Sentencia Definitiva N° 218/2025

Montevideo, 22 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 218/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 84/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria ejercida por AA en relación con la Resolución DP 33/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, el 9 de marzo del 2024. Por dicha volición, la Administración denegó la solicitud de jubilación formulada por la actora, entendiendo que computaba 29 años, 11 meses y 20 días de servicios (fs. 3). Es decir, sin alcanzar los 30 años mínimos que se requerían. 2) En su demanda, la actora señaló que el 13 de diciembre del 2023, se le informó por parte de BPS que ya computaba causal jubilatoria, por lo que renunció a su trabajo; pese a lo cual en marzo del 2024 se resolvió denegar la solicitud de jubilación, sin expresión de motivos (fs. 5 vto.). Sostuvo haber sido inducida en error por parte de los funcionarios de BPS, en violación del principio de buena fe y contrariando los actos propios (fs. 6 vto.), se agravia en que no se le confirió vista previa a la reducción del tiempo de servicios computados (fs. 7) y alegó que al momento de la solicitud de jubilación computaba 30 años y 3 días de servicios (fs. 5vto.). Agregó que existe error en la consideración de los aportes correspondientes a noviembre del 2007, que fue trabajado en relación de dependencia, pese a que los aportes se hayan efectuado en un momento posterior (fs. 6, y 8 vto.); por lo que el criterio aplicado por BPS es contrario a la verdad material y principio de primacía de la realidad (fs. 9). Así, entendió que hubo una errónea valoración de los hechos, y una decisión ajena al principio de insignificancia, actuando con falta de proporcionalidad y racionalidad, considerando que sólo faltaban 10 días para cumplir los 30 años de servicios (fs. 10). Además, sostuvo que el acto carece de expresión de motivos, lo que limitó su derecho de defensa (fs. 11 y 11 vto.). No obstante, sostuvo que luego de la Resolución obtuvo un nuevo empleo y logró configurar causal jubilatoria; pero mantiene el agravio en tanto correspondía que se le sirviera la jubilación desde el 25 de diciembre del 2023 (fs. 6 y 6 vto.). 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 61/2025, se presentó el Banco de Previsión Social a fs. 16, defendiendo la legitimidad del acto. En este sentido, mencionó que “ no existió ninguna irregularidad formal ni sustancial en el acto impugnado, ni en ninguna de las actuaciones de la Administración ” (fs. 17 vto.). El demandado sostuvo que no surge que se hubiere informado a la actora sobre la configuración de causal jubilatoria ni que se hubiere incurrido en error en el cómputo de servicios (fs. 18), agregando que no hubo error ni falta de vista previa, no habiéndose trasgredido norma ni principio alguno (fs. 18 vto.). 4) Por Decreto Nº 246/2025, se admitió la contestación de demanda y se abrió la causa a prueba. Luego, por Sentencia N° 52/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, y se diligenciaron los medios probatorios admitidos. Tras lo cual se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 733/2025). 5) Así, a fs. 60 se presentó BPS manifestando que actuó conforme a Derecho y que la actora no configuraba causal jubilatoria al momento de la solicitud que le fue negadas; respecto a lo cual reitera que por el primer mes de actividad laboral en el BB figura con aporte 0, lo que impide considerar ese mes a los efectos de calcular la causal jubilatoria. Por su parte, a fs. 62, la actora defendió que se vio inducida en error por la actuación de la Administración, contraviniendo el principio de buena fe, resultando probado que al 15 de julio del 2023 se le había informado que contaba con 29 años, 7 meses y 6 días de aportes, con lo que computaría los 30 años el 09/12/2023, habiéndose probado también que el 12/12/2023 se le informó que ya contaba con 30 años y 3 días de aportes, para lo cual el BPS consideró todo el período trabajado en el BB. De forma que reitera que el descartar el primer mes de trabajo dependiente en dicha institución por no contar con aportes registrados, es ajeno a la verdad material y de primacía de la realidad, adoptando una decisión carente de proporcionalidad y racionalidad, respecto de la cual no se confirió oportuna vista. 6) Por Decreto N° 953/2025 , se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia. En su mérito, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el día 18 de agosto del 2025, a los efectos del dictado de la presente. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Así, de acuerdo con las alegaciones de las partes, por Sentencia N° 52/2025, se fijó el objeto del proceso en “ determinar si la Resolución DP 33/2024 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas el 9 de marzo del 2024, fue dictada acorde a Derecho o, en cambio, debe ser anulada por ilegítima”. Al respecto, debe precisarse que no conforma el objeto de este proceso la pretensión subsidiaria ejercitada por la actora, en relación con la reserva de la acción reparatoria. En efecto, en función de lo dispuesto por el art 310 inc. 3 de la Constitución y art. 177 inc. 1º del CCA, esta Sede se encuentra vedada de pronunciarse sobre tal pretensión, lo que deberá plantearse oportunamente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. A su vez, el objeto de la prueba quedó delimitado en cuanto a (i) si se violentaron los principios de buena fe, confianza legítima (en virtud de los actos propios), debido proceso (atento a que se alega la falta de vista previa), (ii) si hubo error en el cómputo de los servicios prestados; (iii) si se violentaron los principios de verdad material y primacía de la realidad; (iv) si se actuó conforme a los principios de proporcionalidad y racionalidad (v) si el acto impugnado fue debidamente motivado; y en definitiva si (vi) al 25 de diciembre del 2023, la accionante cumplía con los años de servicios suficientes para acceder a la prestación solicitada. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos y de la documental agregada en función de la respuesta a la intimación cursada. Es así que la Sede habrá de estar a lo que resulta de los expedientes identificados como 2022-28-1-136924 del que surge un reporte de actividades registradas y 2023-28-1-038200 en el que se tramitó la solicitud de jubilación con acumulación, formulada el 13 de abril del 2023. No obstante, se aclara que el primer expediente contiene escasas actuaciones, pudiendo extraerse como relevante únicamente el documento que obra a fs. 3 y del que surge que BPS tuvo por probada la actividad laboral de la actora en el BB desde el 5 de noviembre de 2007. De forma que se aclara que todas las demás referencias a foliaturas que se efectúan en este apartado se hacen en relación con el expediente 2023-28-1-038200, salvo que se indique algo diferente. En este sentido, se releva que a fs. 4 surge la solicitud de jubilación con acumulación formulada el 13 de abril del 2023. Luego de ello, al analizar los servicios prestados por la compareciente tuvo por probada la actividad en el BB desde el 5 de noviembre del 2007 (fs. 6). Esto se repite a fs. 11 en actuación de julio del 2023, en donde se resume que la actora tenía 29 años, 7 meses y 6 días de servicios computables para la configuración de la causal jubilatoria, lo mismo surge de fs. 13. Motivo por el cual, el 15 de julio del 2023 se concluye que aún no configura la causal jubilatoria (fs. 14) y se le comunica el cómputo efectuado, dándose vista (fs. 15). Luego, en un pase interno en el organismo se sostiene que la causal se configuraría en diciembre del 2023 (fs. 18). Con posterioridad, en febrero del 2024 se realiza un nuevo cómputo según el cual la actora tendría 29 años 11 meses y 20 días de servicios computables (fs. 22), lo que se manda a notificar (fs. 24), pero no se comunica a la actora sino hasta luego de dictada la impugnada (fs. 27). De manera que, al 7 de agosto del 2024 se concluye en que la acto ra habría computado 30 años, 2 meses y 9 días de trabajo. A lo que cabe agregar que, en liquidación del 26 de setiembre del 2024 se mantiene el cómputo de servicios en el BB desde el 5 de noviembre del 2007, con el mismo resultado obtenido en julio. De forma que, es recién en el expediente judicial que se advierte que, en el mes de noviembre del 2007, la Sra. AA si bien aparece bajo el registro del BB, como empleada dado que se usa el Código 12 como “empleada” con remuneración mensual (Código 1), aparece sin aportes (fs. 47). Es decir, aparece con aporte “0” como sostiene BPS (fs. 60 vto. de este expediente); siendo esa falta de aportes lo que sostiene el cambio en el cómputo. En efecto, los días en los que no aparecen aportes, se habrían eliminado como “servicios computables”. Ahora bien, de dicha información, puede desprenderse que: (i) si el 15 de julio del 2023, la Sra. AA contaba con 29 años, 7 meses y 6 días de servicios prestados; al 9 de diciembre del 2023 se computarían los 30 años, tal como señala la actora a fs. 62 vto. de este expediente ; (ii) lo anterior coincide con lo que se manifiesta en la actuación de fs. 18; (iii) si la actora se mantuvo trabajando en el BB hasta el 25 de diciembre y luego trabajó en el CC desde el 01/07/2024 al 19/09/2024, trabajó un total de 8 meses y 4 días más de los que tenía computados el 15 de julio del 2023; totalizando 30 años 3 meses y 10 días. Lo que no coincide con lo informado en el cálculo de fs. 61. 4) Tomando como base los elementos probatorios que anteceden, corresponde analizar cada uno de los agravios esgrimidos por la actora para fundar la pretensión anulatoria. En cuanto a la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima (en virtud de los actos propios). Se comparte con la actora, no sólo que tales principios son aplicables al caso, sino también que han sido vulnerados en estas actuaciones. En materia administrativa, la buena fe implica permitir “al administrado recobrar la confianza en que la Administración no va a exigirle más de lo estrictamente necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso persiga ” (GONZALEZ PÉREZ, citado por DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2025; p. 220) . Así, implica una actuación leal, honesta, coherente, sincera, proyectándose en la conducta administrativa como la imposición de un actuar ajustado a Derecho, a los fines perseguidos y a la tutela de los derechos de las personas como fin último de todo el actuar público . Así, se v incula directamente con la confianza legítima, que a su vez deriva de la seguridad jurídica, principio fundamental en cualquier Estado de Derecho. En Sentencia N° 391/2014 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo analizó que “… el obrar de la Administración puede dar lugar a una confianza legítima al demostrar objetivamente cierta permanencia y, con ello, una previsibilidad del comportamiento a través de signos externos, suficientemente concluyentes como para que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de la legalidad de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos. ( Así: ROTONDO, Felipe: “Conducta previa de la administración ¿Existe el precedente administrativo?” en AA. VV .: “Seguridad Jurídica y Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2011, pág. 174; el mismo trabajo fue publicado en “La Ley URUGUAY, Mayo 2010, Año III, No. 5, págs. 644-652, para este punto véase también DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “El precedente administrativo” en Revista de Derecho, No. 05 (2010), UCUDAL, especialmente págs. 63 a 71 donde se hacen copiosas referencias a la aplicación del principio de la “confianza legítima” por la jurisprudencia alemana y española)”. En el caso, ambos principios se vieron vulnerados. En efecto, la Administración informó en un sentido a la actora, le proporcionó documentación respaldante de los cálculos efectuados y en virtud de ello, confiando en que el BPS mantendría lo que le había i nformado, la Sra. AA tomó la decisión de renunciar a su trabajo. Es decir, la compareciente no sólo concurrió oportunamente a informarse ante el organismo previsional, sino que obró en función de la información proporcionada. De tal forma, no existe nada para reprochar en su actuación. Lo que sí sucede es que el BPS se desdijo de lo informado, vulnerando la confianza creada por su comportamiento anterior, en un actuar desleal, sin -como se verá- dar fundamentos a un cambio que suponía una consecuencia radicalmente perjudicial para la usu aria. Esto es, si la Administración advierte que ha existido un error, un desajuste legal en su conducta o entendimiento, siempre debe corregirlo puesto que la actuación estatal debe estar siempre sometida a la legalidad. Pero, en el caso, el cambio de criterio no se explica por razones de legalidad ni surge fundado en el procedimiento administrativo; al menos, en cuanto a lo que fue accesible para la actora. En relación con los principios de verdad material y primacía de la realidad, no se entienden vulnerados en sí mismos, sino en cuanto a que ha habido es una errónea aplicación del Derecho, pues la interpretación de la norma efectuada por BPS y la forma en que ha valorado los hechos para su aplicación, contraría lo dispuesto. El principio de verdad material, supone que “ La Administración debe emplear todos sus poderes para procurar la verdad. Sus actos deben fundarse en hechos ciertos y probados ” (DURAN MARTINEZ, A.; Procedimiento administrativo. Especial referencia al procedimiento administrativo sancionatorio en materia laboral ; FCU: Montevideo, 2023; p. 92). A su vez, procura que “ la decisión a adoptarse por la Administración en el procedimiento administrativo respectivo lo sea en base a los hechos reales y no a simples obligaciones, con independencia de la voluntad de las parte s” (DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo. 2025; p. 113). Por tanto, la efectividad del principio supone que la Administración haya actuado con interés en conocer los hechos tal como ocurrieron , de forma de que los motivos de la decisión se ajusten a la realidad de lo acontecido. En el caso, en puridad, los hechos se recogen tal como son, la actora aparece registrada como empleada del BB desde el 5 de noviembre del 2007, tal como sucedió; de forma que la verdad material condice con la formalidad recogida en la Historia Laboral y en el cómputo de servicios de la actora. Similares consideraciones corresponden en cuanto al principio de primacía de la realidad . Este principio, aplicable en materia tributaria, supone la aplicación de las normas acorde con lo que efectivamente sucede en el plano fáctico, desprendidamente de las formas que hayan escogido los involucrados. De tal manera, el análisis debe priorizar los hechos sobre las formalidades en la aplicación de la norma. En el caso, más allá de que no se trata de un supuesto relacionado con la materia tributaria (salvo por la indirecta relación con la forma en la que se pagaron los aportes del mes de noviembre); tampoco hay un desajuste entre los hechos y las formas. En efecto, la trabajadora ingresó en sus tareas el 5 de noviembre del 2007 (hechos) y así surge de su Historia Laboral (formalidad); por lo que, el error de la Administración no se encuentra en la aplicación de este principio sino en cómo ha interpretado la norma en su aplicación a los hechos efectivamente recogidos en sus registros. Por otra parte, en relación con la motivación del acto, si bien puede compartirse que la motivación puede no surgir únicamente del acto sino también de los antecedentes, en el caso, la razón de la modificación en el cómputo no se explicita en ningún momento. En efecto, la razón no se explica sino hasta esta instancia judicial. Tal es así que incluso en el acto recurrido se refiere al cómputo del tiempo trabajado en el BB desde el 5 de noviembre del 2007, sin realizar salvedad alguna. Es más, si se compara el acto de fs. 3 con la liquidación del 15 de julio del 2023 los datos ingresados como “servicios seleccionados para integrar la jubilación” son los mismos y por los mismos períodos, pero cambia el cómputo final, sin explicación alguna. Esto hace imposible al usuario comprender las razones que ha valorado la administración para tomar su decisión. Lo que determina que el acto no se encuentre fundado. Como explica ROTONDO la motivación de las decisiones “ refiere a la exposición de las razones que las determinan y justifican, explicando los por qué y para qué de su actuación… ” (ROTONDO, F.; Manual de Derecho Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 282); en efecto, la motivación consiste en la expresión de los motivos, las razones, las valoraciones que llevan a adoptar una determinada decisión, y ello no ocurre en el caso. En tal sentido se comparte con la actora que “ Si bien la información referida siempre estuvo en poder del BPS, la misma no surge del expediente administrativo previo al dictado del mismo como explicación de lo acontecido… ” (fs. 6 de la demanda) lo que es determinante para constatar la ausencia de motivación en la decisión adoptada, atento al cambio de criterio de cómputo sin que haya habido cambios en los hechos recabados. La falta de explicación se ve agravada por la ausencia de vista previa cuando se resuelve cambiar la forma de cómputo. Tal vista hubiese permitido al administrado formular sus descargos en cuanto a la forma en la que se estaba realizando el cómputo, protegiendo así su derecho de defensa. Pero, pese a que se vislumbra la intención d e dar esa vista (fs. 24), ello no se cumplió, habiéndose notificado directamente la Resolución denegatoria. En consecuencia, se comparte que se ha vulnerado el debido proceso, en función de la falta de vista previo al dictado de un acto que no sólo resulta ba perjudicial sino que suponía un cambio de criterio en la Administración respecto a lo que ya había sido informado. De forma que, en este expediente, se ha demostrado que sí hubo error en el cómputo de los servicios prestados ; y que, al 25 de diciembre del 2023, la accionante cumplía con suficientes años de servicios para acceder a la prestación solicitada. En este sentido, la Sede entiende que el cómputo de años de servicios prestados a los efectos de configurar la causal jubilatoria, en el caso de trabajadores dependientes, atiende a que éste se encuentre registrado y no a su efectiva cotización. En tal sentido, el artículo 18 de la Ley Nº 16.713 establece que para configurar causal de jubilación común se requieren “Un mínimo de treinta años de servicios, con cotización efectiva para los períodos cumplidos en carácter de trabajador no dependiente o con registración en la historia laboral para los períodos cumplidos en carácter de trabajador dependiente.” De la redacción de la norma se interpreta que se diferencian dos situaciones : la del trabajador no dependiente y la del trabajador dependiente. Los primeros deben contar con cotización efectiva; mientras que los segundos deben contar con el registro ante los organismos, pero no se les impone el requisito de cotización. Es así que, tratándose de un servicio prestado bajo relación de dependencia, el haber efectuado o no los aportes en forma oportuna no afecta el tiempo de trabajo computable para el trabajador. De esta manera, el sistema es coherente con la naturaleza de la relación, y la tutela de los derechos del trabajador en el acceso a la seguridad social, independientemente de las políticas que la empresa implemente en cuanto a cómo y cuándo se efectúan los aportes. Respecto a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Estos principios, referidos fundamentalmente a la materia sancionatoria, suponen que el actuar administrativo sea acorde con los hechos que se presentan y el fin público que debe perseguir la actuación; esto supone un control de la eficacia del actuar administrativo, de forma en que logre el objetivo legítimamente impuesto de la forma menos perjudicial para las personas. Es decir, q ue la decisión o intervención se encuentre fundada en motivos que sean conforme a la razón, prudentes, mesurados. Asimismo, la proporcionalidad supone un análisis comparativo de correspondencia entre los hechos constatados y las medidas adoptadas, de forma en que éstas se ajusten al contenido y gravedad de aquellos. En definitiva, ambos principios -directamente vinculados entre sí- pretenden un control en cuanto a la consecución del fin de la forma menos gravosa posible. En este sentido, la doctrina ha referido a la razonabilidad como “la compatibilidad entre medios y fines…por lo cual se vincula con el principio de proporcionalidad aplicado sobre motivos existentes y mediante conclusiones lógicas” (ROTONDO, F.; Manual de Derecho Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 283). De tal forma, supone “que la actuación pública sea idónea, indispensable y proporcionada, es decir, adecuada al fin debido…” (DELPIAZZO, C.; Curso de Derecho Adminis trativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2025; p. 2 17) de forma en que supone un límite en la legitimidad de la actividad estatal que se analice. Ahora bien, en cuanto a su aplicación al caso , no se entienden vulnerados. En este sentido, como se dijo, lo que ha habido es una errónea interpretación de la norma y su aplicación al caso de los trabajadores dependientes, extendiéndoles un requisito que la ley no exige. Por tanto, si bien podría obs ervarse que la interpretación de la norma no ha sido razonable; lo que falla es esa interpretación. Esto es, si los hechos supusieren que el usuario no hubiese cumplido con los requisitos legales exigidos para acceder a la prestación, la solución denegatoria se impondría. Pero no es lo que sucedió en el caso que convoca estas actuaciones. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En consecuencia, la Administración, deberá considerar no solamente el fallo o decisión de mérito a la que se arriba sino, especialmente, las consideraciones que fundan tal solución. De forma que, en la ejecución de la Sentencia, deberá contemplarse no sólo la nulidad dispuesta sino las razones por las que ésta se declara, evitando incurrir en iguales causales de ilegitimidad en el o los actos que correspondiere dictar con posterioridad. Esto es, considerando especialmente, lo que se analiza en relación con el cómputo de los servicios en relación con la interpretación de la norma; pero también en cuanto a las implicancias de la información que en cada instancia se proporciona al usuario . Más aún considerando que, en casos como éste, la información proporcionada y los criterios utilizados para arribar a las conclusiones comunicadas, son de fundamental importancia para adoptar decisiones vitales para los afiliados. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. En el caso, se habrá de anular el acto por razones de fondo más allá de las omisiones formales también detectadas ; por tanto, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Anular el acto administrativo impugnado por las razones expresadas, acogiendo la pretensión esgrimida. 2. Consentida o ejecutoriada, archívese.