Sentencia Definitiva N° 518/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025. No. 518 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 658/2023). RESULTANDO : I) A fs. 22 y ss. compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra del acto tácito materializado en el recibo de pasividad emitido en abril de 2023, mediante el cual se liquidó el haber de su jubilación de afiliación civil (fs. 4). Relató que formuló su desafiliación al sistema mixto previsional (Títulos I al IV, Ley No. 16.713) a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la previsión del art ículo 17 de la Ley No. 19.590 (Ley “cincuentones”). Sostuvo que el BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones del Título VI de la Ley No. 16.713 y el artículo 16 de la Ley No. 19.590, ya que liquidó una prestación sin respetar la secuencia prevista por las Leyes Nos. 16.713 y 19.590 a los efectos del cálculo de la liquidación, a saber: Paso 1: Se determina el sueldo básico jubilatorio (artículo 71 de la Ley No. 16.713). Paso 2: Se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo (artículo 72 de la Ley No. 16.713 y por reenvío del artículo 29). Paso 3: Se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el artículo 16 de la Ley No. 16.713. Paso 4: Se aplica el tope o monto máximo correspondiente (artículo 76 de la Ley No. 16.713). Afirmó que el BPS entiende, erróneamente, que el “Paso 3” debería ser aplicar el tope o monto máximo correspondiente y el “Paso 4” aplicar el coeficiente 0,90. Manifestó que una interpretación gramatical de las disposiciones aplicables, que atienda a su tenor literal, así como una interpretación lógico- sistemática a partir del contexto normativo de las mismas, obliga a concluir que el coeficiente 0,90 ha de aplicarse sobre la asignación de jubilación. Las normas resuelven claramente cómo se calcula la asignación de jubilación de las personas que opten por la desafiliación: se calcula la asignación de jubilación conforme lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; luego, se aplica el coeficiente 0,9 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590, y finalmente, se aplica, si, corresponde, el tope jubilatorio. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado (fs. 6-7). II) Conferido el correspondiente traslado de la demanda al Banco de Previsión Social, a fs. 48 y ss. compareció en su representación la Dr a. BB, quien se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. Expresó que el agravio se concentra en la interpretación dada por el Organismo al procedimiento de liquidación de pasividad establecido en el artículo 16 de la Ley No. 19.590 y el art. 24 de su Decreto Reglamentario 71/2018. Indicó que, claramente, la norma instituyó un gravamen a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto quisieran volver al régimen de transición. Dicho gravamen, pues, se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de cada régimen. Y ello por cuanto es esta la solución jurídica plasmada en la norma legal y reglamentaria; no advirtiéndose por ende ninguna ilegitimidad en el accionar de la Administración y de la cual se agravia la actora. Discrepó con la actora en cuanto a que al establecer la expresión “asignación de jubilación” se considera únicamente el monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. Consideró que ello no es así, por cuanto la norma expresa que recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen multiplicado por el coeficiente de ajuste 0,9. El régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no sólo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, la norma debió haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. Seguidamente, describió el procedimiento de liquidación practicado por el Organismo y concluyó que este no hizo otra cosa que aplicar la normativa en cuestión según el régimen en el que se encuentra incluida la hoy accionante, estando el acto atacado en un todo ajustado a Derecho. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda y el mantenimiento del acto impugnado. III) Conferido el correspondiente traslado al Poder Ejecutivo, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, compareció en su representación el Dr. CC a contestar la demanda (fs. 59-61). Indicó que, en virtud de la naturaleza de Ente Autónomo que ostenta el Banco de Previsión Social, de creación constitucional y con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social y, dado que el mismo no se encuentra en situación de tutela administrativa, tiene plena potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. En relación al fondo, expresó que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad, ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante. Citó en su apoyo sentencias de este Tribunal que entendieron que la legitimación pasiva recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social (Sentencias No. 722/2022 y 896/2022). Resaltó que el objeto de la litis de dichos pronunciamientos es idéntico al de autos, siendo declarada la falta de legitimación causal pasiva del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Poder Ejecutivo. Agregó que es claro que fue el Ente Previsional quien dictó la resolución y se ejerció la vía recursiva contra este, por tanto, mal puede entenderse que carezca de legitimación causal pasiva, razón por la cual se adhiere en todos sus términos a los fundamentos de hecho y de derecho que se expongan por pa rte del Banco de Previsión Social. Indicó que si bien el art. 76 está incluido en el Título VI de la Ley, su texto es amplio y de alcance general, de manera que comprende todos los casos de acumulación o asignación de pasividades o subsidios y no solamente los de los regidos por dicho régimen. Agregó que la interpretación estricta de que el tope solo rige en los casos de los Títulos V y VI de la Ley, implicaría tratar de forma desigual a las personas, lo que llevaría a que algunas prestaciones sean superiores a otras, violentando el principi o constitucional de igualdad. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado. IV) Desestimado el excepcionamiento opuesto por el BPS (fs. 75-76 vto.), se abrió el juicio a prueba por Decreto No. 5167/2024, ofreciendo el BPS las resultancias de autos que le resultaren favorables. V) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 86-87, 89-90 y 92-94). VI) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció mediante Dictamen No. 49/2025 y aconsejó la anulación del acto impugnado. VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la demanda y en su mérito dispondrá la anulación del acto impugnado. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la actora tomó conocimiento de la liquidación a través del primer recibo de cobro de la jubilación, emitido el 27 de abril de 2023 (fs. 4 infolios). El recurso de revocación fue interpuesto en plazo, con fecha 2 de mayo de 2023 (fs. 2 a 3 infolios). La demandada no se pronunció sobre la recurrencia movilizada, por lo cual la denegatoria ficta se configuró el 20 de noviembre de 2023. La demanda anulatoria, en consecuencia, fue presentada en tiempo hábil el 28 de noviembre de 2023 (fs. 8). III) En forma previa a ingresar al fondo del asunto, procede analizar la legitimación pasiva, la cual, en el caso, recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación hubiera sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, razón por la cual la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión ( Cfme. Sentencias No. 722/2022, 617/2023 y 679/2023, entre otras). IV) Despejado lo anterior, resulta relevante señalar que la quaestio decidendi es de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la promotora conforme a Derecho. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de expedirse ante casos similares (Sentencias No. 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 602/2023, 159/2024 y 195/2024 entre otras), sin que existan elementos que conduzcan a modificar lo expresado en dichos pronunciamientos. El Tribunal señaló al respecto en la Sentencia No. 602/2023: “En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.”. El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación sistemática de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No.16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al t ipo de jubilación que se trate, los años de servicio y la edad del beneficiario. Con base en ello, de acuerdo con una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590; 4º) recién en último lugar; y aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley No.16.713, si correspondiese”. De conformidad con lo que surge de los antecedentes agregados a la causa, le asiste razón a la promotora cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. En ese sentido, surge del informe de la GPRE de 21 de setiembre de 2023, que el Ente procedió de la siguiente manera: estableció la Asignación de Jubilación, al valor resultante le aplicó el tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre dicho monto, estimó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No.19. 590 (fs. 29 -29 vto.). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha reafirmado en la Sentencia No. 239/2022: “ El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (Sentencias Nos. 217/2018; No 93/2016; 562/2011, 761/2011, entre otras)”. Si bien es cierto que dichos fallos no refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones”), igualmente se arriba a análoga solución, ya que la aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No.16.713, multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. En definitiva, el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado no era el que mandata la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo-MTSS. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Sylvia Fernández (Sec. Letrada).