Sentencia Definitiva N° 26/2005

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de febrero de 2005. No. 26 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SIBEL S.A. Y OTRAS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (No. 163/02). RESULTANDO : I) Los actores, -Sibel S.A., Federal Express Corp., Nor S.A., R.A. Porta S.R.L., Dhl Internacional S.R.L., Remen S.A., International Bonded Courier S. R. L. y World Courier de Uruguay S.A., pidieron que se declare la nulidad de: A) La Orden Interna No. 2/01 dictada por la Dirección General del Despacho y Tributación Aduanera, en ejercicio de atribuciones delegadas con fecha 31/may/01, en cuanto dispuso en su numeral 1º, reiterar que el Decreto No. 425/91 del 19/agos/91 es de estricta aplicación para todos los casos de encomiendas postales internacionales que arriben al territorio de la República por cualquier medio de transporte; en su numeral 2º, que dicha norma se aplica también a las encomiendas postales internacionales transportadas y presentadas a despacho por las Mensajerías Internacionales Aceleradas (empresas Courier); en su numeral 3º, que las exoneraciones dispuestas en el Decreto 425/91, arts. 2º y 3º, sólo corresponden a los bienes allí detallados; y en su numeral 4º, que todas aquellas mercaderías no comprendidas en el Decreto 425/91 del 19/agos/91 deberán ser presentadas a despacho por medio del Documento Único Aduanero (DUA) y ajustarse a la normativa que rige las operaciones de importación con la documentación del caso. Y B) La Orden del día No. 47/01 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas con fecha 20/jun/01, en cuanto dispuso en su numeral 1º, el procedimiento a seguir para la entrega de envíos provenientes del exterior de encomiendas postales internacionales recibidas al amparo del Decreto No. 425/91 del 19/agos/91, según se trate de libros (a), fonogramas (b), medicamentos, cosméticos, alimentos modificados y suplementos alimenticios (c), o productos sujetos a control del MGAP (d); en su numeral 2º, la entrega de los bienes exonerados por los arts. 2º y 3º del Decreto No. 425/91, sin más trámite cuando el valor sea hasta U$S 50.—y previo pago de los tributos correspondientes por el excedente de U$S50.— y en cuanto no supere los U$S 100.--, y sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos previstos en los literales b, c, y d, del art. 1º, y de que todo aquello no comprendido en las exoneraciones requerirá la tramitación normal de Aduana debiéndose ajustar a la normativa que rige las operaciones de importación con la documentación exigible; en su numeral 3º, cómo y dónde se hará el pago de los tributos correspondientes, y que la importación de libros que no reúnan las condiciones del art. 1º, letra a, del acto, se efectuará por expediente y con intervención de un Despachante de Aduanas. II) Se fundaron en el previo agotamiento de la vía administrativa respecto de ambos actos, y en que estaban legitimados para accionar por sus calidades de permisarios postales comprendidos en el art. 5 del Decreto No. 425/91. Afirmaron que ambos actos son ilegítimos por violación de la regla de derecho, al establecer requisitos, condicionamientos y limitaciones que se apartan de lo dispuesto en los arts. 108, 114, y 115 del Código Aduanero. Sostuvieron que el motivo oculto de ambos actos fue crear una barrera aduanera, para la introducción de bienes o mercaderías mediante la franquicia prevista en el art. 115 apartado segundo, luego de haberse proyectado por el Poder Ejecutivo la creación de un impuesto a las encomiendas postales de valor inferior a U$S 50.-, y que no fuera aprobado (art. 345 del Proyecto de Presupuesto Nacional, período 2000/2004). Y que erigir la misma barrera o protección mediante meros actos administrativos, era violatorio de las normas constitucionales (arts. 7 y 36) que regulaban la limitación de los derechos individuales, y la libertad de trabajo, comercio o profesión, sólo por ley y fundada en el interés general. III) La parte demandada afirmó que ambos actos eran simples instrucciones de servicio y no actos administrativos reglamentarios y susceptibles de ser anulados. Que sin perjuicio, en el caso de la Orden Interna No. 2/01 era claro que no originó lesión alguna puesto que se limitó reiterar la aplicación del Decreto No. 424/991, el que no había sido objeto de impugnación. Y en el caso de la Orden del Día No. 47/01, se establecieron los procedimientos para cumplir con la entrega de los envíos previstos en el mismo Decreto No. 424/991, no violándose los arts. 114 y ss. del Código Aduanero, sino haciendo efectivo el poder reglamentario previsto en la ley y a los efectos de la ejecución de la misma. Pidió que se rechazara la demanda y se confirmaran ambas órdenes de servicio. IV) Consta que abierto a prueba se produjo la certificada a fs. 97, alegaron ambas partes y fue oído el Sr. Procurador del Estado, el que aconsejó amparar sólo parcialmente la demanda y anular la Orden de Servicio No. 47/01 (Dictamen No. 716/03, fs. 115-116). Se citó para sentencia, la que previo estudio por los Sres., Ministros, fue acordada en tiempo y forma. Y CONSIDERANDO : I) Se coincide con el Sr. Procurador en cuanto a que se agotó debidamente la vía administrativa y que la acción de nulidad fue ejercitada dentro del plazo legal (arts. 4 y 9 de la ley No. 15.869). II) En cuanto al fondo del asunto en cambio, aún admitiendo lo opinable del asunto, el Tribunal por mayoría de votos, entiende que corresponde desestimar totalmente la demanda y confirmar ambos actos impugnados, por lo que se dirá. III) Se destaca que el acto administrativo tiene a su favor la presunción de legitimidad, tal como lo admite la doctrina (Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, pág. 372 a 378; conf. Rotondo Tornaría, Felipe – “Manual de Derecho Administrativo”, ed. Del Foro, Mont. 2000, pág. 211 No. 259) y reiteradamente lo ha sostenido el Tribunal (véase, Anuario de Derecho Administrativo tomo V, pág. 189- 190, casos No. 261 a 267; tomo VI, pág. 240, casos nº 172 a 175; tomo VIII, pág. 381-382, casos 217 a 220; y tomo IX, págs. 285-286, casos Nos. 209 y 210, entre otros). En el caso concreto, dicha presunción puede tenerse por enervada o diluida, por la presunción simple que a su favor invoca la parte actora (su alegato, fs. 101 num. 5) y que surge de la omisión de la Administración en resolver expresamente y en tiempo sobre los recursos (art. 6 de la ley No. 15.869). Por lo tanto, e invocándose por la parte actora la ilegitimidad de los actos detallados más arriba, igualmente tenía la carga de la prueba respectiva (arts. 58 y 104 del decreto ley No. 15.524; 283, 284, 313, 329 a 331 del C. Proc. Civil; y 137 y 139.1 del C.G.P.), la que a juicio del Tribunal no resulta suficiente para acoger la pretensión de nulidad. | IV) En efecto. Debe señalarse en primer lugar que, - para el Tribunal en mayoría de votos-, la naturaleza de “órdenes internas” que invocó la parte demandada para cada uno de los actos impugnados, no es suficiente para negarle el carácter de actos administrativos procesables ante esta Sede (arts. 24 y 25 del decreto ley No. 15.524). Pero además, y si alguna duda quedara sobre lo anterior, el Tribunal por la misma mayoría de votos, estima preferible dicho criterio por ser el que ofrece mayores garantías a los impugnantes, al permitir el análisis de los agravios concretos sobre cada uno. V) En cuanto al primer acto, la Orden Interna No. 2/01, el Tribunal coincide totalmente con el Sr. Procurador, en cuanto a la ilesividad respecto de los aquí actores (art. 309 de la Constitución), en la medida que la expresión de voluntad de la Administración se limita a reiterar el estricto cumplimiento del Decreto No. 425/99l, no impugnado y firme, y que lo único “nuevo” que incluye es disponer que dicha norma reglamentaria se aplica también a las Empresas Courier (num. 2º). Y sin que respecto de esto último, se haya expuesto agravio alguno. VI) En cuanto al segundo acto, la Orden del Día No. 47/01, por su estructura, por la normativa que se invoca en el VISTOS y en el ATENTO, y por su contenido resolutivo, configura un verdadero reglamento complementario, para la ejecución de la ley y decretos reglamentarios preexistentes, entre otros el ya citado Decreto No. 425/991. El Tribunal no comparte la objeción del Sr. Procurador a la potestad reglamentaria del Director Nacional de Aduanas (fs. 116), que no hizo sino coordinar en un acto único los requisitos de procedimiento, tanto aduaneros como de control específico por otros organismos, para la entrega de encomiendas internacionales. Potestad que tiene apoyo en la expresa delegación hecha por la ley al reglamento (arts. 114, 115 y 116 del Código Aduanero), en el Decreto No. 758/75 del 9/oct/975 especialmente art. 7, lits. a), d), y g), y en el propio decreto reglamentario No. 425/91 ya citado. En cuanto al contenido de la Orden del Día No. 47/01, no se advierte que ella imponga requisitos o condicionamientos que contradigan o modifiquen sustancialmente el régimen preexistente, y que puedan considerarse ilegales y lesivos (art. 309 de la Constitución), sino que sólo especifica para diversos casos concretos, criterios ya consagrados en las normas reglamentarias vigentes. Así, en el caso de los envíos de fonogramas y similares (art. 1º, letra b), la entrega se condicionó a la previa intervención de AGADU, intervención que con carácter general para todos los importadores ya estaba vigente por el art. 1º del decreto No. 134/95 del 28/mar/95, por lo cual la Orden del Día no innovó sino que repitió, y en tal sentido sería ilesiva. Eso, sin perjuicio de que posteriormente tal decreto fue derogado, por el art. 1º del decreto No. 311/01 del 8/agos/01. Así, en el mismo caso, se previó únicamente la entrega de “...envíos familiares...”, lo que está de acuerdo con la definición legal de las encomiendas sin fines comerciales (art. 115 C. Aduanero, que dispone son tales aquellas que “...pueda presumirse... son para uso personal del destinatario o de su familia”), así como con limitaciones impuestas por el Decreto reglamentario No. 425/91 (art. 2, num. 1; y art. 6, que excluye de la exoneración tributaria a las encomiendas postales “...cuando se presuma que sean directa o indirectamente destinadas a su comercialización). Y así, en el caso de los envíos de medicamentos, cosméticos, alimentos, etc. y otros productos sujetos a control (art. 1º, letras c), y d), la entrega se sujetó al cumplimiento de los requisitos no aduaneros impuestos por los organismos respectivos, y que la Dirección Nacional de Aduanas debía respetar. VII) Por último, el Tribunal desestima también que la motivación expresa de los actos no sea la verdadera, y que haya existido otra motivación oculta, y suficiente como para configurar una hipótesis de ilegitimidad por desviación de poder. Aún dando por cierto que el Poder Ejecutivo incluyó en el proyecto de Presupuesto General remitido a la Asamblea General el 30/agos/00 un art. 345 en el cual se consagraba un impuesto fijo de U$S 20.--a las encomiendas postales cuyo valor fuera inferior al equivalente de U$S 50.---, que tanto el entonces Ministro de Economía, como su asesor, admitieron que la norma proyectada no pretendía un efecto fiscalista sino que buscaba proteger al comerciante aquí establecido, y que dicho artículo fue desglosado y no se aprobó (detalle fs. 25 y vta., reiterado en alegato de fs. 99 vta.-100), eso no es demostrativo de vicio alguno en los motivos expresados para cada acto. Que, como el Tribunal estima ya se ha demostrado más arriba, tuvieron su motivo en la ejecución de la ley y sus sucesivas reglamentaciones entonces en vigencia. Conclusiones anteriores que no varían, aún si se está a los dichos de los testigos de la parte actora, Varela y Skunca (fs. 84 y ss. y 89 y ss.,) que, como despachante de aduana y apoderado respectivamente, acreditan ciertas dificultades prácticas durante los primeros tiempos de aplicación de los actos aquí impugnados, pero no son suficientes para sostener la motivación oculta invocada. Por estos fundamentos, los parcialmente concordantes del Sr. Procurador, y con los arts. 309, 310 de la Constitución y 28 y ss. del decreto ley nº 15.524, el Tribunal por mayoría de votos, FALLA : Confírmanse los actos impugnados; sin especial sanción procesal. Fíjanse los honorarios profesionales fictos por la parte actora en la suma de $U 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Battistella (d.), Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).- Discordia de la Dra. Battistella. Discorde: En cuanto a la orden interna 2/01 no es impugnable por vía de jurisdicción anulatoria. Se trata de una norma que no afecta derechos o intereses legítimos ajenos a la Administración. Como ya se ha expresado se trata de una norma que agota sus efectos en el ámbito interno de la Administración, aportando pautas a los funcionarios para la estricta aplicación de la reglamentación vigente. En consecuencia, si un acto no es procesable, no se puede expresar que es por ilesivo, es decir, la necesaria para mover el contencioso de anulación porque al declararlo no procesable, no podemos referirnos al fondo del asunto. En cuanto al segundo acto impugnado las consideraciones son las mismas que las referidas al analizado anteriormente.