Sentencia Definitiva N° 490/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de setiembre de 2025. No. 490 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA con INSTITUCIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 231/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (en adelante INDDHH) N o. 1.008/2021, de 28 de setiembre de 2021, por la que se dispuso la publicación de tal resolución, en base a lo dispuesto por el art. 28 de la Ley No. 18.446, de 24 de diciembre de 2008, al considerar que la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante ANEP) incurrió en incumplimiento de lo indicado por la demandada, respecto de la sugerencia a no establecer límites de edad para el ingreso a la Adm inistración, salvo cuando ésta se funde en principios de razonabilidad y armonice con estándares internacionales , con base en los principios de igualdad y no discriminación (fs. 2 a 3 de obrados). En necesaria síntesis de la demanda, se precisó que el supuesto incumplimiento imputado a la ANEP refiere a la modificación de un requisito del Estatuto del Funcionario no Docente que establece un límite de edad de 30 años para el ingreso al Escalafón de Servicios Auxiliares (artículo 2, lit. g.1), disposición que la INDDHH consideró contraria al principio de igualdad y al derecho a no ser discriminado por edad. Así, la accionante postuló que se invade su esfera competencial excluyente, pues la ANEP tiene el derecho constitucional de dictar su propio estatuto. En tal sentido, consignó que la INDDHH actuó como si sus recomendaciones fueran vinculantes y consideró que la publicidad de la resolución equivalía a una sanción sin sustento, pues, a su criterio, no existen fundamentos valederos que la avalen, a la vez q ue se realizaron interpretaciones erróneas de las normas. Todo ello afecta su derecho a regular las condiciones de ingreso a la función pública no docente. Asimismo, alegó que la medida vulnera principios constitucionales y legales relacionados con la autonomía de la ANEP y, a su vez, se incurrió en abuso de derecho y desviación de poder por parte de la INDDHH. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. De modo preliminar indicó que la resolución no es procesable ante la jurisdicción en virtud del art. 7° de la citada Ley No. 18.446. También estimó que su actuación no invadió la competencia de la ANEP, sino que es una manifestación del ejercicio de su rol de ombudsman o defensor del pueblo, cuyo propósito es garantizar los derechos humanos y dar visibilidad pública a las recomendacione s formuladas a los órganos del Estado. Al respecto, resaltó que la publicidad de las recomendaciones no tiene la finalidad de imponer cambios, sino de promover el cumplimiento de tales recomendaciones mediante el conocimiento público. Así, defendió lo actuado por la Administración en cuanto efectivamente la disposición estatutaria observada introduce una injustificada discriminación por motivos de edad, lo que meritó la recomendación formulada y la consecuente publicación del incumplimiento de tal recomendación. En su mérito, bregó por la falta de jurisdicción del Tribunal y subsidiariamente la solución desestimatoria de la demanda. III) En el marco de la incidencia planteada sobre la falta de jurisdicción, la actora dedujo la defensa de inconstitucionalidad del art. 7° de la citada Ley No. 18.446. La Suprema Corte de Justicia mediante Sentencia N o. 353/2023 desestimó la excepción de inconstitucionalidad y el Tribunal mediante Sentencia No. 673/2023 no hizo lugar a la defensa de falta de jurisdicción. IV) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 364/2024, de 20 de junio de 2024 se pronunció por la solución anulatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) A efectos del correcto encuadramiento del asunto importa señalar que los hechos admitidos consisten en que en el año 2019 la ANEP realizó un llamado para proveer cargos de Auxiliar Grado 1, Escalafón F, estableciendo como requisito que los postulantes no superaran los 30 años de edad, conforme a lo estipulado en el Estatuto del Funcionario no Docente. Tras recibir una denuncia por posible discriminación y poner en conocimiento de ello a la ANEP, solicitándole información, la INDDHH emitió la Resolución N o. 975/2021 recomendándole a la ANEP la modificación del límite de edad en base a que dicho límite violaba los principios de igualdad y no discriminación. ANEP no aceptó esta recomendación y consideró que en ciertas circunstancias el establecimiento de un límite de edad es justificado. Ante la negativa de ANEP de modificar el Estatuto, la INDDHH dictó la resolución impugnada, que dispuso la publicación de la recomendación conforme lo dispuesto por el art. 28 de la referida Ley No. 18.446. La referida disposición establece que, en caso de no aceptación de las propuestas de la Institución o si se incumple su implementación, la INDDHH debe difundir públicamente el texto de las recomendaciones efectuadas y los antecedentes con mención expresa d e los nombres y cargos de las autoridades y otros funcionarios que hayan adoptado tal actitud y sin perjuicio de su inclusión en el informe anual o, en su caso, en el informe especial que resuelva presentar. Delimitado lo anterior, cabe concluir que en obrados el thema decidendum estriba en determinar si la ANEP se negó a seguir las recomendaciones de la INDDHH “sin fundamentos objetivos y razonables”, como surge de la resolución en causa; y si, por ende, es legítima la aplicación del artículo 28 de la Ley N o. 18.446. Asimismo, si hubo o no abuso o desviación de poder por parte de la INDDHH. IV) Conforme viene de reseñarse, el acto impugnado fue precedido por la Resolución N o. 975/2021 en la que la INDDHH: ( a) determinó que se había configurado una vulneración a los derechos a la igualdad y la no discriminación por la limitación de edad establecida en un llamado a concurso de la ANEP; (b) recomendó a la ANEP la revisión de su Estatuto del Funcionario no Docente a fin de eliminar las limitaciones de edad (fs. 13 vto. a 14 vto. de los antecedentes). En respuesta a dicha resolución , la ANEP indicó que “… no puede obviarse que, por determinadas circunstancias, puede ser necesario establecer límites de edad para el desempeño de una función. En este caso, se podría proponer que, en los llamados a concurso para los escalafones que el propio estatuto estable zca esa limitación, deberá fundarse, dicha restricción, basada en el principio de razonabilidad. Sin que ello implique modificación alguna de la normativa” (fs. 16 vto. de los antecedentes). Asimismo, de modo previo al dictado de la indicada Resolución No. 975/2021, la ANEP había justificado la limitación de la edad para el cargo de Auxiliar grado 1, Escalafón “F”, en que: ( a) ello estaba previsto en la norma estatutaria en base a principios de buena administración e interés general; (b) “el desempeño de las tareas inherentes al cargo requiere una aptitud física estrechamente asociada a la edad de quienes pretenden iniciar su actividad laboral en el área de servicios. Se ha apreciado que la exención o cambio de tareas por razones de salud, así como las licencias médicas y convalidación de ausencias por comorbilidades especiales, aumentan exponencialmente con la edad de los funcionarios. Por todo lo anterior, en función del interés general y el específico de asegurar la calidad y continuidad del servicio en los establecimientos educativos, esta Administración no estima de recibo modificar el referido marco normativo” (fs. 9 vto. de los antecedentes). En este sentido, importa concluir que la resolución enjuiciada de la INDDHH, en tanto consideró que la negativa de la ANEP de modificar la normativa no cuenta con fundamentos objetivos y razonables, incurrió en una errónea apreciación de las circunstancias fácticas. La ANEP sí había fundamentado su negativa a modificar el Estatuto. Ello irremediablemente vicia de nulidad al acto, pues como enseña CAJARVILLE: “Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 3ª Edición 2012, págs. 32-33.). Por lo tanto, no sólo no hubo una negativa injustificada, sino que la ANEP, en su respuesta a las recomendaciones de la Resolución N o. 975/2021, propuso que cuando fuera necesario establecer límites de edad para el desempeño de la función, fundaría dicha restricción en el principio de razonabilidad. Ello es demostrativo de que el Ente de Enseñanza no fue indiferente a las recomendaciones, colaborando así con la INDDHH. Sin embargo, el organismo demandado pretendía que la respuesta que satisficiera su pretensión fuera el cambio de la normativa de ANEP. En consecuencia, la forma de proceder del Ente de Enseñanza que a través de sus respuestas fundamentó la limitante de la edad, a la vez que compartió que debía realizarse una fundamentación para tales casos con base en el principio de razonabilidad, obstan a la aplicación mentado art. 28 de la Ley No. 18.446. En efecto, el referido artículo, bajo el acápite de “Publicidad del Incumplimiento”, establece que: “Si las autoridades respectivas incumplen las obligaciones que habían asumido, no aceptan las propuestas de la INDDHH o incumplen total o parcialmente su implementación en los plazos establecidos, la INDDHH dará la más amplia difusión pública al texto de las recomendaciones efectuadas y sus antecedentes o, en su caso, a las obligaciones que las autoridades habían asumido, todo con mención expresa de los nombres y cargos de las autoridades y otros funcionarios que hayan adoptado tal actitud y sin perjuicio de su inclusión en el Informe Anual o, en su caso, en el Informe Especial que resuelva presentar.” Así, el presupuesto para la publicación es la constatación de un incumplimiento y, a su vez, el presupuesto de un incumplimiento es la existencia de una conducta debida. De modo que, cabe preguntarse: ¿era una conducta debida de ANEP proceder a modificar su normativa? La respuesta es negativa, pues tal como asertivamente lo analiza el Dr. Corujo en su fundado voto, la INDDHH se posicionó fuera de su órbita de competencias al entender que se había configurado un incumplimiento pasible de una publicación, con amplia difus ión pública, lo que irroga una lesión al Ente educativo. No existían motivos para proceder de tal manera en tanto la ANEP respondió tal cual le fue solicitado, a la vez que la respuesta denotaba la fundamentación fáctica y normativa de su decisión. Del mismo modo , debe tenerse presente que el estatuto, cuya modificación recomienda la INDDHH, fue dictado en el marco de la autonomía y especialización del Ente, según la potestad reglamentaria conferida por el artículo 204 de la Constitución y en la Ley General de Educación (Ley No. 18.437 de 12 de diciembre de 2008). En ese sentido, la modificación del Estatuto en general, y en particular, en lo que tiene relación con la regulación de las condiciones de ingreso a la función pública, se ubica en el ámbito de las potestades jurídicas que integran la esfera de competencias de la ANEP. Además, por virtud del principio de especialización, es la ANEP quien está en mejores condiciones de evaluar si amerita o no un cambio en su normativa. En atención a que la ANEP dio respuesta y asumió una actitud colaborativa con la INDDHH, además de haber justificado con atendibles motivos la limitante de la edad, y de haber señalado que el estatuto se dictó en el marco de la autonomía y especialización del Ente, no correspondía que la INDDHH activara el mecanismo de difusión del art. 28 de la Ley No. 18.446. Tal publicidad presupone un incumplimiento, extremo que no se verificó en la especie. Por lo demás, no resultó acreditado que la INDDHH haya actuado con abuso o desviación de poder, lo que no surge de los antecedentes y no fue demostrado por la accionante como era su carga. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúla se el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi, DISCORDE: en cuanto considero que la Resolución del Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo No. 1008/2021, de fecha 28 de setiembre de 2021 (fs. 2 y 3 infolios) no es procesable ante esta jurisdicción. Primero. Revalido los argumentos manifestados en la discordia de la Sentencia Interlocutoria No. 673/23: “No comparto la resolución del Tribunal en tanto entiendo que se releva falta de jurisdicción, visible claramente desde ya. Debe verse: Primero. Según surge de la resolución 1008/2021 del 28.9.2021 que está a fs. 2, la INDDHH recibió una denuncia de discriminación y que intentó actuar su cometido del art. 4 literal J de la ley 18.446. Segundo. Surge de autos que en perspectiva de la hoy excepcionante, como la ANEP no colaboró, no pudo actuar su cometido y tuvo que clausurar y publicó como le autoriza el art. 28. Entonces, este acto administrativo no es procesable por cuanto es el resultado del intento fallido de investigar lo denunciado (art. 4 lit. J) que se produjo por la inacción - obstruccionista en los hechos - de la ANEP. No comparto la argumentación de la Suprema Corte de Justicia por tres fundamentos: el primero, porque entiendo que no tenía competencia para apreciar la procesabildad del acto; segundo, porque no advirtió que en este caso no hubo una recomendación por la actitud obstruccionista de la ANEP. Aunque los efectos sean los mismos - no impugnabilidad - la hipótesis no es la misma; y tercero, porque refiere a "la no aceptación de las propuestas de la INDDHH" (fj. 115) ya que no llegó a haber propuestas”. Segundo. En el caso correspondía analizar si la Resolución No. 1008/2021, de 28 de setiembre de 2021 , encartaba dentro de las competencias previstas en el art. 4 de la Ley No. 18.446, por cuanto de ser así no serían pasibles de recurso de conformidad con el art. 7 de la misma ley, según redacción dada por el art. 1 de la Ley No. 19.763. Expresa esta disposición que , “Las resoluciones de la INDDHH que correspondan al ámbito de las competencias establecidas en el artículo 4º de esta ley, deberán ser fundadas y no admitirán recurso. Los demás actos administrativos podrán ser impugnados mediante el recurso de revocación ante el Consejo Directivo, con cuya resolución expresa o ficta quedará agotada la vía administrativa, habilitando la vía contenciosa (artículos 317 y siguientes de la Constitución de la República)”. Esta disposición debe ser interpretada de conformidad con las competencias de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, que desde el art. 1 de la Ley No. 18.446, según redacción dada por el art. 1 de la Ley No. 18.806, refieren a la defensa, promoción y protección en toda su extensión, de los derechos humanos reconocidos por la Constitución de la República y el Derecho Internacional. Tercero. Debe verse que el Estado uruguayo al ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos, asumió tres obligaciones: respetar los derechos y libertades, garantizarlos sin discriminación y adecuar el ordenamiento interno en el mismo sentido (arts. 1 y 2). La obligación de garantizar la tutela de los derechos y libertades posee un área de discrecionalidad para el Estado y otra de obligación. En efecto, r especto del sistema de justicia del Estado , no se releva discrecionalidad sino obligación de montar un sistema que custodie las garantías previstas en los arts. 8 y 25. En cambio, existe otra área de discrecionalidad en la que el Estado puede elegir el mecanismo de tutela. La creación de la Institución Nacional de Derechos Humanos, justamente, constituye una opción dentro del área de discrecionalidad, en tanto tiene el propósito de tutelarlos. Cuarto. Ahora bien, c uando la resolución impugnada dispuso la publicación de conformidad con el art. 28 de la Ley No. 18.446 no dictó un acto administrativo sino que actuó el cometido previsto en el literal K del art. 4 de la Ley No. 18.446: “Proponer a las autoridades competentes la adopción de las medidas que considere pertinentes para poner fin a la violación de derechos humanos que haya constatado, establecer el plazo en el cual deberán ser cumplidas y sugerir las medidas reparatorias que estime adecuadas, sin perjuicio de realizar recomendaciones generales para eliminar o prevenir situaciones similares o semejantes” , en efecto, frente a la denuncia de discriminación por edad en el acceso al empleo como expresión del derecho humano al trabajo, reconocido y garantizado por el art. 7 del Protocolo de San Salvador sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos y el art. 7 del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Por su parte el Convenio Internacional de Trabajo No. 111, ratificado por Uruguay, compromete al Estado en el sentido de “formular y llevar a cabo una política nacional que promueva, por métodos adecuados a las condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”. La Observación General No. 18 del Comité del Pacto en el párrafo 19 lo interpreta en el sentido de que el Estado tiene la obligación inmediata de “garantizar” que el derecho al acceso al trabajo sea ejercido “sin discriminación alguna” (párrafo 2º del artículo 2) y la de “adoptar medidas ” (párrafo 1º del artículo 2) , en aras de la plena realización del artículo 6. Dichas medidas deben ser deliberadas, concretas e ir dirigidas hacia la plena realización del derecho. A su vez, el Comité de Derechos Humanos en la Resolución del 31 de marzo de 2022 , interpreta que el derecho al trabajo, implica el derecho a buscar opciones profesionales en igualdad de condiciones. Quinto. Siendo este el marco normativo del Derecho de los Derechos Humanos, respecto del derecho al trabajo en su faz de acceso al mismo, que compromete al Estado uruguayo, la acción de la Institución de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo recomendando a la ANEP la revisión del Estatuto a fin de eliminar la limitación del tope de 30 años de edad para el ingreso al empleo, salvo cuando existieran razones concretas vinculadas a la persona o a las necesidades del cargo, no hace más que actuar una de las competencias previstas en el art. 4 de la Ley No. 18.446 que se encuentra exiliada de control jurisdiccional de conformidad con el art. 7 del mismo cuerpo normativo. Debe verse que, de conformidad con el párrafo 1º del art. 2 del Pacto, se exige a los Estados Partes que utilicen “todos los medios apropiados…” para garantizar el derecho al trabajo, lo que supone un área de discrecionalidad para la elección del mecanismo. Uruguay, ratificante del Pacto, está comprometida por esta obligación. Para la tutela de este derecho humano, y otros , ha previsto la acción de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, por ende , es razonable y ajustado a la obligación internacional que canalice la garantía a través de sus cometidos. En consecuencia, en el caso , correspondería declarar la falta de jurisdicción del Cuerpo y la no procesabilidad del acto impugnado.