Sentencia Interlocutoria N° 202/2025

Montevideo, 15 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 202/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Presidencia de la República . Acción de nulidad ” (Ficha: 202/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en función de las excepciones de caducidad y cosa juzgada que fueron opuestas por el demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución SP/2352 dictada el 8 de noviembre del 2023. Por dicha volición la Administración homologó el fallo del Tribunal del Concurso que entendió en el llamado a concurso de ascenso, de oposición, méritos y antecedentes para funcionarios de Presidencia de la República a los efectos de desempeñar tareas en el Secretaría Nacional de Deporte; en el que no surge designado el actor. 2) En cuanto interesa en esta instancia, el actor presentó su demanda el 4 de abril del 2025 (fs. 16), fundado en la resolución expresa del recurso de revocación interpuesto el 24 de noviembre del 2023. En efecto, el recurso fue desestimado por Resolución PS/ 8316 (fs. 2 a 3) dictada por la Prosecretaría de Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, el día 22 de enero del 2025, habiéndosele notificado el 7 de febrero del 2025. Si bien luego transcribe (fs. 16 vto. a 17 vto.) parcialmen te (sin citar) un pronunciamiento de esta Sede en relación con la caducidad y cómo se interpreta ésta en relación con la vigencia del CCA, en el caso, la notificación de la Resolución denegatoria fue luego de la vigencia del nuevo régimen procesal, por lo que no caben dudas respecto a la aplicación del art. 55. 3) Conferido traslado por Decreto N° 248/2025, se presentó la Presidencia de la República – Secretaría Nacional del Deporte a contestar la demanda y oponer excepciones (fs. 32). En cuanto a esto último, interpuso excepción de caducidad, sosteniendo que así fue resuelto por Decreto N° 4471/2024 dictado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del 22 de agosto del 2024 lo que “ dio certeza jurídica respecto al vencimiento del plazo correspondiente ” (fs. 32 vto). Asimismo, interpuso excepción de cosa juzgada, en función del trámite seguido en los autos “ AA con Presidencia de la República – Acción de Nulidad” (Ficha: 508//2024), que culminó con el Decreto N° 4471/2024 por el que se declaró que operó “la caducidad del plazo para ejercer la pretensión anulatoria” de forma que, a su juicio, “existe un fallo judicial previo a este juicio, que contiene los elementos necesarios para que se configure como Cosa Juzgada” (fs. 33 vto.). 4) Por Decreto N° 472/2025 se confirió traslado de las excepciones, el que fue evacuado a fs. 44. En su defensa, el actor sostuvo que el presente accionamiento considera el cómputo desde el 7 de febrero del 2025, cuando le fue notificada la resolución del recurso de revoca ción; de tal manera, su accionamiento fue dentro del plazo de 90 días previsto para el accionamiento. Luego, en cuanto a la cosa juzgada, sostiene que el objeto (entidad como “ la pretensión anulatoria contra la resolución SP 2352”, fs. 45) “no ha sido resuelto por ningún proceso anterior”, sobre la base de que el Tribunal no se pronunció sobre la lesividad del acto. 5) Abierto el juicio a prueba por el excepcionamiento, las partes aportaron la que luce a fs. 50 (Decreto que declaró la caducidad en la Ficha 508/2024) y el actor informó que -a estos efectos- no haría uso de la declaración de parte ni de la testimonial (referidas al fondo del asunto). Las partes no presentaron contraprueba ni prueba sobre prueba. Y el TCA (fs. 62) remitió el expediente “AA con Presidencia de la República. Acción de nulidad” (Ficha N° 508/2024), que fue acordonado, previa vista a las partes (Decreto N° 1043/2025). 6) Luego, por Decreto N° 1123/2025 se dispuso el pase de los autos para el dictado de Resolución. Por tal motivo, este expediente fue puesto nuevamente al despacho el 20 de agosto del 2025, a los efectos del dictado de la presente. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede habrá de desestimar las excepciones opuestas , disponiendo la continuación del trámite, con base en los fundamentos de hecho y de derecho que pasan a exponerse. 2) En relación con la excepción de caducidad . En estos autos, la caducidad que se invoca se asienta en el previo accionamiento del actor contra el mismo acto. En tal sentido, surge que con fecha 13 de agosto del 2024 AA interpuso demanda contra Presidencia de la República, en relación con el mismo acto que ahora impugna (fs. 15 de la Ficha 508/2024). Ahora bien, ese accionamiento tomó como fecha para el cómputo del plazo de caducidad, la denegatoria ficta operada tras la interposición de los recursos sin pronunciamiento expreso por parte de la Administración. Ahora bien, en estos autos se acciona sobre la base de la denegatoria expresa del recurso interpuesto. En efecto, la Prosecretaría de la Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió desestimar el recurso de reposición el 22 de enero del 2025; en decisión que además notificó personalmente el 7 de febrero del 2025. Por lo que la base de cómputo que se considera es distinta. De lo anterior se desprende que lo que debe resolverse, en puridad, es si la denegatoria expresa (y notificada) posterior a la denegatoria ficta (en base a la cual ya se accionó) reabre o no el plazo de accionamiento; o más rectamente, si permite volver a accionar contra la misma manifestación de voluntad. A lo que debe agregarse que, en el caso, no había operado aún caducidad bienal. El art. 319 de la Constitución Nacional establece que “ La acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes ”. De forma que para acceder a la vía anulatoria debe existir un acto administrativo que haya adquirido el carácter de “ definitivo”; es decir, que se haya agotado la vía administrativa a su respecto . A su vez, ésta puede agotarse tras “ la última manifestación de voluntad manifestada al resolver los recursos administrativos” (art. 42 lit. a) o por “ el transcurso de plazo para resolver sobre el o los recursos que correspondan, sin que exista decisión expresa (agotamiento ficto)” (art. 42 lit. b). En este sentido, se entiende que la denegatoria ficta es la forma que el legislador ha encontrado de permitir el accionamiento de nulidad en los casos en que la Administración incumple con su deber de pronunciarse respecto de los recursos. Esto es, lo natural sería acceder a la jurisdicci ón anulatoria luego de que la Administración diese respuesta a lo requerido por el recurrente (lit. a) ; no obstante, cuando así no sucediere, se da una solución ficticia, presunta: se tiene por denegados los recursos luego de transcurrido un determinado plazo sin pronunciamiento (lit. b). Sin perjuicio de lo cual, el organismo mantiene su deber de pronunciarse (art. 318 de la Constitución), con la salvedad de que, transcurridos dos años desde la interposición de los recursos, si hay un pronunciamiento posterior, ya no se admitirá el accionamiento (art. 56). “Consecuentemente, la decisión ficta no puede significar un cercenamiento de la protección jurisdiccional frente a la decisión expresa, aun cuando ella sea posterior ” (DELPIAZZO, C.; “Procedencia de la acción de nulidad frente a la Resolución expresa posterior a la denegatoria ficta”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Año III Nº 1; Ed. Acali: Mdeo.; enero-junio 1979; p. 108). En efecto, en la medida en que ésta pretende ser una garantía de acceso a la justicia para el administrado, no puede oper ar en su contra, impidiéndole reintentar su acción cuando existe un pronunciamiento expreso posterior que , además, no es más que el debido cumplimiento de la obligación constitucionalmente impuesta al futuro demandado. Por lo que resulta ilustrativo lo resaltado por el autor en cita, quien entiende que la interpretación contraria sería lesiva de derechos “Así sucedería si se adujese la existencia de una decisión ficta, anterior a la expresa, para destruir la acción de nulidad interpuesta contra la última, por caducidad, en razón del vencimiento del término…” (DELPIAZZO, C.; “Procedencia de la acción de nulidad frente a la Resolución expresa posterior a la denegatoria ficta”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos , Año III Nº 1; Ed. Acali: Mdeo.; enero-junio 1979; p. 108). De lo anterior se desprende que, a juicio de esta Sede, el accionamiento anterior no cercena la posibilidad de reintentar el planteo de su pretensión cuando existe una denegatoria expresa anterior. Esta interpretación es la que permite armonizar las obligaciones de una parte, con los derechos y cargas de la otra, sin privar de sentido ni menoscabar los efectos jurídicos del acto administrativo que resuelve los recursos. En efecto, se comparte que “ Negar tal posibilidad supone privar de toda eficacia jurídica a dicho acto administrativo… ” DELPIAZZO, C.; “Procedencia de la acción de nulidad frente a la Resolución expresa posterior a la denegatoria ficta”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Año III Nº 1; Ed. Acali: Mdeo.; enero-junio 1979; p. 109). Por tanto, para esta Sede, en el análisis efectuado en el caso , sí existe reapertura. En efecto, la notificación de la decisión denegatoria expresa, que pone de manifiesto las razones consideradas por la Administración para negarse a lo solicitado y que, por tanto, es la que verdaderamente contiene una denegación (no es ficta, no se presume, no es una ficción legal), despliega todos los efectos que le correspon den. Esto es, incluso, la posibilidad del accionamiento anulatorio. El entendimiento contrario supondría una visión restrictiva en las posibilidades de acceder a la tutela jurisdiccional, impidiendo un accionamiento que la ley no prohíbe. Ello, se interpreta así a la luz de las normas concretamente aplicables, pero también considerando lo dispuesto por el art. 3 lit. a) del CCA. En tal sentido, no surge de los textos positivos que la opción de acudir a la justicia tras la denegatoria ficta implique preclusión o impida accionar posteriormente en virtud de una denegatoria expresa, como se podría haber dispuesto. Antes bien, se contempla el derecho a accionar con posterioridad a la decisión ficta o expresa por parte del órgano correspondiente (art. 42). Por otra parte, acorde con lo establecido en la demanda que no ha sido cuestionado, el acto expreso que puso fin a la vía administrativa fue dictado el 22 de enero del 2025 y notificado el 7 de febrero. En consecuencia, a los efectos del cómputo de la caducidad debe considerarse esa fecha y así el actor estaba en plazo de presentar su acción hasta el 15 de mayo del 2025. De forma que la interposición el 4 de abril, fue tempestiva de acuerdo con la normativa aplicable. Es decir, no operó caducidad. 3) Respecto a la excepción de cosa juzgada. La demandada sostiene que ésta se funda en el previo accionamiento, en la medida en que éste fue desestimado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando se planteó la misma pretensión. Aquí se advierte que justamente es esta excepción la que imp ide que se accione, válidamente, dos veces (o más) contra el mismo acto. Esto es, si se hubiese accionado por la vía de la denegatoria ficta y hubiere prosperado la acción (acogida o no), el accionamiento por una denegatoria expresa posterior se vería obstaculizado o bien por la litispendencia o por la cosa juzgada. Pero, ello no es lo que aconteció en el caso. Tal como se señaló ya, el previo accionamiento no tuvo una decisión sobre el fondo del asunto, sino que por la vía de un Decreto (el N°4471/2024) se desestimó la demanda por haber operado caducidad del plazo para interponer la misma. La acción no fue válidamente interpuesta. De forma que el pronunciamiento que puso fin al proceso tuvo en consideración un aspecto formal, no sustancial, lo que impide que en estas circunstancias se configure “cosa juzgada” a su respecto. Para que exista “cosa juzgada” es necesario que exista “triple identidad” entre las causas. Esto es, identidad de sujetos, de objeto y de causa, entre aquellas pretensiones en las que pueda operar el instituto. En palabras de ALSINA “ La inmutabilidad de la sentencia que la cosa juzgada ampara, está condicionada por la exigencia de que la acción a la cual se opone sea la misma que motivó el pronunciamiento” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed.; Tomo IV; Ed. S.O. E.: Bs. As., 1961; p. 134). Por lo que deben ser idénticos los sujetos que participan, el objeto del proceso y la causa que le dio origen. En cuanto a los sujetos, la doctrina señala que “ Para que exista identidad subjetiva debemos estar ante un segundo proceso entre las mismas partes que intervinieron en uno anterior” (OLIVERA, G. y RAMPOLDI, D.; “Flexibilización de la regla de triple identidad con referencia a las excepciones de cosa juzgada y litispendencia”; RUDP Nº 1-2/2021; FCU: Mdeo., 2021; p. 33). En este sentido, no caben dudas de que tratándose exactamente de las mismas partes, el primer requisito se encontraría cumplido. Por otra parte, la identidad de objeto refiere al contenido de la sentencia cuyo dictado se pretende; es decir, su contenido declarativo, constitutivo o de condena entendido como “la utilidad o ventaja que con ella se pretende ” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed.; Tomo IV; Ed. S.O.E.: Bs. As., 1961; p. 147). En el caso, se ha pretendido la nulidad de la misma Resolución que fue impugnada en la Ficha Nº 508/2024; pero no ha habido aún un pronunciamiento respecto a dicha pretensión principal. De forma que, entre las causas existe identidad de objeto, pero no puede operar la cosa juzgada porque en el expediente primigenio, no se juzgó sobre el objeto, no se decidió la legitimidad ni la ilegitimidad del acto impugnado. Separadamente, se ha sostenido que “ el elemento objeto tiene escasa trascendencia, considerado aisladamente, para individualizar una pretensión. Solo analizado en conjunto con el elemento causa delinea de manera total la pretensión deducida” (OLIVERA, G. y RAMPOLDI, D.; “Flexibilización de la regla de triple identidad con referencia a las excepciones de cosa juzgada y litispendencia”; RUDP Nº 1-2/2021; FCU: Mdeo., 2021; p. 38). Por lo que la identidad de causa se entiende referida a los hechos invocados por el accionante en los cuales funda la consecuencia jurídica cuya aplicación reclama. Así, si bien surge que los argumentos vertidos en este expediente y en el tramitado por el TCA, son plenamente coincidentes, debe considerarse que nunca se llegó a emitir un pronunciamiento judicial a su respecto . De forma que la decisión previa no tuvo en consideración las causas por las que se requirió la nulidad. Por otra parte, se releva que l a doctrina ha diferenciado dentro de la cosa juzgada, dos categorías: la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. La primera de ellas refiere “a la imposibilidad de reabrir la discusión en el mismo proceso, sea porque las partes han consentido el pronunciamiento de primera instancia, sea por haberse agotado los recursos ordinarios y extraordinarios cuando ellos procedan ” (ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed.; Tomo IV; Ed. S.O.E.: Bs. As., 1961; p. 124). La cosa juzgada formal implica entonces que la cuestión ya ha sido resuelta en un proceso y que, en ese contexto ya no podrá ser recurrida. Pero, ello no impide que la decisión pueda modificarse en otro proceso si el estado de las cosas mutase (Cf.: COUTURE, E.; Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3ª Ed.; Ed. Depalma: Bs. As., 1988 p. 416; TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil, Tomo II; FCU: Montevideo, 2007; p. 294). En cambio, la cosa juzgada tendrá el carácter de material o sustancial cuando además de ser irrecurrible, la decisión sea inmutable, en cualquier proceso (Cf.: ALSINA, H.; Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 2ª Ed.; Tomo IV; Ed. S.O.E.: Bs. As., 1961; p. 124). Es decir, la cosa juzgada material opera en relación con el propio contenido de la sentencia, con la decisión definitiva respecto de la pretensión esgrimida. De tal forma, cuando existe cosa juzgada material, su alcance exc ede el contexto del proceso en el que fue dictada la decisión, e impide un nuevo pronunciamiento al respecto. De dichos conceptos se desprende que, la cosa juzgada formal no alcanza al caso por dos cuestiones: la primera, que no se trata del mismo proceso, sino de uno nuevo, diferente, ajeno, no se pretende reabrir el debate respecto a una decisión irrecurrible. La segunda, es que han cambiado las circunstancias por haberse dictado un acto expreso que niega lo solicitado por el actor. A su vez, no existe cosa juzgada material puesto que no hubo pronunciamiento sobre el fondo del asunto en el primero de los procesos. Y en el caso, como se dijo, no existe caducidad. De forma que lo único que se resolvió en el proceso anterior (caducidad de la acción), no acontece en estos autos y, siendo ese el único contenido de la decisión que puso fin al proceso ante el TCA, no afecta ni alcanza al accionamiento que ahora se promueve. Finalmente, debe agregarse que el argumento dado por la demandada en esta instancia, en cuanto a que habría operado cosa juzgada, no se condice con su accionar en sede administrativa. En este sentido, sin perjuicio de que la Administración tiene obligación de pronunciarse respecto de las peticiones que se le formulen, si -según argumenta ahora- había habido un proceso jurisdiccional que ya había dado solución al caso, con una Sentencia firme , resulta llamativo que haya resuelto los recursos y sin hacer ninguna mención a dicha Sentencia. Ello, s ería tanto como desconocer el proceso jurisdiccional, actuando en vía administrativa sin atender a lo que -a su juicio - se había resuelto ya por el TCA. Salvo que haya actuado considerando, justamente, que el fondo del asunto no había sido resuelto aún, de forma que su pronunciamiento aún podía generar algún efecto. Por todo lo expuesto es que se habrán de desestimar las excepciones opuestas por la demandada, teniendo a la demanda de fs. 16 por interpuesta en tiempo y forma, respecto a un objeto que aún no ha sido resuelto en su sustancia y que viene causado por una denegatoria expresa posterior a la ficta que determinó el inválido accionamiento anterior. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1. No hacer lugar a la s excepciones previas de caducidad y cosa juzgada opuestas por el demandado. 2. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.