Sentencia Definitiva N° 505/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de setiembre de 2025. No. 505 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EMPRESA AA con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 401/2023). RESULTANDO : I) A fs. 31 y ss., compareció la empresa AA, representada por BB, promoviendo acción de nulidad contra el Decreto No. 432/022, del Poder Ejecutivo (reglamentario de la Ley N o. 20.078), por el cual se reglamenta el pago de flete en el transporte de carga internacional terrestre, con origen o destino en la República Argentina. En relación con su legitimación activa, expresó que es una empresa que se dedica principalmente a la representación en territorio uruguayo de empresas de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo desde el exterior a Uruguay y viceversa, encontrándose inscripta como tal. Afirma que cuenta con un claro interés personal que ha sido avasallado por el Decreto N o. 432/022, el que le ha generado notorias consecuencias patrimoniales. Indicó que recibe el encargo de las empresas de transporte del exterior (argentinas o con vehículos de matrícula argentina) con facultades suficientes para hacerse cargo en territorio uruguayo del transporte de cargas que quiera ingresar a Uruguay. Aclaró que no celebra el contrato entre el transportista y propietario de la mercadería transportada, no acuerda las condiciones del convenio de carga, ni el precio, ni la moneda de pago, ni el plazo para el pago, o si existe pago o compensación o cuenta corriente entre transportista y titular de la mercadería transportada, n o es responsable del cobro del precio del compromiso de transporte, ni responsable de la cobranza. Sin embargo, sostuvo que el decreto que impugna le hace responsable de acreditar en 45 días del paso de fronteras de camión con matrícula argentina por la frontera la transferencia de costo del flete (del viaje). Obligación imposible de cumplir, ya que debería contar primero con que el transportista le concediera la facultad de facturar el flete y cobrarlo en Uruguay o de facturarlo en Argentina y cobrarlo en Uruguay, y entonces como el cumplimento depende de un tercero, la obligación que estable ce a cargo del compareciente es de imposible cumplimiento y, como si fuera poco, por no cumplir se le sanciona con una multa. Afirmó que la declaración jurada que se impone al representante de empresas extranjeras, para instrumentar el control al cumplimiento del decreto, es violatoria de la Constitución Nacional, impuesta con desviación o abuso de poder. Señaló que la Administración está en conocimiento de que el representante no hace la cobranza del flete ni necesariamente conoce el precio del flete, ni si el mismo es oneroso, pero le impone hacer una declaración jurada. Indicó que se violó el principio de igualdad recogido expresamente por el art. 8 de la Constitución de la República, ya que se legisló para un sector concreto, sin que exista un fundamento razonable, realizando un trato discriminatorio e injustificado respecto a los involucrados en el transporte terrestre desde y hacia Argentina, perjudicando el sector y especialmente a los representantes de las empresas transportistas en Uruguay. Decreto que infringe los arts. 7, 36 y 72 de la Constitución de la República, vulnerando la libertad de empresa, el derecho a iniciar una actividad empresarial, dirigirla según decidan sus titulares, se imponen formas de organización en aspectos centrales de la actividad empresarial, como lo es el precio y la forma de pago. Sostuvo que el decreto violenta y modifica lo dispuesto por la Ley de Urgente Consideración N o. 19.889, art. 12, respecto a la suma de U$S 100.000, que opera como límite, para la forma en cómo deben abonarse los servicios prestados por profesionales fuera de la relación de dependencia. También es contrario a las normas específicas que promueven la competencia, sin embargo, expresa como motivación, generar condiciones de “competencia leal”. No e xiste ningún acto u hecho que suponga que los transportistas argentinos incurran en prácticas ilícitas o contrarias a los usos del comercio o a la normativa vigente en la materia. En definitiva, solicitó la suspensión de la ejecución del Decreto N o. 432/022 y también su anulación. II) Por Decreto N o. 3902/2023, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y de la demanda interpuesta se confirió traslado, emplazándose al Poder Ejecutivo a contestarla en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts. 63 y 64 del Decreto -Ley No. 15.524, bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 65 del mismo. También se dispuso formar pieza por separado el pedido de suspensión de ejecución del acto (fs. 47). III) A contestar la demanda, compareció CC, en representación del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), interponiendo también la excepción de falta de legitimación activa. En relación con la falta de legitimación activa indicó que, el Decreto No. 432/022, cuya nulidad se pretende, es reglamentario de la Ley N o. 20.078. Decreto que establece en su art. 1º que todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre, con origen o destino en la República Argentina, deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga, mediante transferencia oblig atoria a través de entidades financieras o bancarias de dicho país. Mientras que, el capítulo 3, indica que el representante de la empresa transportista tendrá 45 días corridos para acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte del MTOP, el debido pago de acuerdo a lo establecido en el art. 1º. Sostuvo que la obligación de realizar los pagos regulada por el decreto, recae sobre el propietario del vehículo o empresa extrajera, no así sobre el representante, por lo que este último carece de legitimación respecto a la acción entablada. Invocó jurisprudencia por la que se indica que, el proceso contencioso administrativo, en nuestro Derecho, es un contencioso subjetivo, no una “actio popularis”. Indicó que la representante posee un interés simple, no un derecho o un interés directo, personal y legítimo. No reviste la calidad de empresa de transporte internacional, sino que su giro comercial es simplemente representar a quienes si lo hacen. La ley y el decreto atacado, no tienen como sujeto pasivo de la obligación de pago a las empresas representantes. En adición a lo cual, afirmó que el Decreto No. 432/2022, es ajustado a Derecho y reglamenta la Ley No. 20.078. No ataca la vida, el honor, la libertad, ni supone riesgo en la seguridad. Tampoco priva al representante de ejercer y desarrollar el trabajo, y no atenta contra la propiedad. Señaló que es de público conocimiento la asimetría cambiaria existente con Argentina, donde, además del dólar oficial, existe el dólar blue (cuyo valor es el doble), sin perjuicio de valores intermedios no oficiales. Expresó que la ley es razonable de acue rdo a los fines, respondiendo a una realidad económica de tipo de asimetría cambiaria, cuyo sector afectado, debe ser amparado por el Estado, protegido en el trabajo, en cumplimiento del art. 36 de la Carta, así como sus derechos establecidos en los arts. 72 y 332 del mismo cuerpo normativo. Tampoco se vulneró el art. 8 porque se trata con igualdad a los integrantes de un mismo sector. Aclaró que el decreto no traslada la responsabilidad de abonar el flete a través de una entidad financiera al representante de la empresa, sino que dicha responsabilidad pertenece a la empresa de transporte (art. 1º). Todas las resoluciones que imponen multas se encuentran dirigidas a la empresa de bandera Argentina, no así a sus representantes. La tarea del representante, conforme al decreto, es la mera acreditación del pago. IV) Por Decreto No. 4825/2023, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 77 fs., con citación (fs. 61). V) Compareció la parte actora a solicitar el rechazo de la excepción de falta de legitimación activa y a proponer prueba a diligenciar (fs. 63-67). También compareció la parte demandada ofreciendo prueba (fs. 69). Se diligenció la prueba ofrecida por las partes hasta que la oficina actuaria dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 80). VI) Por Decreto No. 462/2024, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días (fs. 81). Las partes presentaron sus alegatos (actora a fs.83-97 vto. y demandada a fs. 99-100). VII) Por Decreto No. 1229/2024, se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs. 102); quien, por Dictamen N o. 343/2024, aconsejó hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa de la actora y, en su mérito, desestimar la demanda interpuesta (fs. 103-104 vto.). VIII) Por Decreto N o. 3099/2024, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs.106). CONSIDERANDO : I) En primer lugar, en el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En autos, compareció a través de su representante, la empresa AA, pretendiendo la anulación del Decreto del Poder Ejecutivo N o. 432/022, reglamentario de la Ley N o. 20.078, por el cual, en lo medular, se dispone que los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre, con origen o destino en la República Argentina, deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga, mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias de dicho país. El acto administrativo impugnado fue publicado en el Diario Oficial con fecha 4/1/2023. La parte actora, con fecha 12/1/2023, lo impugnó a través de la interposición del recurso administrativo de revocación (fs. 43 vto. - 44 de los A.A. en 77 fs.). Ante el transcurso de los 150 días siguientes a la interposición del recurso de revocación, sin que existiera pronunciamiento expreso por parte de la Administración, se configuró con fecha 18/6/2023 la denegatoria ficta a la impugnación (cfme. art. 5 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). Por lo que, la acción de nulidad, presentada con fecha 10/8/2023, lo fue en tiempo hábil (cfme. nota de cargo de fs. 46). II) Como siguiente paso en el análisis de la litis, corresponde abordar el planteo defensivo esgrimido por la demandada invocando la falta de legitimación causal activa de la parte actora. Este Tribunal, en relación a la legitimación en la causa, ha indica do que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cfm. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso”, Op. cit., p. 229) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y person al), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Cfme. Sentencia No. 82/2025, conclusión presente también en Sentencias Nos. 289/2014, 297/2018, 540/2019, 448/2021, 346/2023, entre otras). Conforme lo expresa en su demanda, la empresa actora en estos autos, la empresa AA (que además comparece por sí), es “… una empresa que [se] dedica principalmente a la representación en territorio uruguayo de empresas de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo desde el exterior a Uruguay y viceversa” (fs. 32); aclarando además que “… no celebra el contrato entre el transportista y propietario de la mercadería transportada, no acuerda las condiciones del convenio de carga, ni el precio, ni la moneda de pago, ni el plazo para el pago, o si existe pago o compensación o cuenta corriente en tre transportista y titular de la mercadería transportada, la compareciente no es responsable del cobro del precio del compromiso de transporte, ni responsable de la cobranza” (fs. 33). Mientras que, el Decreto N o. 432/022 impugnado, reglamentario del artículo único de la Ley No. 20.078, en su art.1º, dispone que “… todos los pagos que se realicen por concepto de flete en el transporte de carga internacional terrestre , con origen o destino en la República Argentina, deberán ser abonados al país de la matrícula del vehículo de carga, mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias de dicho país” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Artículo respecto del cual, el Tribunal, por unanimidad, considera que la empresa actora carece de legitimación causal activa para impugnarlo. En efecto, dicha disposición, que establece la forma en que se debe abonar el flete, se encuentra dirigida a quienes realicen los pagos del flete, quienes son en definitiva los que eventualmente podrían considerarse afectados por la exigencia normativa y que, por lo tanto, se encontrarían en la situación jurídica que los habilitaría a promover la acción anulatoria. III) Ahora bien, por otro lado, en el desarrollo de sus agravios, la parte actora principalmente cuestiona su imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación que, a su respecto, como empresa representante, expresamente establece el art. 3º del decreto en cuestión, norma que indica: “El representante de la empresa transportista tendrá 45 (cuarenta y cinco) días corridos para acreditar ante la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, el debido pago de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° del presente Decreto” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Artículo que expresamente refiere en su ámbito subjetivo de aplicación a “El representante de la empresa transportista” , como sujeto obligado a quien le otorga 45 días corridos para acreditar ante la Administración el debido pago. Categoría en la que califica la empresa actora, lo que además fue admitido por la demandada, ya que funda la falta de legitimación causal activa en la calidad de representante, de empresas transportistas, de la actora. Disposición de la que , además, expresamente se agravia la actora, indicando dentro de los enunciados dirigidos a cuestionar dicho artículo que “… fuera de las posibilidades del compareciente, pone a cargo del representante una obligación de imposible cumplimiento, responsable de acreditar, en 45 días corridos del paso de fronteras de camión con matrícula Argentina, la transferencia de costo del flete (del viaje)” (fs. 33 vto.). Por lo que, en base a los conceptos mencionados, el Tribunal, en mayoría, considera que la actora sí cuenta con legitimación causal activa para impugnar dicha disposición. Esta posición no es compartida por el Dr. Cal, quien en su voto indica que: “Debe advertirse que, contrariamente a lo señalado por la empresa accionante, la representante de la empresa transportista no es la obligada a cumplir con lo dispuesto en la ley y el art.1º del Decreto, sino que son las empresas transportistas. Dado que se trata de empresa extranjeras lo harán a través de sus representantes en el país, pero eso no transforma a los representantes en obligados. No debe perderse de vista que el representante en definitiva actúa por cuenta y orden de otro sujeto, y que los efectos jurídicos de dicho accionar recaen en la esfera jurídica de su representado. Por lo que los accionantes no se encuentran comprendidos en el ámbito subjetivo de la norma dado que ésta no le impone una obligación en forma directa. En todo caso, las consecuencias del Decreto atacado pueden alcanzarlo en forma indirecta al aumentar el volumen de trámites que realizarán en su calidad de representante. No obstante, ello no define su situación jurídica ni la existencia de un eventual interés directo. Por otro lado, si bien el artículo 5 del Decreto atacado agrega una nueva infracción al Reglamento Nacional de Circulación Vial, ésta tampoco recae sobre los representantes, lo que determina que el acto tampoco los lesione como exige la norma Constitucional”. En la medida que el Tribunal, en mayoría, considera que la actora sí cuenta con legitimación causal activa, corresponde ingresar en el análisis sustancial de los agravios formuladas al artículo en cuestión, en relación a lo cual, no advertimos que la solución dispuesta por la Administración demandada sea arbitraria y lesione disposiciones constitucionales como la de libertad de empresa. En efecto, como lo indica la demandada, el decreto no traslada la responsabilidad de abonar el flete a través de una entidad financiera al representante de la empresa, sino que se le impone una obligación instrumental, formal, de acreditar el pago. Decisión adoptada por la Administración que se advierte como razonable, en definitiva, no estamos ante la imposición de una obligación a un sujeto extraño a la operación de transporte y carente de posibilidad de control alguno. La exigencia se impone al representante del transportista, tratándose de una obligación instrumental, formal, en relación con la sustancial de la que sí podría ser titular la empresa transportista, que además es su representada. Asimismo, el art. 4 del Decreto impugnado, establece que: “En caso de no verificarse dicha acreditación en el plazo indicado o en su caso dentro de una prórroga otorgada por razones fundadas , la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, deberá sancionar la situación de acuerdo a lo dispuesto en el artículo siguiente ” (el subrayado y resaltado no pertenecen al documento original). Y, el articulo siguiente, al que se remite (art. 5 del decreto), agregó un nuevo numeral al Reglamento Nacional de Circulación Vial, que dispone: "Establécese que la infracción a la obligación contenida en la Ley N° 20.078, de 21 de octubre de 2022, será pasible de una multa que asciende a la suma de 107 UR (ciento siete Unidades Reajustables)". La redacción de dicha disposición resulta confusa, sin perjuicio de lo cual, resulta razonable interpretar que, cuando la norma indica que se “deberá sancionar la situación”, se está refiriendo a la obligación del pago del flete mediante transferencia obligatoria a través de entidades financieras o bancarias, y, por lo tanto, la sanción está dirigida a los sujetos que tienen dicha obligación de pago. En adición a lo cual, como elemento coadyuvante, de los antecedentes administrativos surge agregado el proyecto inicial del decreto en cuestión (fs. 4 de los A.A.) que, en la redacción originaria del art. 4º, establecía como sanción al incumplimiento que estamos analizando, una multa de hasta U$S 4.000 o la suspensión del permiso complementario o hasta su revocación. El “ permiso complementario ” e s el permiso que se otorga a una empresa extranjera de transporte de carga, que ha obtenido el Certificado de Idoneidad en su país de origen, para hacer transporte bilateral con Uruguay y/o en tránsito en forma permanente (https://www.gub.uy/tramites /certificadopermisocomplementario). Lo que permitiría concluir que la sanción , en definitiva, estaría dirigida a la empresa transportista. Hecho que incluso es reconocido por la parte actora en su demanda, la que indica que las sanciones se han aplicado a las empresas transportistas, mencionando que se han dictado resoluciones en tal sentido (sin embargo, no las agrega). En definitiva, por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución de la República, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Declarar que la parte actora solo cuenta con legitimación causal activa para impugnar el art. 3 del Decreto No. 432/022, el que se confirma. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).