fundamentos técnicos que determinaron su calificación. En este sentido, cabe recordar que es jurisprudencia firme e inveterada del Tribunal que la fundamentación del acto puede surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como explica Miguel Marienhoff : “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Tratado de Derecho Administrativo. T. II. Ed. Abeledo Perrot. Págs. 330 – 332). De la compulsa de los antecedentes administrativos surgen los motivos que determinaron la calificación de la infracción , así como la sanción finalmente aplicada. Las actas de inspección relevan los hechos constatados en cada fiscalización, tratándose de instrumentos públicos (art. 1574, Código Civil) cuyo contenido no ha sido refutado por el actor. Cada inspección fue seguida por un análisis de los hallazgos constatados y una calificación normativa por parte del Área Control y Desempeño Ambiental como oficina técnica especializada. Los descargos evacuados por el actor fueron estudiados y considerados, confeccionando la Administración un informe jurídico sucinto que resume todas las actuaciones (fs. 74 a 78 de los A.A.). Por tanto, la motivación del acto atacado resulta suficiente, en mérito a las resultancias del procedimiento administrativo. X) Proporcionalidad de la sanción aplicada. El último agravio a considerar guarda relación con la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción finalmente impuesta, afirmando el actor que la misma resulta excesiva. El artículo 41 del Decreto No. 182/013, establece el régimen de multas a ser aplicado por la Administración: “Las multas que corresponda imponer por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, como consecuencia de infracciones al presente decreto, serán aplicadas según los siguientes criterios: a) Infracciones consideradas leves, entre 50 (cincuenta) y 2.500 (dos mil quinientas) UR (unidades reajustables). b) Por la reiteración de infracciones consideradas leves o por la primera infracción grave, entre 100 (cien) y 5.000 (cinco mil) UR (unidades reajustables). c) Por la segunda y subsiguientes infracciones consideradas graves, entre 500 (quinientos) y 10.000 (diez mil) UR (unidades reajustables). El monto de la multa será establecido en cada caso en particular en función de la magnitud de la infracción, el volumen y tipo de residuos manipulados y sus consecuencias ambientales, así como los antecedentes del infractor”. En el caso, la multa impuesta equivale a cien Unidades Reajustables, monto que se encuentra dentro de los guarismos previstos para las infracciones leves que se fijan entre 50 y 2.500 unidades; así como los previstos para la primera infracción grave que se fijan entre 100 y 5.000 unidades. Por otra parte, la Administración consideró la infracción como grave de acuerdo a los incumplimientos detallados en el artículo 40 literales b), e) y f), en atención a que la actividad no contaba con la autorización ambiental pertinente, ni gestionó la misma en el plazo otorgado en las vistas que se le confirieron (fs. 47 vto. de los A.A.). A ello se agregó que “la gestión de residuos en el sitio denunciado no se realiza en condiciones de seguridad, que ocasiona molestias a vecinos y que la misma no cuenta con autorizaciones ambientales” , agregándose que “el incumplimiento constituye la primera falta grave del emprendimiento” (fs. 47 vto. de los A.A.). En relación a la ausencia de antecedentes por incumplimientos respecto a lo cual el promotor pone énfasis para cuestionar la legitimidad de la sanción impuesta, de los antecedentes administrativos surge que tal condición fue ponderada por la Administración desde un principio cómo surge del primer informe a fs. 31 de los A.A., donde se advierte que el emprendimiento “no tiene antecedentes de incumplimientos de la normativa ambiental vigente”. Entonces, el quantum de la multa aplicada (cien Unidades Reajustables) no luce excesivo ni desproporcionado, por cuanto se encuentra en el mínimo previsto para las infracciones graves y ponderó todas las circunstancias del caso particular (art. 41 in fine). No se advierte desproporción alguna entre la infracción constatada - que se calificara como “ grave”- y la sanción impuesta , que se fijara en el mínimo previsto para este tipo de infracciones. XI) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dra. Scavone. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).