Sentencia Definitiva N° 494/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de setiembre de 2025. No. 494 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “EMPRESA AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 356/2022). RESULTANDO : I) Que compareció la empresa AA representada por BB y asistida por el Dr. CC, a promover demanda anulatoria contra la Resolución No 22/00201 dictada por el Intendente de Canelones el 7 de enero de 2022, mediante la que se le impuso una multa de 320 UR equivalente a 4UR por m2 de cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente (fs. 137 a 138 de A.A.). Conjuntamente interpuso por vía de excepción la inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental de Canelones No . 89/2015. Señaló que dicho decreto amplió el objeto del Decreto Departamental No . 47/2007 disponiendo que es de competencia y jurisdicción del Gobierno Departamental de Canelones la facultad de regular la colocación de cartelería sobre rutas nacionales. No obstante, explicó que el artículo 262 de la Constitución reserva a la ley la fijación de lo que es materia departamental y municipal. Y en tal sentido, continuó explicando que la competencia sobre caminos nacionales de acuerdo con el artículo 23 del Decreto Ley No. 10.382 es nacional. Por lo tanto, concluyó que el Decreto No . 89/2015 invadió las competencias del Gobierno Nacional asignadas por ley conforme a lo que dispone la Constitución. Señaló que, si bien el artículo 297 de la Constitución prevé como recursos de los Gobiernos Departamentales los impuestos a las propagandas y avisos de todas cl ases, ello no modifica la distribución de jurisdicción y competencia sobre caminos nacionales. En definitiva, concluyó que el acto impugnado es contrario a derecho en la medida que la Administración departamental actuó fuera de las competencias y potestades atribuidas constitucionalmente al aplicar una sanción en relación a la publicidad instalada sobre una ruta nacional. En virtud de lo anterior, indicó que el acto encausado está viciado en sus motivos, y que, en su caso, la conducta de la empresa AA debe ser considerada como respuesta a un error de derecho que representa un error de tipo, y por tanto se encuentra amparada en un eximente de responsabilidad. Subsidiariamente explicó que el acto no fue razonable ni proporcional. En definitiva, solicitó el amparo de la excepción de inconstitucionalidad y la anulación del acto encausado (fs. 28 a 44). II) La excepción de inconstitucionalidad fue amparada por Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No . 897/2023 declarando la inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto Departamental No. 47/07 en la redacción dada por el Decreto No. 89/2015, y en consecuencia inaplicable a la accionante desde la fecha de la demanda (fs. 102 a 121 vto.). III) Conferido traslado de la demanda a la Intendencia Departamental de Canelones compareció en su representación a contestar la demanda la Dra. DD. En síntesis, explicó que la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia no puede tomarse siquiera como presunción de inconstitucionalidad porque la ley no es nula y además es inaplicable a la actora luego del 22 de julio de 2022 y para el caso concreto. Defendió la potestad tributaria del Gobierno Departamental explicando que el artículo 23 del Decreto Ley No. 10.382 fue abrogado por la posterior entrada en vigencia de la Constitución de 1952. Explicó que, como no se dictó ninguna otra ley nacional en materia de imposición tributaria a la publicidad y avisos y los Gobiernos Departamentales no tienen otra limitac ión que la fijada por la propia Constitución, el Gobierno Departamental de Canelones es competente para gravar la cartelería publicitaria colocada sobre rutas nacionales. En definitiva, concluyó que el acto fue acorde a la normativa y que no existió desviación, abuso o exceso de poder, solicitando la confirmación del acto (fs. 132 a 135). IV) Por Decreto No . 6260/2023 se abrió el juicio a prueba. V) Cumplido el diligenciamiento probatorio, únicamente alegó de bien probado la parte actora (fs. 153 a 160). VI) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No. 670/2024 sugirió declarar la nulidad del acto procesado (fs. 166 a 167). VII) Puestos estos autos para sentencia, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, hará lugar a la demanda. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 22/00201 dictada por el Intendente de Canelones el 7 de enero de 2022, que impuso a la empresa AA una multa de 320 UR equivalente a 4 UR por m2 de cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente (fs. 137 a 138 de A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente las exigencias que, según la normativa aplicable (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No.15.869) habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. IV) En el caso, debe estarse al pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia sobre la inconstitucionalidad de la normativa en la que el Gobierno Departamental de Canelones fundó su competencia para imponer la sanción. En atención a ello, la supuesta abrogación por oposición superviniente a la normativa constitucional del Decreto No. 10.382 “Ley de caminos” es inatendible. En cuanto al punto la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia No. 897/2023 que acogió la excepción de inconstitucionalidad sostuvo: “En primer término, corresponde señalar que el art. 23 del Decreto -Ley N o. 10.382 en lo atinente a resolver la locación en caminos nacionales para instalar avisos, no ha sido abrogado por oposición superveniente con la Constitución de 1952. En efecto, la Constitución de 1952 lo que reordenó -léase redistribuyó- fue la potestad tributaria, asignando la misma en el art. 297 numeral 7 de la Carta a los Gobiernos Departamentales. Como señaló RODRÍGUEZ VILLALBA, antes de sancionarse la Carta de 1952, la Ley No. 10.382 de 13 de febrero de 1943, distribuyó la potestad de imposición sobre la publicidad en avisos legibles desde caminos nacionales (que asignaba al Estado) o departamentales y vecinales (adjudicados a los Municipios) (RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales”, FCU, Montevideo, 1996, pág. 227). Sucede que, en nuestro caso, el texto constitucional exclusivame nte se opuso a la Ley antecedente N o. 10.382 que distribuía la potestad de imposición. La Carta, a partir del año 1952, estableció de fuente departamental los impuestos a la propaganda y avisos de toda clase. Como bien destaca la excepcionante, no cabe dud a que la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales habilita, en el marco de sus competencias territoriales, a gravar la cartelería ubicada en rutas nacionales, caminos departamentales o vecinales. Sin embargo, el aspecto litigioso que se discute en este proceso no es el alcance de la potestad tributaria departamental y la derogación del Decreto-Ley No. 10.382 en su artículo 23 en cuanto a la distribución de la potestad tributaria. El Decreto Departamental N o. 89/2015 no amplía el objeto gravable, porque no nos encontramos frente al ejercicio del poder de imposición por parte de un Gobierno Departamental. No se está ampliando la base objetiva del hecho generador del impuesto, incluyendo a los avisos instalados en rutas nacionales. De hecho, vale la aclaración que el antecedente jurisprudencial del TCA (sentencia No. 752/2012) que trae a la liza la Intendencia Departamental de Canelones refiere a la materia tributaria, porque lo que se perseguía en ese asunto era la nulidad de un acto de determinación tributaria. La norma impugnada amplía la potestad del Gobierno Departamental en punto a regular la colocación de avisos y propaganda comercial, en general, en zonas urbanas y suburbanas, con frente a calles, avenidas y rutas nacionales. Es decir, regula lo típicamente atinente a funciones de policía. No es posible extender el fundamento jurídico constitucional de la fuente de imposición a aspectos regulatorios vinculados con la instalación del aviso publicitario. En efecto, por la norma impugnada no se grava la cartelería publicitaria ubicada en rutas nacionales. Ése no es el objeto de la discusión jurídica, lo que se controvierte es que el legislador departamental esté facultado para regular lo referente a la colocación de avisos en rutas nacionales. Es decir, si el legislador nacional no le atribuyó esa función al Gobierno Departamental al demarcar la competencia, no puede arrogar ese poder la Junta Departamental de Canelones. En primer lugar, el art. 23 del Decreto -Ley No. 10.382 fue derogado exclusivamente en lo que “no resulta conciliable” con el posterior texto constitucional. No es posible, por tanto, asignar un alcance derogatorio mayor -amplificado- al art. 297 N o. 7 de la Constitución de la República. Y ello, por cuanto la disposición legal mencionada no solo reguló la distribución de la potestad tributaria, sino que directamente d elimitó el poder normativo del Gobierno Nacional y del Departamental (en la época la referencia era a “Municipalidades”) en aspectos regulatorios de la instalación de cartelería, atribuyendo poder normativo al Gobierno Nacional en lo que dice relación con las rutas nacionales. La demarcación en materia estrictamente regulatoria bajo ninguna circunstancia resulta “jurídicamente inconciliable” con el art. 297 No. 7 de la Constitución. Precisamente, porque la expresión potestad tributaria (o, también, poder de imposición) sirve para calificar a los poderes que permiten la creación, modificación y supresión de los tributos, y regular los elementos de la obligación (Cf. RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los gobiernos departamentales”, FCU, Montevideo, 1999, pág. 52). CASSINELLI MUÑOZ con su reconocida agudeza, expresó que las leyes anteriores persisten en cuanto no se opongan, por su contenido -“materias y puntos”- a la nueva Constitución. Permanece la ley vieja, pero sólo en cuanto no se oponga; queda modificada, adaptada al nuevo régimen, en forma automática (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Oposición superveniente: ¿derogación o inconstituciona lidad” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY URUGUAY, Montevideo, 2010, pág. 565 y nota al pie N o. 30 -trabajo originalmente publicado en R.D.J.A. T omo 55, págs. 157 y ss. -). La potestad normativa tributaria no tiene vinculación con el ejercicio de poderes de policía sobre la cartelería ni sobre el establecimiento de requisitos para la instalación de avisos publicitarios. No es la misma materia ni el mismo punto el regulado en el art. 297 No. 7 de la Constitución de la República. Por otra parte, cabe consignar que tampoco la norma legal (art. 23 del Decreto-Ley No. 10.382) se opone al art. 297 No. 10 de la Carta. Justamente, porque la norma regula como fuente de ingreso el producido de las multas que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogados o estableciere según sus facultades. Esas facultades, como señaló VALDÉS COSTA, están referidas a las funciones de policía, notoriamente ajena a la materia tributaria (Cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Consulta formulada por la Junta Departamental de Rivera” en Anuario de Derecho Tributario, Tomo III, FCU, Montevideo, 1994, pág. 126). El alcance de esas facultades, a falta de una norma atributiva específica de rango constitucional, depende en buena medida de la demarcación de competencias de la que haga uso el legislador, tal como edicta el art. 262 inc. 3 de la Constitución de la República. De hecho, el art. 6 de la Ley No. 19.272 (en la redacción vigente) establece, con claridad, cómo estará constituida la materia departamental fijando en el numeral 1) aquellos que la Constitución de la República y las leyes asignen a los Gobiernos Departamentales. En los restantes numerales de dicho precepto normativo no se hace mención alguna a poderes de policía en relación con la regulación de colocación de cartelería en rutas nacionales. Y, por si fuera poco, tampoco se advierte en la descripción de cometidos de los Municipios al regular la materia municipal (art. 7 de la Ley No. 19.272). Es el legislador (nacional) el que establece la materia departamenta l y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos. Y, en este sentido, el art. 23 multicitado ya había realizado el adecuado deslinde. Como señaló CA JARVILLE PELUFFO esa “materia departamental” no está determinada en la propia Constitución, sino que queda librada fundamentalmente a delimitación por vía de ley (nacional), sobre ciertas pautas o directivas y algunas soluciones concretas contenidas en la Carta (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Limitación de derechos reconocidos en la Constitución por decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 445). Nuev amente, esta disposición incorporada en la Constitución de 1997, no se opone a los aspectos regulatorios del art. 23 del Decreto-Ley No. 10.382, porque en ese caso el legislador deslindó adecuadamente los poderes jurídicos del Gobierno Nacional y los atrib uidos a las Municipalidades (referencia que debe entenderse realizada a la departamental). La norma legal perfectamente -en este aspecto- se adecua, ajusta y adapta a la regulación constitucional actual”. (fs. 102 a 111) V) En segundo término, corresponde pronunciarse sobre el alcance de la declaración de inconstitucionalidad dado que su eficacia temporal se dispuso desde la presentación de la demanda. Al respecto el Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en una causa entre las mismas partes en la que también se discutió la legitimidad de diversas resoluciones emitidas por el Intendente de Canelones que impusieron a la actora multas por cartelería publicitaria instalada sin el permiso correspondiente. En dicha oportunidad también se interpuso por la vía de excepción la inconstitucionalidad del Decreto No. 89/015, la que fue amparada por Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 1.347, de 21 de diciembre de 2023 con efectos desde la demanda. Como señaló el Tribunal oportunamente en la Sentencia 330/2025: “Los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, de acuerdo a las normas constitucionales, se extienden “al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado” (art. 259). Mientras que el art. 521, inc. 1° del Código General del Proceso, prevé que: “La declaración de inconstitucionalidad hace inaplicable la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado”. Sobre el punto, la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 897/2023, invocada como antecedente en la citada Sentencia No. 1.347/2023, que también declaró la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, al establecer posición sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, entendió, en base a la jurisprudencia de ese Cuerpo y las enseñanzas de Véscovi, que: “No hay que olvidar que cualquiera sea la vía procesal utilizada para obtener la mentada declaración, la sentencia de la Suprema Corte solo tendrá eficacia en el caso co ncreto en que se ha pronunciado y para evitar la aplicación de la Ley que se declaró violatoria de la Constitución. Por consiguiente, dada la limitada eficacia de la sentencia, la declaratoria opera afectando al caso concreto y nada más; es decir, que no alcanzará ningún otro caso, ni destruirá los efectos producidos por aplicación de la Ley inconstitucional, más que los que están encuadrados en los límites del litigio pendiente de decisión” (el destacado no es del original). Por lo tanto, la declaración de inconstitucionalida d abarca y se extiende a todos los “límites” del litigio, lo que comprende al marco normativo a partir del que fueron dictados los actos cuestionados. El amparo de la excepción interpuesta no supone que la ley inconstitucional haya sido definitiva, e irremediablemente, aplicada. Al contrario, mediante la vía de excepción se habilita, justamente, a la desaplicación de la ley o del decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. En obrados, debe estarse al señalado carácter prejudicial del proceso de inconstitucionalidad, donde la actora obtuvo una sentencia favorable, en la que se la consideró legitimada a tales efectos y, a su vez, no se entendió definitivamente aplicada a la norma inconstitucional. A esta altura del análisis, se comp arte el alcance dado a la eficacia de la sentencia de inconstitucionalidad en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, ante un caso análogo entre las mismas partes que en autos. Al respecto, el mencionado dictamen indicó: “el fallo referido implica que el sustento normativo que fundó el acto enjuiciado, al haber sido declarado inconstitucional, no es pasible de ser considerado en el presente proceso lo que lleva entonces a acogimiento de la demanda, siendo ininfluyente para el análisis de ese Tribunal el efecto temporal dispuesto en el fallo. En efecto, como se expresa en la consulta glosada por la parte actora y que luce agregada de fs. 116 a 129 expte. ppal. “… no será posible obviar la naturaleza jurídica del fallo de declaración de inconstitucionalidad y consecuentemente, de sus efectos temporales hacia el pasado acordes a la mentada naturaleza jurídic a y al claro tenor del art. 521 del CGP citado… al momento del dictado de su sentencia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá frente así un acto legislativo declarado inconstitucional por parte de la Suprema Corte de Justicia en base al cual se dictó el acto administrativo sometido a la jurisdicción anulatoria… el hecho que el fallo … haya determinado que su efecto es desde la demanda no genera impacto alguno para el proceso anulatorio, por cuanto al haberse planteado la inconstitucionalidad p or vía de excepción, resulta aplicable el mandato contenido en el art. 521 del CGP relativo a la inaplicabilidad de “la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado…”. Es decir que el fallo de la SCJ determina la desaplicación de la misma en el procedimiento jurisdiccional en el que se encuadra y ese Tribunal, al momento de dictar sentencia deberá tener presente el mismo puesto que el Decreto en que se funda la resolución resistida es inaplicable para este caso concreto” ( Dictamen de la Procuraduría No. 456/2024) . En consecuencia, dado que los actos impugnados tienen como base a una norma declarada inconstitucional, ello hace a su ilegitimidad y al carácter fundado de la demanda interpuesta.” VI) En definitiva, p or los fundamentos expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúl ase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos c incuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).