Sentencia Definitiva N° 203/2025

Montevideo, 15 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 203/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 72/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria esgrimida por AA contra la Resolución (tácita) dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (“BPS”) tras su solicitud de jubilación, de la que tomó conocimiento a través de la comunicación recibida el 22 de julio del 2024 desde dicha repartición (fs. 5). Por dicha volición, la Administración otorgó el beneficio jubilatorio solicitado por la actora, estableciendo su monto. 2) La accionante se agravi ó en relación con la liquidación del monto al que ascienden sus haberes jubilatorios. En tal sentido, manifestó que realizó la opción de acogerse al “régimen provisional de transición”, de acuerdo con los arts. 1º y 14 de la Ley Nº 19.590 (fs. 6). En tal sentido, sostuvo que el criterio liquidatorio aplicado por la Administración no es acorde con lo dispuesto normativamente. A criterio de la actora, aplicando el orden lexicográfico, correspondía calcular el sueldo básico conforme con los arts. 29, 71 y 72 de la Ley Nº 16.713, para luego proceder a la detracción del 10% acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590, para finalmente, si ese monto superare el tope máximo jubilatorio, reducirlo hasta dicho límite (fs. 7). Agregó que el criterio aplicado por BPS implica que ninguna jubilación otorgada bajo este régimen alcance el máximo, desnaturalizando el concepto de “tope” e imponiendo administrativamente un límite en perjuicio del administrado (fs. 7). 3) Por Decreto Nº 47/2025, se confirió traslado al BPS, quien compareció a contestar la demanda a fs. 11 , defendiendo la legitimidad del criterio liquidatorio aplicado y oponiendo excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa . Sobre lo primero, sostuvo que “ la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición ” el que implica también la aplicación de topes (fs. 16 vto.). Es así que, para realizar el cálculo, primero se atendió al sueldo básico jubilatorio acorde con el art. 71 y art. 27 inc. 1º de la Ley Nº 16.713 y la asignación de jubilación se hizo según los arts. 72 y 29 de la misma Ley. Luego, a ese resultado se le aplicaron los topes máximos, para en última instancia aplicar el coeficiente del 0,9 (fs. 18 vto. y 19), siendo ello lo que dispone el art. 16 de la Ley Nº 19.590. Asimismo, invoca la discusión parlamentaria y señala que la Ley Nº 19.590 es una ley especial que no dispone una nueva forma de determinación de la asignación jubilatoria, sino que hace aplicable la Ley Nº 16.713 (fs. 20). 4) La excepción, previa sustanciación, fue resuelta por Sentencia N° 26/2025, desestimándola. En tal sentido, se señaló que la vía administrativa había sido correctamente agotada; sin perjuicio de que la lesividad del acto debería ser analizada posteriormente en oportunidad de dictar la Sentencia definitiva. 5) Por Decreto Nº 393/2025, se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Decreto N° 515/2025 se confirió el plazo para la proposición de contraprueba y prueba sobre prueba. En función de ello, por Sentencia N° 69/2025 se fijó el objeto del proceso y de la prueba, agregando los antecedentes administrativos. 6) Luego, una vez firme la referida Sentencia, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 751/2025). En su mérito, se presentó la parte actora, ratificando su demanda y refutando se haya querido imponer un tope a este grupo, sino que esta es una construcción interpretativa efectuada por BPS. Asimismo, agregó que “ lo único cierto es que ningún ‘cincuentón’ percibirá una pasividad superior a la de los afiliados del sistema que siempre estuvieron acogidos por BPS” . De forma que quienes superan el má ximo legal pueden alcanzar el máximo previsto pese a la deducción del 10% (fs. 51). Por su parte, el demandado ratificó su contestación y reiteró que la Administración ajustó su actuar a lo dispuesto por la normativa aplicable (fs. 53 a 54). 7) Es así que , por Decreto N° 958/2025, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia. El expediente fue puesto nuevamente al despacho para el dictado de la presente el día 15 de agosto de 2025. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Al respecto, la Sentencia N° 69/2025, estableció el objeto del proceso en determinar si el acto impugnado es el acto lesivo o es un acto preparatorio y en su caso, si el criterio aplicado por BPS para calcular el monto jubilatorio lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe anularse por su ilegitimidad. A la vez que el objeto de la prueba se circunscribió a cuál es el acto lesivo y si éste fue el acto impugnado en autos, así como cuál es el criterio liquidatorio que impone la normativa vigente y si éste coincide con el aplicado al caso. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos agregados. No obstante, previo a ingresar en el fondo, esto es, en la materialidad del criterio con el que se calculó el monto jubilatorio del actor, c orresponde analizar también los aspectos formales que llevan al accionamiento. De tal forma, se releva que el 18 de diciembre del 2018 la actora solicitó la desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (tal como surge del archivo 16471154desa), habiendo recibido el asesoramiento preceptivo por parte de BPS (de acuerdo con el archivo 16471154). Luego, el 25 de octubre del 2023 solicitó la jubilación común sin cese (fs. 5 del expediente 2023-28-1-126853). A raíz de lo cual, el 22 de julio del 2024 se realizan los cálculos para el otorgamiento de la jubilación (fs. 20 a 22) surgiendo el estado “pendiente”. A su vez, en dicho documento se establece que “la prestación se otorgará … ”, que “ el otorgamiento y pago de la prestación” está sujeto a condiciones normativas y que “el recibo del primer servicio de la prestación, o en su caso la primera comunicación por medio fehaciente del crédito bancario, incluirá la notificación y monto de la prestación” (fs. 5 vto.). El trámite siguió su curso hasta que el 29 de enero del 2025, se otorgó la jubilación por Resolución APC 1/2025, que dispuso el pago de la prestación desde el mes de enero del corriente. No obstante, la actora presentó los recursos de revocación y jerárquico el 30 de julio del 2024 (fs. 2) invocando el cálculo de los haberes como “ resolución, sin numerar, de la Gerencia de Prestaciones Económicas”; sin que hubiese pronunciamiento de la Administración. Es más, en los antecedentes obrantes ni siquiera surgen los recursos interpuestos ni el tratamiento dado a éstos, lo que demuestra que el antecedente no se encuentra completo, siendo aplicable el inciso 2° del art. 161, pese a que la actora nada dijo en la oportunidad procesal correspondiente. Ahora bien, dado el relato realizado de los hechos, corresponde definir, en primer término, si el acto impugnado es un acto administrativo lesivo. 4) La lesividad del acto recurrido. Tal como se estableció en el objeto del proceso, el primer punto que debe definirse es si el acto impugnado es un acto lesivo o si se trata, como afirmó BPS de un acto meramente preparatorio o instrumental. El BPS, en su contestación de demanda , planteó que el acto causante de agravio es posterior a la interposición de recursos. Para el Ente, los recursos se habrían interpuesto contra un acto administrativo preparatorio que no constituye un acto procesable, ya que carece de contenido decisorio (fs. 14). Ahora bien, el art. 120 del Decreto 500/991 define a los actos administrativos como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, ejerciendo actividad administrativa, tendiente a producir efectos jurídicos. En tal sentido, deben cumplir entonces con contener una expresión de voluntad, aunque no sea explícita; y ser la causa de un efecto jurídico, sea interno o externo; a lo que se agrega la necesaria unilateralidad del acto (diferenciándolo de los actos convencionales) y la función administrativa que presuponen (Cf. SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 389 y 390; DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 36 y 37; DELPIAZZO, C., Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1; FCU: Montevideo, 2025; p. 131). En el caso se entiende que sí se recurr ió un acto administrativo que contiene una voluntad clara del Ente , incluso cuando existió una decisión expresa posterior . Pues, como afirmó BPS , existe un acto expreso que otorga la jubilación y fija su monto, y los pagos de haberes jubilatorios fueron posteriores a dicha decisión expresa que surge de la APC 130/2025. Pero, el criterio liquidatorio a implementar no aparece en ésta última, sino en el acto recurrido y es allí donde se debe diferenciar. Lo que sucede en el caso es que lo referente al monto jubilatorio y especialmente, a la forma en la que éste habría de determinarse ya había sido resuelto por BPS. Es decir, antes de otorgar la jubilación, la Administración actuante había dado a conocer el criterio liquidatorio que aplicaría y que se trasluciría en la jubilación a percibir el día que se configurara la causal. En este sentido, surge de la comunicación que se había aplicado el Código 3764 por el cambio de régimen y el 3047 por superar el tope. De tal manera, en el acto de fs. 5 y 5 vto. la Administración asentó el criterio liquidatorio que habría de aplicar, informando su resultado bajo el título “monto a la fecha de cese o de cálculo de AJ” y de que “ la prestación se otorgará cuando el mínimo de servicios exigidos para la causal sean reconocidos… ”. Es decir, el otorgamiento se haría una vez que se lograra el reconocimiento, pero de acuerdo al criterio aplicado al efectuar estos cálculos provisorios, dejando asentado que podrían darse variaciones en el monto como consecuencia de la eventual diferencia entre las nóminas y lo declarado. En otras palabras, las variaciones podrían provenir del insumo o dato, pero no del criterio de liquidación ya aplicado. De forma que si se atiende únicamente al acto recurrido, sí se trata de un acto preparatorio, de un acto procedimental necesario y previo al dictado del acto lesivo posterior, que fue el del 29 de enero. Pero, no deja de ser un acto administrativo y, sabido es que todos los actos administrativos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133), lo que hizo la actora, en forma oportuna y contra el acto que impugna. No obstante , el art. 40 lit. d) del CCA, aplicable en el caso, permite accionar contra aquellos actos que “ manifiesten el criterio de la Administración sobre el Derecho aplicable en el caso concreto” y de esa manera, el asunto ingresa en la jurisdicción anulatoria . Ingresa como acto lesivo por tratarse de la respuesta del Ente ante el inicio del trámite jubilatorio de la Sra. AA, en donde expone el criterio de aplicación del Derecho que tomará para liquidar sus haberes jubilatorios, cuando así corresponda. De forma que el acto recurrido reviste las condiciones que exige al art. 40 literal d), teniendo por bien impetrada la acción. En consecuencia, en el caso, la Sede concluye que el acto impugnado es un acto lesivo y por tanto procesable ante esta jurisdicción; lo que no obsta a que existan otros actos lesivos en el curso del mis mo procedimiento, que hayan sido dictados con posterioridad en aplicación del criterio que ya había sido expuesto. Pero tampoco éstos impiden que prospere la presente acción. 5) El criterio liquidatorio implementado en el caso de autos. Superado el primer punto de análisis , corresponde ingresar en el fondo del asunto. En el caso y tal como se ha establecido en el objeto del proceso, corresponde pronunciarse respecto a la legalidad del criterio que BPS ha aplicado para liquidar la prestación de jubilación común a la accionante, al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 19.590. Cabe destacar que su aplicación al caso no se encuentra cuestionada, sino en la interpretación que de sus disposiciones se hace. De tal forma, corresponde analizar que dicha Ley tuvo por fin modificar el régimen jubilatorio para un grupo generacional de trabajadores que había resultado especialmente desfavorecido al quedar comprendido obligatoriamente en el régimen mixto de la Ley Nº 16.713. En efecto, se admitió que estos trabajadores pudieran optar por desafiliarse y pasar al régimen de transición acorde con el Título VI de la Ley N° 16.713. No obstante, para acogerse al r égimen de la Ley N° 19.590 debían cumplir con las condiciones establecidas en su artículo 1º. Es decir, debía tratarse de personas que: (i) contaran con cincuenta o más años de edad al 1° de abril del 2016 y que, a la fecha de vigencia de dicha ley (1° de abril del 2018, art. 26), hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio y (ii) que no gozaren de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la referida Ley. Así, cumpliéndose las condiciones establecidas, este grupo generacional podía optar por quedar comprendido en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley Nº 16.713. Con ello, continuarían realizando los aportes en su totalidad al BPS, y qu edarían en iguales condiciones que aquellos que nunca fueron obligados. Lo anterior es relevante en la medida en que BPS invoca que adoptar un criterio liquidatorio diferente al ejecutado por sus dependencias, quebrantaría el principio de igualdad. Pero, en el caso, es la norma la que buscó reequilibrar la igualdad que se había visto afectada antes, al sancionar modificaciones al régimen jubilatorio, y lo hace en relación a un grupo en particular. Es decir, la igualdad debe analizarse entorno al grupo específico respecto al que se regula, que es una “categoría” concreta de sujetos, especialmente damnificados por una nueva regulación y a los que se aplica una ley que busca diferenciar, en un supuesto de “discriminación positiva” o de igualdad “por” la ley. Ahora bien, en cuanto a cómo debe efectuarse la liquidación, si bien es un tema de puro de derecho en tanto se trata de la interpretación y aplicación de la Ley, debe considerarse lo manifestado por la actora al demandar (fs. 6 y 7)y por el Ente en su contestación de demanda (fs. 16 a 21 vto.). Todo lo cual demuestra que el concreto punto a resolver es el momento en el que debe aplicarse el tope máximo jubilatorio, en caso de corresponder. Al respecto, el art. 16 de la Ley 19.590 (Asignación inicial de jubilación) establece que: “Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9 .” Es decir, se les aplica una detracción del 10% sobre la jubilación resulta nte de aplicar el “régimen de transición”. En consecuencia, no cabe duda de que en primer término ha de calcularse el sueldo básico jubilatorio acorde con el art. 71 y por remisión, al art. 29 de la Ley N° 16.713. De la interpretación armónica de éstos, surge que la asignación de jubilación se hará conforme con determinados porcentajes que se aplican sobre el sueldo básico jubilatorio de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y la edad del beneficiario. Llegado a este punto, en el que no existe controversia, debe decidirse si corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio previsto por el art. 76 de la Ley N° 16.713 o bien, aplicar el coeficiente de 0,9 establecido por la Ley 19.590 para luego aplicar el tope. Es este el punto en el que radica la diferencia en el criterio liquidatorio que sustentan las partes. En este sentido, esta Sede habrá de compartir el criterio que ha sido consolidada postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sosteniendo que: “en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignac ión inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley N o. 16.713, si correspondiese.” (Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 23/2025, 501/2024, entre otras). Esto es porque el razonamiento inverso deja sin sentido a lo dispuesto por el art. 76 de la Ley 16.713. Véase que, si primero se estableciera el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el tope máximo jubilatorio y sobre ello efectuar el reajuste o de tracción, el tope no sería tal ya que nunca podría alcanzarse el monto máximo jubilatorio, sino el 90% de éste, desnaturalizando la figura. No surge del texto que eso haya sido lo pretendido por la Ley, menos aún considerando que el coeficiente se conceptualiza como un “reajuste”, con lo cual parecería que debe incidir en el monto inicial a considerar como sueldo básico jubilatorio individual, y no es que se esté reajustando el monto máximo jubilatorio del art. 76, para un determinado grupo. A ello se agrega que el tope máximo jubilatorio sólo se aplica cuando el sueldo base sobrepasare esa asignación máxima. No siendo así, la jubilación será la que arroje la primera de las operaciones. En consecuencia, el criterio que aplica el BPS supone que la jubilación del sujeto amparado a la Ley N° 19.590, siempre se vea desfavorecida, porque se les aplicaría como máximo para su categoría el 90% del máximo establecido para todos los demás trabajadores que soliciten su jubilación. A su vez, al invertir el orden de los cálculos sí quebranta la igualdad dentro de la categoría y se contraviene la razón por la que se creó un régimen particular, afectando especialmente a quienes tengan un sueldo básico jubilatorio alto . A modo de ejemplo, y a los solos efectos ilustrativos del razonamiento que se realiza, se efectúan cálculos suponiendo un tope máximo de “30.000”: Por tanto, se habrá de compartir que “ La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) 40000 30000 27000 30000 30000 27000 25000 n/a 22500 Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) 40000 36000 30000 30000 27000 n/a 25000 22500 n/a Procedimieto de liquidación propuesto por BPS Procedimiento liquidatorio en la interpretación aquí efectuada Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen ” (TCA en Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 501/2024, 485/2021 entre otras). Por ello y en función de lo que se releva en los antecedentes administrativos, se comparte el criterio sustentado por la accionante en cuanto a que el Ente previsional aplicó un criterio desajustado a la norma, al aplicar en forma ilegítima el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria acorde con el art. 29 de la Ley, para finalmente recurrir a la aplicación del coefi ciente de 0,9. Lo anterior determinó que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía acorde a la Ley. A su vez y como se recoge en la Sentencia N°23/2025 “A lo expresado, cabe agregar un argumento coadyuvante referido a la interpretación del marco normativo aplicable. En tal sentido, primero, en el supuesto de entenderse que la disposición del art. 16 de la ley 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz del principio de protección o pro persona, que implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social.” El que cuenta con re spaldo constitucional, y se recoge en múltiples tratados en materia de derechos fundamentales. Por tanto, habrá de anularse el acto impugnado. 6) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Al respecto, la Administración deberá considerar que la Sentencia no se compone solamente de su fallo, sino especialmente de las consideraciones efectuadas para arribar a la conclusión anulatoria. De forma que, para el cabal cumplimiento de la Sentencia, d eberá tomar en consideración que el criterio liquidatorio ajustado a Derecho es el que se ha expuesto antes y que ha sido sustentado en forma reiterada por el jerarca de este sistema. 7) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando l as razones de anulación que se exponen, en tanto hacen al fondo del asunto , no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Anular el acto impugnado, sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, fíjanse honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.