Sentencia Interlocutoria N° 513/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de setiembre de 2025 No. 513 VISTOS : Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “ EMPRESA AA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 108/2025). RESULTANDO : I) A fs. 131, compareció el representante de la actora interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia interlocutoria No. 6/2025, dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. En lo medular, expresó que la decisión apelada rechaza liminarmente la demanda de autos, en el entendido de que es aplicable al caso el plazo de caducidad de 60 días previsto en la Ley No. 15.869, y no de 90 días previsto por el art. 55 del vigente Código Contencioso Administrativo (Ley No. 20.333, en lo sucesivo “CCA”). Sostuvo que tal interpretación desconoce la normativa vigente en la materia, vulnera el principio de tutela jurisdiccional efectiva impidiendo un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, y, confunde la forma en que debe contabilizarse el plazo de caduci dad, que concluyó que es de 90 días corridos. Citando doctrina desarrolló su interpretación en base a los arts. 55, 195, 196, 205 y 206 del CCA, el Título Preliminar del Código Civil, y jurisprudencia del Colegiado. Así cuestionó el fallo que resiste, para sostener que el art. 55 del CCA establece un plazo de 90 días para la interposición de la acción de nulidad, aplicable de manera directa a los procesos iniciados tras la entrada en vigor de éste el 24.12.2024. En tal sentido , consideró que no caber lugar a interpretaciones que procuren aplicar un plazo distinto, como el de 60 días, pues tal solución no se ajusta al texto legal, carece de fundamento normativo, limitando sus derechos sustanciales al contrariar los principios de tutela jurisdiccional efectiva y pro actione. II) Por Decreto No. 168/2025, se confirió traslado del recurso de apelación interpuesto por el término de 6 días (fs. 140). III) A fs. 146 y ss., compareció a evacuar dicho traslado el Ministerio del Interior, debidamente representado. Compartió los argumentos de la sentencia, indicando que el plazo de caducidad para la promoción de la demanda de nulidad, aplicable al caso de autos, es el de 60 días dispuesto en el art. 9 de la Ley No. 15.869. Dijo que el fallo resulta congruente con los principios de seguridad jurídica, igualdad e imparcialidad, desde que luego de interpuestos los recursos administrativos, las partes conocían los plazos con los que contaban. Sostuvo en tal sentido, que los plazos no eran otros que los que la normativa vigente en su tiempo determinaba, tanto para resolver los medios impugnativos como para que , en caso de acaecida la denegatoria ficta, interponer la acción de nulidad. Agregó que el cambio por una nueva norma del plazo que está transcurriendo bajo el paraguas de la norma vigente al tiempo que empezó a correr, supone dotar al novel precepto de vitalidad retroactiva, vulnerando lo regulado expresamente por el art. 7 del Código Civil. En definitiva, abogó por la confirmación de la sentencia interlocutoria en todos sus términos. IV) Por Decreto No. 390/2025 (fs. 157), se tuvo por evacuado el traslado conferido, franqueándose el recurso con efecto suspensivo (art. 252.1 del CGP, art.196 del CCA) para su resolución por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art.19 del CCA). V) Recibidos los autos, el TCA, por Decreto No. 2285/2025, dispuso que pasen los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, a fin de que se sirva dictaminar sobre el recurso de apelación interpuesto en autos (fs. 160). La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen 338/2025, aconsej ando al Tribunal amparar el recurso interpuesto y revocar la sentencia objeto de apelación (fs. 165 y vto.). VI) Por Decreto No. 3101/2025, se dispusieron los autos para resolución por el recurso de apelación interpuesto (fs. 167). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal exigido, compartiendo los fundamentos expuestos por la recurrente y la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, revocará la sentencia interlocutoria apelada, en base a los fundamentos que se pasará a desarrollar. II) Por la Sentencia interlocutoria No. 6/2025 impugnada, el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo de 2º. Turno, declaró la caducidad de la acción de nulidad presentada con fecha 10.3.2025 (fs. 123 y ss.). En lo medular, fundó su decisión en que la denegatoria ficta de los recursos interpuestos contra el acto lesivo operó con fecha 22.11.2024, en consecuencia, el día 23.11.2024 comenzó a correr el plazo para la interposición de la demanda de nulidad. Sostuvo que, a dicha fecha, la norma vigente era la Ley No. 15.869, cuyo art. 9 establecía el plazo de 60 días para interponer la acción de nulidad. Agregó que si bien la Ley No. 20.333 ya se encontraba publicada al momento de configurarse la denegatoria ficta, conforme a lo que establece su art. 205, sus disposiciones entraron en vigor el día 24.12.2024, por lo que, su art. 55, que establecía el plazo de caducidad de 90 días, no resultaría aplicable al caso. El Tribunal, por lo que se expone a continuación, no comparte la interpretación realizada por la a quo. III) El objeto de la controversia se centra en la determinación del plazo de caducidad aplicable a la presente acción de nulidad. Esto es, en la individualización de la regla de derecho aplicable y luego la interpretación. Ante tal problema a resolver, la consideración del ordenamiento jurídico planteaba dos posibilidades. Una: el plazo previsto por el art. 9 de la Ley No. 15.869 (60 días), en base al cual habría operado la caducidad de la acción de nulidad presentada con fecha 10.3.2025. Otra: el plazo previsto por el art. 55 del CCA (90 días), que entró en vigencia con fecha 24.12.2024 (cuando ya se encontraba corriendo el plazo de caducidad previsto por la Ley No. 15.869), y en cuyo caso la acción se habría presentado tempestivamente. Ahora bien, primero. Para construir la argumentación de la decisión, corresponde al Tribunal cuestionarse y contestar, cuáles son las pautas de interpretación a seguir. En este sentido, el Tribunal debe situarse ineludiblemente en el art. 5 de la Ley 20.333 y desde allí considerar que la interpretación de las disposiciones procesales y sustantivas deben realizarse conforme con las fuentes que indica. En este sentido, interpretación conforme significa que el proceso racional de la interpretación judicial deberá culminar en un producto que sea conforme con las fuentes que la misma disposición indica. Conforme significa que la interpretación comulgue, o quede alineada con esas mismas fuentes. O lo que es lo mismo, rinda cuentas sobre có mo la interpretación respeta las fuentes. Segundo. La referencia a la Constitución a la que el producto de la interpretación deberá alinearse, debe entenderse como constitución ampliada o bloque de constitucionalidad integrado por el Derecho de los Derechos Humanos que, sabido es, contiene disposiciones sustantivas y procesales. Entre éstas, los principios de acceso a la justic ia y tutela judicial efectiva recogidos por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (arts. 8 y 25), que supone la interpretación del derecho interno de modo tal que mejor los atienda. En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos y de ella, concretamente los arts. 8 y 25 recogen las garantías procesales que integran el bloque de constitucionalidad. Los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva tienen su fuen te primera en la Convención y, plantean un reto a los Estados respecto de las obligaciones asumidas de respetarlos y garantizarlos (art. 2), que por lógica se traslada a los jueces en tanto integrantes de aquellos. Estos derechos humanos procesales plantean dos cuestiones: una, su interpretación y otra, su aplicación a la interpretación del ordenamiento interno. En cuanto a la primera , el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos - como la Convención Americana de Derechos Humanos - consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas, que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29 literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2 -82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde esta perspectiva de análisis, cabe cuestionarse cuál es el alcance de los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El acceso a la justicia importa, en términos sencillos, remover los obstáculos -interpretativos, integrativos y operativos - para que quien tiene necesidad de un pronunciamiento judicial, pueda promoverlo. La tutela judicial efectiva, indica que no basta que el ordenamiento jurídico prevea un instrumento procesal, sino que para que el Estado cumpla su obligación de garantía (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos), deberá ser adecuado y útil a la pretensión que se persigue. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtica de la Convención, ha indicado que “cualquier norma o práctica del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 d e la Convención”. Véase que refiere a “norma” o “práctica”, y la interpretación constituye una práctica (Corte IDH. Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190. Párrafo 95). Tercero. El art. 5 de la Ley No. 20.333 autoriza a que el Tribunal se apoye en la doctrina “más recibida”. Ahora bien. ¿Cómo interpretar el giro “más recibida”? Una interpretación coherente con el razonamiento que viene se señalarse, debe referir a la doctrina que mejor atienda los princ ipios y derechos del bloque de constitucionalidad. Esto es, si se releva más de una interpretación doctrinaria, apoyarse en aquella que abra puertas y ponga puentes al acceso a la justicia que incluye, el derecho a plantear una pretensión y defenderse. Esta postura es lo que justifica que el Tribunal, se apoye en la interpretación realizada por Miguel Pezzutti quien, sobre las distintas posiciones a asumir, Pezzutti, se ha preguntado qué ocurre cuando un plazo comienza a correr antes de la vigencia del Código y su entrada en vigor ocurre cuando dicho plazo aún está corriendo, es decir ¿se aplica el plazo viejo o el nuevo? Fundando su posición, como argumentos para aplicar el nuevo plazo de 90 días a una situación como la aquí planteada, señala: “a. Primero, los mecanismos previstos en el Código, incluyendo la extensión de algunos plazos, se motivan centralmente en el designio de intensificar las garantías. El legislador, en este punto, ha intentado equilibrar los brevísimos plazos con que contab a el administrado con los que cuenta la Administración para procesar sus decisiones. La aplicación de las soluciones del nuevo código a las situaciones en curso de consolidación se alinea con esta inquietud del legislador al disponer la aplicación inmediata. b. En segundo lugar, desde una perspectiva puramente formal no es desacertado analizar la configuración de los presupuestos a la luz de la ley vigente al momento de producción de dicho acto” (…) “el plazo es un presupuesto del recurso y no un atributo del acto administrativo ni de la notificación. Por lo tanto, puede sostenerse razonablemente que a los efectos de evaluar los presupuestos del recurso deben aplicarse las disposiciones vigentes a la fecha de su realización” (…) “Lo mismo debería suceder con la acción de nulidad”. Asimismo, para el Tribunal, con acierto considera que “(…) si dos interpretaciones están en pugna, cabe acudir a los principios reconocidos en el Código para interpretar sus disposiciones, entre ellas, las relativas a la vigencia. En este marco debe apelarse a los principios de tutela jurisdiccional y administrati va efectivas, y al de acceso universal a la justicia como guías aplicativas. En este marco, de las dos interpretaciones debería preferirse aquella que garantice el acceso a la justicia” (PEZZUTTI, Miguel. Código de lo Contencioso Administrativo. Ley No. 20.333. Incluye: “Estudio introductorio Dr. Miguel Pezzutti”. CADE. Diciembre, 2024, págs. 18-19). Corresponde tener presente que este Colegiado ha compartido tal posición en reciente Sentencia No. 269/2025, donde se consignó que: “(…) al interpretar normas procesales el tribunal debe tener en cuenta que “el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales”, conforme lo dispone expresamente el artículo 14 del CGP, norma aplicable a los procesos contencioso -administrativos de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 207 del CCA. Lo anterior debe atenderse, más aún, cuando el art. 3 del CCA ordena que “Los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa actuarán con ajuste a los siguientes principios, sin que la enumeración tenga carácter taxativo: a) tutela jurisdiccional efectiva” (…) “c) universalidad de acceso al proceso” En tal sentido, y como esta redactora agregó al fallo arriba citado, la actividad interpretativa no resulta libre para un tribunal de justicia del Estado, sino que debe sujetarse a un conjunto de reglas que garanticen a los justiciables los derechos humanos procesales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva y los que de ellos derraman, que recoge el sistema normativo del Derecho de los derechos humanos. IV) Conforme a lo expuesto, el Tribunal considera que resulta aplicable a la demanda presentada con fecha 10.3.2025 el plazo de caducidad previsto por el art. 55 del CCA (90 días). En efecto, encontrándose vigente el CCA al momento de presentarse la acción de nulidad y existiendo dos posibles interpretaciones con consecuencias distintas, es decir, una que permita el acceso a la justicia y otra que no, debe optarse por la primera. Solución que además se encuentra en armonía con el principio de tutela jurisdiccional efectiva, expresamente señalado por el art. 3 del CCA. En consecuencia, dicha acción fue presentada en tiempo hábil y corresponde revocar la Sentencia interlocutoria No. 6/2025, dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º. Turno. V) En base a los fundamentos expuestos, normas citadas y concordantes, el Tribunal, RESUELVE : Revócase la Sentencia interlocutoria No. 6/2025 apelada en cuanto declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, téngase por iniciada la acción de nulidad. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dra. Rossi (r.) Dra. Klett, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).