Sentencia Definitiva N° 503/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de setiembre de 2025 No. 503 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA . Acción de Nulidad” (Ficha No. 331/2023). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la Resolución AS No. 65, adoptada en Acuerdo de Secretarios de la Dirección General de Educación y Primaria (DGEIP) No. 47, de 4 de octubre de 2022, que le impuso una sanción consistente en una observación escrita con anotación en el legajo personal (fs. 197 vto. y 198 de los antecedentes). También se requirió la anulación de la Resolución No. 2, acta No. 1, emitida por el Consejo de Educación Inicial y Primaria el 4 de enero de 2021, que delegó al Acuerdo de Secretarios de la Dirección General Inicial y Primaria la resolución de diversos asuntos (fs. 21 y siguientes de los antecedentes), y la Resolución No. 87, acta 1, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (CODICEN), el 2 de febrero de 2021, que dispuso homologar lo resuelto por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria (DGEIP), en la Resolución No. 2, Acta No. 1, citada en el literal precedente (fs. 41 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, la accionante señaló que se le ha impuesto una ilegítima sanción disciplinaria consistente en una observación escrita con anotación en el legajo. De tal modo, argumentó que el acto sancionatorio debe ser anulado porque fue dictado por un órgano incompetente, al que le fueron ilegítimamente delegadas atribuciones propias, e indelegables, de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria (DGEIP) ; puntualmente la atribución de imponer sanciones disciplinarias a sus funcionarios. Al respecto, resaltó que la DGEIP tiene potestad disciplinaria para imponer sanciones a sus funcionarios con excepción de la destitución, pero, no está facultada para delegar esta atribución (potestad sancionatoria) en otros órganos. Por ello, la delegació n que se realizó en el Acuerdo de Secretarios de la DGEIP resulta ilegítima. La homologación efectuada por CODICEN en nada salva dicha irregularidad. También se agravió al considerar que existió lo que calificó como desviación del procedimiento. Así, indicó que la sanción impuesta es el resultado de un procedimiento sancionatorio totalmente irregular, en el que se violentaron las garantías del debido procedimiento y en el que se obró con desviación de poder. En tal sentido, manifestó que, en el marco de una investigación administrativa, cuyo informe conclusivo debió culminar con la puesta de manifiesto de las irregularidades constatadas y la individualización de los presuntos responsables, se imputó una falta, se diligenció prueba de descargo y se culminó imponiendo una sanción. En otro orden, señaló que la prueba de cargo sobre la comisión de la supuesta falta administrativa fue erróneamente valorada. Al respecto, resaltó que no hay prueba alguna que demuestre que se cometió una conducta indebida, por lo que el presupuesto de hecho en que descansa la sanción tampoco aparece debidamente acreditado. De modo subsidiario, remarcó que aun si fueran ciertos los hechos en que se funda la sanción, la respuesta no debió darse en el plano represivo disciplinario, sino por la vía de la calificación funcional. Los hechos que se le imputan tienen que ver con la labor técnico-pedagógica y no con la faz disciplinaria. Por ello el acto impugnado resulta ilegítimo por ser inidóneo para cumplir el fin debido. En su mérito, fue requerida la anulación de los actos impugnados. II) Emplazada en forma la Administración, opuso excepciones previas y contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. Como excepción previa , relevó la falta de legitimación de la accionante, así como el no agotamiento de la vía administrativa y caducidad en relación a la Resolución No. 2, acta No. 1, del Consejo de Educación Inicial y Primaria de 4 de enero de 2021 y de la Resolución No. 87, acta 1, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública En lo que refiere a la contestación contradictoria, señaló que no se acude al vicio de incompetencia. Así, precisó que el Acuerdo de Secretarios fue instaurado por una resolución de la DGEIP, la que tiene por cometidos, atender de forma más eficiente con los requerimientos del servicio y brindar una mejor administración optimizando los recursos administrativos con los que se cuenta. Por tanto, se creó el acuerdo y se le delegaron determinados cometidos, en su mayoría, procedimientos de distinta índole, específicamente, en lo que resulta relevante, la realización de sumarios e investigaciones administrativas y la imposición de sancione s disciplinarias, de hasta 15 días de suspensión. A efectos de fundar la competencia del Acuerdo de Secretarios , remitió al art. 63 de la Ley No. 18.437 de 12 de diciembre de 2008 (Ley General de Educación), a efectos de demostrar que la DGEIP debe administrar los servicios y dependencias a su cargo, para lo cual, entre otras cosas, realiza y dispone la organización administrativa de la educación inicial y primaria. También debe reglamentar la organización de los servicios y adoptar las medidas que se requieran, a cuyos efectos se creó el Acuerdo de Secretarios para descongestionar el sistema y agilizar los trámites que no requerían directa actuación del Director General. Por su parte, a la Dirección General le compete, como dice el literal “G” del art. 63 de la citada Ley No. 18.437, la imposición de sanciones a sus funcionarios, a la vez que también se encuentra habilitada para dictar normas en dicha materia con arreglo al Estatuto y a las ordenanzas. Por ello, dado que la sanción impuesta a la docente fue de leve entidad, no era necesario su imposición por parte del Director General del subsistema. En efecto, conforme lo dispone el Estatuto del Funcionario Docente, las sanciones como la impuesta (observación escrita con anotación en el legajo), podrán ser dispuestas por los directores, subdirectores, e inspectores en ejercicio de sus funciones, por lo que dicha potestad no resulta ser privativa del Director General. De modo complementario , resaltó que la potestad sancionatoria privativa es aquella que refiere a la imposición de sanciones de más de 15 días de suspensión hasta la destitución, la que tiene que ser dispuesta por el CODICEN, pero, para el resto de las sanciones, no existe tal po testad privativa. Así, concluyó que se configuró una delegación legítima de atribuciones, el Acuerdo de Secretarios fue creado por la DGEIP en el marco de la toma de decisiones administrativas que le competen, por lo que tiene facultades suficientes para aplicar la sanción de observación escrita, lo que fue expresamente dispuesto en la Resolución de su creación, así como el resto del elenco de facultades que posee. Del mismo modo, refutó que en el caso haya existido una desviación del procedimiento. Al respecto, resaltó que no se ha violado ninguna norma de procedimiento, y la imposición de la sanción, en consideración a la falta cometida, no requería la instrucción de un sumario administrativo. En este sentido, señaló que la Ordenanza No. 10 prevé, al regular el procedimiento disciplinario, en el art. 181 inciso final, que: “Si la individualización ocurriere al finalizar la instrucción será suficiente dar cumplimiento a lo dispuesto en los Artículos 212 a 220 de la presente Ordenanza”. La trascripta disposición establece que, si al finalizar una investigación administrativa se individualiza a algún responsable de la comisión de una falta administrativa pasible de sanción, se procederá a dar cumplimiento con lo dispuesto en los arts. 212 a 220, los que refieren al trámite posterior a la instrucción y la vista de las actuaciones. En sentido concordante, el Estatuto del Funcionario Docente consagra en el art. 68 que las sanciones de suspensión superiores a 15 días sólo podrán aplicarse como resultado de un sumario administrativo. Pero, “ Las demás sanciones se aplicarán, dándose al imputado la oportunidad de articular su defensa y formular descargos”. Por tanto, razonó que no es necesario la instrucción de un sumario para imponer sanciones menores a 15 días. Dado que en el caso se aplicó una sanción escrita con anotación en el legajo, la actuación desarrollada no merece objeciones en tanto se respetaron las garantías inherentes al debido procedimiento mediante el otorgamiento de vista previa. Por último, descartó que se haya valorado erróneamente la prueba y no se haya configurado la falta impuesta. Ello, porque fue demostrado en el curso de la investigación que la accionante desarrollaba su rol de una manera que no era la que correspondía a su cargo y, por tanto, incumplió con sus deberes funcionales. Así, se comprobó la existencia de mal relacionamiento con el resto del equipo docente, lo que generó un ambiente de trabajo hostil, donde se comprobó que la accionante utilizaba un léxico inapropiado para dirigirse a otras docentes. Tales conductas resultan reprochables por incumplir con los deberes funcionales de ejercitar su rol con eficacia y responsabilidad. En consecuencia, surge de los antecedentes administrativos, y de la Resolución impugnada, cu áles son exactamente las conductas que se imputaron, así como los deberes funcionales incumplidos, que hacen que su actuar constituya una falta administrativa pasible de sanción disciplinaria. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Por Sentencia interlocutoria N o. 858/2023, se acogieron las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad en relación a la Resolución No. 2, acta No. 1, del Consejo de Educación Inicial y Primaria de 4 de enero de 2021 y de la Resolución No. 87, acta 1, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública IV) Abierta la causa a prueba , fueron diligenciados los medios probatorios propuestos, y las partes, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 444/2024 de 20 de agosto de 2024, se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria respecto de la Resolución AS No. 65, en consideración a la reducción del objeto dado por la Sentencia interlocutoria No. 858/2023. II) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, por tratarse de presupuesto del dictado del acto, importa analizar el agravio de la actora en relación a la incompetencia del órgano que dictó la sanción impuesta. Sobre el punto, la demanda invocó la incompetencia del Acuerdo de Secretarios para aplicar la sanción impuesta. Así, señaló que la DGEIP tiene potestad disciplinaria para imponer sanciones a sus funcionarios con excepción de la destitución, pero no está f acultada para delegar la potestad sancionatoria en otros órganos. Por ello, la delegación que se realizó en el Acuerdo de Secretarios de la DGEIP resulta ilegítima. No se acompaña ese enfoque. Al respecto, importa considerar que mediante la Ley No. 19.889 de 9 de julio de 2020 (Ley de Urgente Consideración), se transformaron los cuatro Consejos desconcentrados previstos en la citada Ley No. 18.437, en tres órganos desconcentrados unipersonales (Direcciones Generales): Dirección General de Educación Inicial y Primaria, Dirección General de Educación Secundaria y Dirección General de Educación Técnico Profesional (arts. 54 y 62 de la Ley No. 18.437 en la redacción dada por los arts. 148 y 156 de la Ley No. 19.889) En relación a las competencias atribuidas a la DGEIP, el art. 63 de la Ley N° 18.437, en la redacción dada por la Ley No. 19.889, estableció, en lo que al caso incumbe, que: “Compete a las Direcciones Generales y al Consejo de Formación en Educación: C) Administrar los servicios y dependencias a su cargo (…) G) Realizar nombramientos, reelecciones, ascensos y sanciones, así como otorgar licencias y designar el personal docente y no docente, conforme al Estatuto del Funcionario y a las ordenanzas que apruebe el Consejo Directivo Central. Podrán también dictar normas en esta materia con arreglo al estatuto y a las ordenanzas (…)”. Así pues, de la norma en examen , se desprende que , dentro de las competencias a cargo de la DGEIP , se encuentra la de imponer sanciones. Sin embargo, dicha atribución de competencia no es privativa de tal órgano. En efecto, el estatuto del funcionario docente, Ordenanza No. 45 (texto dado por Resolución No. 11, Acta No. 19, de 24 de abril de 2008), prevé en el capítulo XI, bajo el título “Del régimen disciplinario”: “Artículo 66. Las sanciones se aplicarán de acuerdo con la entidad de la falta cometida y los antecedentes del funcionario, y siguiéndose el procedimiento administrativo correspondiente. Podrán consistir: a) Observación verbal b) Observación escrita, con anotación en el legajo personal. c) Amonestación, con anotación en el legajo personal. d) Suspensión de las funciones con pérdidas de haberes hasta 6 meses. e) Destitución. Artículo 67. Tendrán atribuciones para aplicar las sanciones de los literales a, b y c, del artículo 66, los Directores o Subdirectores de establecimientos y los Inspectores en el ejercicio de sus responsabilidades funcionales (…) Artículo 68. Las sanciones superiores a suspensión por quince (15) días sólo podrán aplicarse como resultancia de un sumario que el Consejo o Dirección General de Educación respectivo haya dispuesto. Las demás sanciones se aplicarán, dándose al imputado la oportunidad de articular su defensa y formular descargos (…)”. De la interpretación armónica de l plexo normativo en examen , se extrae como primera conclusión que, respecto de sanciones menores de 15 días de suspensión, la competencia que a su respecto ostenta la DGEIP no fue atribuida con exclusividad. Y, siendo así, nada impide la delegación atribuciones en materia de sanciones, siempre y cuando, éstas sean menores a 15 días de suspensión, como acontece en el caso, dado que la norma atributiva de competencia, le habilita a la DGEIP a “(…) dictar normas en esta materia con arreglo al estatuto y a las ordenanzas (…)” (artículo 63, literal G) de la Ley No. 18.437). En efecto, esto es lo que acontece con relación a la Resolución No. 2, Acta No. 1, de 4 de enero de 2021, mediante la cual el Consejo de Educación inicial y Primaria (actual DGEIP) delegó, en el Acuerdo de Secretarios, la Resolución de la: “instrucción de investigaciones administrativas y sumarios (…) y sanciones de hasta 15 días de suspensión”. En cuanto al contenido del acto de delegación, el Prof. CAJARVILLE, analizando las atribuciones delegables, señala que, en principio son todas las que entran en la competencia del delegante, salvo que la delegación esté excluida por una norma expresa o resulte incompatible con otras soluciones de Derecho positivo. Y, en nota al pie, puntualiza que la limitación del objeto de la delegación de atribuciones a un sector de las funciones del jerarca no encuentra fundamento en nuestro derecho positivo que permit e delegar las atribuciones que estime conveniente, sean ellas privativas, generales o comunes (concentradas) o jerárquicas (así: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Delegación de Atribuciones”, en Sobre Derecho Administrativo, FCU, T. I, 2008, págs. 582-583). En la emergencia, la delegación no está excluida por norma expresa y no resulta incompatible con otras soluciones -puesto que la potestad sancionatoria se puede delegar -. Por ello cabe concluir que la competencia del Acuerdo de Secretarios, en ejercicio de atribuciones delegadas, para imponer la sanción que nos ocupa, no merece reproche alguno. De tal modo, se comparte el razonamiento de la Procuraduría en cuanto dictaminó que: “El Acuerdo de Secretarios tiene facultades suficientes para aplicar sanciones de observación escrita, lo que fue dispuesto en la Resolución de su creación. El CODICEN por Resolución N° 87 de fecha 2 de febrero de 2021 (fs. 48 a 52 A.A.), homologó la delegación de atribuciones realizada por la D.G.E.I.P., por lo que no puede tildarse de ilegítima” (fs. 111). IV) Tampoco resulta de recibo el agravio consistente en la desviación de procedimiento en base a una pretendida desnaturalización de la investigación administrativa. Tal como fuera reseñado, la Administración invocó en su defensa lo establecido por el art. 181 de la Ordenanza No. 10, por el cual se establece que: “Si en el curso de la investigación administrativa fueran individualizados uno o más imputados, se solicitará que por la autoridad pertinente se decrete a su respecto el sumario y se adopten las medidas a que se refiere el Artículo 184, sin que por ello se suspendan los procedimientos. Las actuaciones cumplidas se considerarán incorporadas al sumario, el que se continuará sustanciando en los mismos autos. Si la individualización ocurriere al finalizar la instrucción será suficiente dar cumplimiento a lo dispuesto en los Artículos 212 a 220 de la presente Ordenanza”. Las remisiones a los arts. 212 a 220 de la Ordenanza refieren al trámite posterior de la instrucción, donde “(…) el instructor dispondrá de un plazo de diez días para realizar un informe circunstanciado con las conclusiones a que arribe, en su caso, la relación de los hechos probados y calificación, la participación que en ellos hubieren tenido los funcionarios sujet os al procedimiento disciplinario en trámite y las circunstancias atenuantes y agravantes que existan a favor o en contra de los mismos. Cuando lo creyere conveniente, podrá aconsejar se estudien las correcciones necesarias para un mejor funcionamiento del servicio” (artículo 212). De ese modo se procedió en la emergencia por parte de la Administración, desde que se le otorgó a la actora la posibilidad de efectuar sus descargos y producir prueba, lo que fue realizado por la accionante . Asimismo, se confirieron sendas vistas de los diversos informes a cargo del instructor que sirvieron de insumo para el dictado de la sanción impuesta. De modo complementario, de acuerdo a la entidad de la sanción impuesta (observación con anotación en el legajo), importa remitir a lo dispuesto por el art. 68 del Estatuto Docente, que prevé la posibilidad de imponer sanciones menores a 15 días sin previo sumario. La referida norma establece: “Las sanciones superiores a suspensión por quince (15) días sólo podrán aplicarse como resultancia de un sumario que el Consejo o Dirección General de Educación respectivo haya dispuesto. Las demás sanciones se aplicarán, dándose al imputado la oportunidad de articular su defensa y formular descargos (…)”. Por consiguiente, se acompaña lo expresado por la Procuraduría del Estado, en cuanto señaló que: “Conforme lo señala el inciso final del art. 68 del Estatuto del Funcionario Docente, se procedió a dar vista a la interesada a efectos de cumplir con el debido proceso dándole la oportunidad de articular su defensa. Tuvo la posibilidad de ser oída y de ofrecer prueba antes de la imposición de la reprimenda, por ende, en nada se vio afectado su efectivo derecho de defensa” (fs. 111). Sobre el tópico, en términos que importa reeditar en la emergencia, ha dicho el Tribunal que: “cuando la falta sea evidente y no haya dudas sobre el funcionario responsable, documentado el hecho en “expediente o información”, la Administración puede aplicar sanciones disciplinarias sin necesidad de sumarios, pero siempre “el funcionario debe ser oí do y tener oportunidad de defenderse” (Sentencias Nos. 761/2015, 604/2012, 818/2011 y 879/2010, entre otras). En el caso, surge de los antecedentes reseñados que hubo una investigación administrativa tramitada regularmente y el accionante tuvo oportunidad de producir sus descargos y articular sus defensas con todos los elementos a la vista y con anterioridad al di ctado del acto. De manera que no hubo perjuicio alguno para su derecho de defensa” (Sentencia No. 794/2019). Por lo tanto, el procedimiento seguido no merece reproches de juridicidad, ya que la Administración se encontraba habilitada a imponer la sanción de observación escrita con anotación en su legajo funcional tras la investigación administrativa, sin sumario, otorgándole a la actora la oportunidad de articular defensa y formular descargos, lo que aconteció en la especie (fs. 369 y 418 de los antecedentes). V) En cuanto a la falta imputada, el Tribunal, en mayoría, entiende que ha sido debidamente demostrada. Así, los hechos que motivaron la investigación administrativa se originaron en una nota a cargo de un grupo de docentes de la Escuela No. 258 de Colinas de Solymar, referente a un conflicto de relacionamiento y supuestos malos tratos ejercidos por la ahora actora en su calidad de directora de dicho centro educativo. En la referida nota se denunció “una actitud de imposición de poder por parte de la maestra directora de este año 2021 ( AA), no reconociendo el trabajo previamente realizado por anteriores colectivos docentes, aun teniendo algunos de esos docentes efectivos presentes en la escuela. Manifestamos que lo que se describe a continuación no son hechos aislados, sino sistemáticos y hacia los mismos docentes sin razón más que la propia decisión de apegarse a un ejercicio del rol del M/D en esos términos. Generando en el colectivo docente malestar y clima laboral muy tenso” (fs. 59 a 64 de los antecedentes). Del acta de reunión de 27 de agosto de 2021, glosada a fs. 85 de los antecedentes administrativos, surge un planteo a cargo de la maestra BB, que expresa: “hay tratamiento desigual hacia los docentes por parte de MD, implicando un desigual uso de la autoridad. Toda esta situación ha motivado angustias en las docentes y desmotivación para concurrir a trabajar. No aceptan la forma de trato de la MD a pesar de que como maestra respeta la jerarquía y admira su valentía al elegir el cargo. Pero, desde marzo, el problema es cómo son tratadas las maestras de aula o en funciones como PMC por parte de la MD cuando se plantean diferencias. Cada intento de diálogo termina en discusión, sintiendo acoso laboral, violencia y autoritarismo de parte de la jerarca hacia ellas. Completa el panorama la amenaza con informes si no se hace lo que ella dice. Se reciben informes de visitas sin que la MD las haya realizado”. Por su parte, la maestra CC “indica que no se sienten cómodas ante esta situación, en especial porque la MD siempre está a la defensiva, reacciona con violencia e impone cosas que cuando son cuestionadas, ella, la MD, eleva informes. Considera que se hacen juicios subjetivos que no tienen consistencia. Por ello, la actitud de los maestros es replegarse al salón. Hay también un trato preferencial, de privilegio hacia algunos colegas. Lo que se busca es el diálogo desde otro posicionamiento”. A fs. 307 de los antecedentes consta una segunda acta de reunión, de 13 de setiembre de 2021, en la que se expresó que: “La MID consulta cómo han transcurrido estos días desde la suscripción de los acuerdos. Maestros de Escuela No. 258 plantean que sigue todo igual, ambiente más tenso y hostil, repercutiendo en la tarea docente. Se está pendiente de las respuestas y hay veces que no se dialoga por miedo. Se busca canales de comunicación que nos acerquen, reflexionar entre todos, lograr trabajo cooperativo entre todos, abrazando proyectos. Siempre se respetó a los colectivos diversos que han pasado por la escuela. Incluso, se buscó apoyo de la Comisión fomento, acusando maestros, difamando”. También a fs. 309 de los antecedentes consta una carta de “FF”, de 9 de setiembre 2021, por la que se manifestó que: “Luego de la reunión en Inspección donde se pidió un acuerdo para mejorar los vínculos con un plazo de dos semanas, la situación no ha variado por el contrario el trato ha sido aún más angustiante y con presión constante ”. La referida nota, a su vez, describe diferentes hechos y actitudes a cargo de la Maestra Directora (fs. 309 a 313 de los antecedentes). En lo que hace al informativo testimonial del procedimiento, surge a fs. 333 de los antecedentes la declaración de DD, quien se desempeñaba como “Maestra de aula en la Escuela 258 de Colinas” y manifestó que: “desde el inicio se plant eó como ella era la Directora como jerarquía máxima. Como que ella tenía que tener todo informado. Como un mensaje ejerciendo su poder y su autoridad, nos dice que somos súbditos. Ella está en su dirección a puerta cerrada y tenemos que esperar para ser atendidos, la vía de comunicaci ón es el WhatsApp. No existía el clásico cuaderno de comunicados. Al retorno de la presencialidad se continúa la comunicación por audios excesivos a cualquier horario”. Al ser interrogada sobre qué actitud asumía la Sra. AA en relación a los docentes, respondió: “De que es la autoridad máxima, de que todo tiene que pasar por ella y todo lo tiene que saber y que el plantel docente y no docente éramos súbditos de ella. Nos daba orientación y lineamiento y el docente tiene que acatar, tu actuabas, pero ella iba a guar dar evidencia y hacer el informe correspondiente. Los docentes lo sentimos mediante un diálogo de abuso de poder y violento y nos sentimos amenazados en eso de guardo evidencias”. Preguntada sobre: “¿Por qué motivo no se pudieron implementar los acuerdos alcanzados en la Inspección Departamental en relación a la situación vincular de las partes?”, respondió: “Lo primero que se pidió fue que la directora dejará de usar el WhatsApp y elaborará un cuaderno de comunicados. Luego porque el vínculo de la directora con los maestros continuó siendo desde el uso del poder posicionado desde la jerarquía. Otra orientación que se le pidió desde inspección fue que no hiciera uso abusivo de los informes y que los encuadrara y eso tampoco funcionó. Y otro punto fue porque en forma continua no tenía historicidad y todo lo que se hizo antes estuvo mal y que los maestros efectivos estaban mal acostumbrados”. La referida testigo sostuvo que el clima de trabajo era “hostil, tenso” y que “hubo amenazas con el hecho de hacer informes que no tenían sustento pedagógico”. Por su parte, en su declaración, la maestra CC, señaló que las formas que la “Directora usaba para relacionarse eran autoritarias, de imposición y de resaltar la jerarquía de su rol”. Además, indicó que la Directora las amenazaba con hacerles informes y lo hizo. Las comunicaciones muchas veces eran a las 10 de la noche a través de WhatsApp. Sobre el clima de trabajo manifestó que era “Horrible, era un clima de agotamiento constante, una sensación de no poder hacer ciertas cosas ´por no saber si traería represalias en informes”. Afirmó que se efectuaban informes negativos en forma asidua y agregó que existían: “muchas irregularidades en cuanto a suplencias por 662 que siempre se ofrecían a la misma persona, lo mismo con los cargos que iban para suplencias más largas. A mí me hizo un informe por ir a elegir un cargo diez minutos antes y otras personas se iban y entraban a cualquier hora. Con la salida didáctica de quinto año que llegó a i nspección con la fecha que no era y se pudo allí solucionar. Estábamos escasos de comida a fin de año, la venta de helados la hacía sólo ella y nunca se supo que pasó, no había bolsas de basura” (fs. 335 vto. a 337 de los antecedentes). En el mismo derrotero, en su declaración, la maestra BB (fs. 337 vto. a 338 de los antecedentes) , manifestó que la directora tenía una actitud de imposición. Afirmó no haberla visto trabajar con alumnos y que las reuniones eran a puerta cerrada. La declarante expresó que en los informes la directora la calificó de vulnerar el derecho a aprender de los niños, por lo que solicitó que intervenga la ins pectora para tender un puente con la directora. El clima de trabajo era hostil y se sentía amenazada por las correcciones que la directora les hacía a través del grupo de WhatsApp. También se tomó declaración a la Maestra Inspectora, Sra. EE (fs. 348 vto. y 349 vto. de los antecedentes), la que depuso en los siguientes términos: “Pdo. Cómo es la relación de la Mtra. Directora con el colectivo docente y no docente? Cta. Salvo con cuatro docentes, con el resto del personal es correcta. (…) 5) Pdo. Qué actitud asume la Mtra. Directora en relación a los docentes? Cta. Ella escucha, observa, va a las clases. Pero con algunos docentes no fue la actitud más acertada, en cuanto a la forma de dirigirse a los docentes, tanto desde lo dialogado como lo escrito en sus informes. 6) Pdo. ¿Por qué motivo no se pudieron implementar los acuerdos alcanzados en la Inspección Departamental en relación a la situación vincular de las partes? Cta. Desde mi punto de vista, considero que no se pudieron implementar acuerdos completamente, algunos si, debido a la postura intransigente de la Directora. 7) Pdo. ¿Qué clima de trabajo se vive a diario en la Escuela? Cta. Cuando yo iba era un clima adecuado para una institución escolar, en general. Salvo con algunos docentes, que el vínculo no era el ideal (la frecuencia que yo tenía en las visitas a la escuela no era diaria) 8) Pdo. Existen amenazas de parte de la Mtra. Directora hacia los docentes? Cta. No lo sé. No me consta eso. 9) Pdo. ¿Se efectúan informes negativos en forma asidua por la jerarquía? Cta. En varias oportunidades se dialogó con la directora sobre las formas de escribir sus apreciaciones de lo observado en las clases, ya que en varias oportunidades no se manifestó de una manera acertada por escrito. Como Inspectora acceso a lo que está escrito y a eso me remito”. Finalmente, la referida testigo agregó que: “Se gestionaron espacios para el diálogo en forma grupal en la Inspección y en forma individual en la escuela en las instancias de visita a los maestros a la clase, así como en entrevistas con la directora, a quien se le solicitó reiteradas veces que reviera las formas de redactar los informes a los docentes”. A partir del cúmulo testimonial que viene de reseñarse, se comparte lo concluido por la Administración en cuanto a que se encuentra justificado considerar que la conducta de la accionante constituye una falta administrativa que merece ser reprimida imponiendo una sanción leve - observación con anotación en el legajo personal-, lo que no puede entenderse desproporcionada. Así, el art. 3º lit. a) del Estatuto del Funcionario Docente prescribe como deberes de los funcionarios: “Mantener idoneidad y ejercer sus funciones con dignidad, eficacia y responsabilidad”. En el caso , es indudable la existencia de una situación de conflictividad entre el grupo de docentes y su jerarca, la Sra. AA. Así, de la prueba diligenciada se ha probado satisfactoriamente la falta de diálogo, el mal relacionamiento y ambiente de trabajo poco propicio para llegar a acuerdos institucionales, acaecido entre parte del colectivo docente y la directora de la Escuela No. 258. Además, tal situación se prolongó durante meses como dejan entrever las diferentes denuncias y actuaciones emergentes de los antecedentes administrativos. Todo ello, según surge de los hechos denunciados y probados, resultó atribuible a la actitud intransigente de la actora. Entonces, visiblemente se acude a un incumplimiento de responsabilidades inherentes al cargo que ostentaba la Sra. AA donde se afectaron derechos de docentes subordinados a ella. Por ello se coincid e con el razonamiento del instructor, en cuanto indicó que “se sucedieron episodios de un mal relacionamiento vincular entre la directora y las docentes denunciantes. Hecho que apareja la comisión de falta administrativa de entidad mediana por parte de la directora ya que desde su posición jerárquica debió ser más transigente y agotar las vías para un mejor relacionamiento entre la denunciada y el cuerpo docente en su totalidad (artículo 3 literal A del EFD), no encontrándose la existenc ia de los elementos que configuran el acoso laboral” (fs. 365 vto. de los antecedentes). Por último, y en lo que refiere al exceso en la sanción, tampoco puede ser amparado como causal de nulidad, atento a que el quantum de la sanción es en principio discrecional para la Administración, y no revisable por el Tribunal, salvo el caso de irrazonabilidad o desproporción manifiesta con la falta. Lo último ni siquiera es invocable atento a la levedad de la sanción que se dispuso. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírm ase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviemb re de 2023; art. 371 de la Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi DISCORDE: por las razones que expongo a continuación. De los antecedentes, destaco que las actuaciones se originan con la denuncia presentada por tres docentes de la Escuela No. 258 en agosto de 2021. La misma refería a presuntos problemas vinculares con la Maestra Directora suplente en dicho año a cargo de la Escuela, la hoy act ora, AA (fs. 59 y ss. A.A.). Esto provocó que la Inspectora de Zona elevara a Inspección departamental un informe con un conjunto de recaudos, donde, luego de dar cuenta de varios puntos, destacó que: “Los docentes de clase y la M/Directora trabajan con mucha responsabilidad y comprom iso; siempre estuvieron dispuestos a las orientaciones y sugerencias de los supervisores” (fs. 65 A.A.). Posteriormente, consta que se produjeron con fecha 27.8.2021 y 13.9.2021 dos reuniones entre distintos Inspectores, representantes de FF, las Maestras docentes DD, CC y BB y la Maestra Directora AA. Estas se observan a fs. 85 y ss. A.A. y 307 y ss. A.A. respectivamente. Luego de las mismas las actuaciones se desarrollaron en dos planos. El primer plano dado por el informe de la Inspectora de zona de fecha 30.11.2021, allí dio cuenta a la Inspección Departamental que luego de visitas y entrevistas realizadas “Las relaciones vinculares han mejorado entre todos los actores; las visitas a las clases se han realizado en forma conjunta con la directora evidenciándose un tra to cordial y con aportes técnicos siempre que fue oportuno. Los decentes de la escuela no han manifestado descontento nuevamente ante esta Inspección de zona. En el único caso que un docente expresa disconformidad con una acción de la Directora fue en relación a la negación de otorgar un día por artículo 71 por motivos institucionales pero que se ha solucionado luego de la organización de la escuela” (fs. 100 A.A.). Esto provocó que la División Jurídica de la DGEIP informara el 2.12.2021 que “correspondería realizar un estricto seguimiento por el lapso de un año a la actuación funcional de la Mtra. Directora AA, prestando especial a su relacionamiento vincular con docentes y no docentes del Centro Escolar” (fs. 102 A.A.). El 8.4.2022 se informó que la docente “volvió a ocupar su cargo efectivo en la Escuela No. 179” (fs. 110 A.A.), por lo que el 1.7.2022 y en atención a que la docente AA “no ocupa el cargo de Directora”, la División Jurídica sugirió el archivo de las actuaciones sin perjuicio (fs. 112 A.A.). El archivo sugerido, en definitiva, fue resuelto por la DGEIP el 13.1.2023 (fs. 125 A.A.). Corresponde subrayar que gran parte del contenido de esta deriva procedimental, resultó soslayada en las actuaciones que se relevan seguidamente. Ahora bien, en un segundo plano y de modo contemporáneo a lo anterior, la Inspección Departamental informó el 15.9.2021 que respecto de las problemáticas referidas: “considera que se está encauzando la situación se están buscando caminos para mejorar la comunicación” (fs. 320 A.A.). No obstante, el 29.9.2021 la Inspección General Región I remitiéndose al acta de la reunión del 13.9.2021, consideró: “que existen evidencias suficientes que avalan el inicio” de una investigación administrativa al respecto (fs. 321 y vto. A.A.); lo que fue compartido por la Subdirección de la DGEIP el 5.11.2021 (fs. 325 A.A.) y así resuelto por el acuerdo de Secretarios el 20.12.2021 (fs. 328 A.A.). De tal manera, la actora declaró a fs. 331 A.A., y destacó que luego lo hicieron DD, CC y BB, así como la Inspectora de zona a fs. 333 y ss. A.A. El 6.4.2022 se produjo un primer informe a cargo del instructor, en el cual estimó que: “sucedieron episodios de un mal relacionamiento vincular entre la directora y las docentes denunciantes. Hecho que apareja la comisión de falta administrativa de entida d mediana por parte de la directora que desde su posición jerárquica debió ser más transigente y agotar las vías para un mejor relacionamiento entre la denunciada y el cuerpo docente en su totalidad (artículo 3 literal A del EFD), no encontrándose la exis tencia de los elementos que configuran el acoso laboral” (fs. 363 y ss. A.A.) La actora evacuó la vista a fs. 377 vto. y ss. A.A., cuestionando lo informado y proponiendo prueba testimonial, la que fue diligenciada a fs. 385 y ss. A.A. Esto provocó un segundo informe por parte del Instructor con fecha 13.5.2022. En este, luego de reseñar textualmente las declaraciones , concluyó que los episodios en cuestión: “podrían aparejar la comisión de falta administrativa de entidad leve por parte de la directora” (…) “reviéndose y rectificándose lo preopinado al respecto en el informe de fecha 06 de abril de 2022 en cuanto a la entidad de la falta administrativa. Por otro lado, en relación al acoso laboral denunciado se reafirma no encontrarse los elementos que lo configuran” (fs. 409 y ss. A.A.). Conferida una nueva vista, el 28.6.2022 se expidió el Instructor en idénticos términos, aconsejando la imposición de la sanción, la que se plasmó en la observación escrita con anotación que en definitiva es lo que se discute en estos autos (fs. 429 vto. y ss. A.A.). Fundo mi posición anulatoria en los argumentos que expongo a continuación. En primer lugar, comparto con el giro que los aspectos relativos a la presunta incompetencia del órgano emisor del acto no resultan de recibo; y sobre el agravio de índole formal, basta ver la reseña arriba explicitada para concluir que , independientemente de las disquisiciones conceptuales formuladas en la demanda, no existió verificación alguna de una disminución efectiva de las garantías debidas. En segundo lugar , considero que sí le asiste razón a la actora en cuanto a que el presupuesto de hecho considerado para sancionarla no resultó explicitado, ni menos acreditado, de modo razonablemente suficiente. La norma invocada para encuadrar el reproche a la accionante trata del artículo 3 literal A del Estatuto del Funcionario Docente. Este dispone que: “Son deberes específicos del funcionario docente: a) Mantener idoneidad y ejercer sus funciones con dignidad, eficacia y responsabilidad (…)”. Francamente, de la lectura de las actuaciones , en absoluto observo respuestas a cuáles son los hechos que justifican lo actuado por la Administración en base a dicha norma. Por el contrario, en el grueso de los informes precedentes al dictado del acto se observan desarrollos relativos al concepto de acoso laboral, para concluir en todos ellos, en que no existen elementos para su configuración en el caso. Pero por lo demás, insisto en la absoluta ausencia de encuadre de la conducta en definitiva reprochada a la actora en base a la norma indicada al menos de modo bastante, a fin de fundamentar jurídicamente e ilustrar al juzgador sobre la legitimidad de la imposición de la sanción, esto, a lo largo de todo el extenso procedimiento administrativo. Así las cosas, no puede saberse cómo la Administración, en base a cuáles hechos concretos y razonablemente probados, concluyó que la docente no mantuvo su “idoneidad” o ejerció sus funciones sin la “dignidad, eficacia y responsabilidad ” que reclama la norma. Debe verse que en ningún momento de las actuaciones la Administración realiza el relato de hechos cuya comisión atribuyó a la hoy accionante. Ello permite inferir que la Administración confundió dos categorías bien distintas: relato de hechos y calificación de hechos. Esta confusión no tolera un análisis de legitimidad del acto por cuanto lo margina de motivación fáctica. Pero además y aún antes, tal indeterminación fáctica arroja a la funcionaria en una situación de indefensión en cascada: si la empleadora no individualiza los hechos que atribuye a la trabajadora: Primero, ¿cómo se va a defender? ¿cómo se va a defender de hechos que no conoce? ¿cómo va a poder plantear hechos de coartada? Segundo, ¿cuáles son los hechos que la empleadora – que es quien hace el reproche – tendrá que probar? Siquiera podría valorarse la eficacia probatoria de los medios producidos por cuanto en el proceso administrativo no se conocen los hechos reprochados. Tercero, ¿cuál es la regla de derecho a aplicar? Todas estas preguntas sin respuestas, iluminan la situación de indefensión y de falta de motivación sobre los hechos. Desde este panorama, debe verse que la Administración investigó y sancionó en base a calificaciones de hechos realizados por los testigos, calificaciones que, al estar enlazadas al material jurídico, de poco valen en un proceso administrativo y judicial. Debe verse también que expresar que la funcionaria no ejerció sus funciones con idoneidad, dignidad y eficacia, no supone relatar hechos, sino calificar supuestos hechos que quedaron ocultos. Aún más, una gestión administrativa coherente y eficiente si realmente pretendía actuar de forma aleccionante debió, invocar y demostrar cómo cumplió con su obligación de prevención respecto de la violencia y el acoso en el trabajo que le impone el Convenio Internacional de Trabajo 190. Vale decir, también en este aspecto su actuación fue omisa. El empleador no solo tiene obligaciones de investigar, sancionar y reparar sino también de prevenir, obligación que, en el ámbito de trabajo se traduce en sensibilización y formación profesional. Cada una de ellas y el cúmulo de omisiones por parte de la Administración determinan la ilegitimidad del acto sancionatorio. La Recomendación 117 de OIT debe leerse en forma armónica con la obligación de prevención que deriva del Convenio Internacional de Trabajo 190. En este sentido, debe verse que la Recomendación indica que “(…) La formación no es un fin en sí misma, sino un medio de desarrollar las aptitudes profesionales de una persona teniendo en cuenta las posibilidades de empleo y de permitirle hacer uso de sus capacidades como mejor convenga a sus intereses y a los de la comunidad”. Si bien trata de una Recomendación que como tal no está sujeta a ratificación por el Estado, constituye una fuente cuyo valor jurídico proviene de dos aspectos: uno, el nacimiento a la vida jurídica en el seno de la Conferencia de la OIT por la aprobación de las mismas mayorías que para un convenio internacional de trabajo; y otro, y en cascada del anterior, en el consenso reflejado en los tres órdenes representados en la Conferencia. Por su parte, el Convenio Internacional de Trabajo 191 que provoca la enmienda en la Declaración de Derechos y Principios Fundamentales en el Trabajo de 1998 agregando seguridad y salud, deja en claro la obligación de prevención ante todos los riesgos del trabajo que incluyen la violencia y el acoso. “ La conexión entre la prevención de la violencia y acoso en el trabajo y la seguridad y salud es de tal dimensión, que el reconocimiento del «derecho de toda persona a un mundo del trabajo libre de violencia y acoso» (art. 4.1, Convenio OIT n. 190), se integra en el núcleo duro del trabajo decente (…)” (J.F. LOUSADA AROCHENA, El Convenio 190 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Violencia y Acoso en el trabajo, en Revista de Derecho Social, 2019, n. 88, p. 57). Finalmente, lo anterior debe complementarse con la ausencia de explicación alguna sobre cuál fue el que factor que provocó la variación valorativa sobre los elementos obrantes en el caso, para abatir la calificación de la falta de mediana a leve. En otras palabras, de la argumentación casi calcada de la Administración no se extraen elementos respaldantes de la primera sugerencia, ni tampoco (aunque resultase más leve) de la segunda, que en definitiva derivó en la imposición de la sanción. Visto esto, concluyo en que tal debilidad sobre los fundamentos fácticos (al menos explicitados en el procedimiento), determina la anulación del acto. Una vez más, conviene recordar lo explicado por CAJARVILLE, en cuanto a que el “Presupuesto del dictado de un acto administrativo es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate (…) esta circunstancia de hecho a cuyo acaecimiento concreto se imputa el dictado del acto administrativo, circunstancia que debe ser encartable en el supuesto de la norma atributiva de competencia, puede ser denominada motivo del acto (…) en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 2007. Pág. 33 y 34.) De este modo “La prueba de los hechos relevantes para la Resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto será ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados. Por eso rige en el procedimiento administrativo el principio de verdad material, que excluye los acuerdos entre los interesados acerca de los hechos relevantes, así como la limitación de la actividad probatoria a los alegados por los interesados.” (CAJARVILLE PELUFFO...Ob. Cit. Pág. 240). En suma, anulo.