Sentencia Interlocutoria N° 201/2025

Montevideo, 15 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 201/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “AA SA. c/ Banco Central del Uruguay. Suspensión de ejecución” (Ficha: 88/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a los recursos de reposición y apelación en subsidio interpuestos por la parte actora. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la solicitud de suspensión de ejecución de los efectos de la Resolución dictada por la superintendencia de servicios financieros del Banco Central del Uruguay (BCU) RR-SSF-2024-229 del 23 de mayo de 2024, con las modificaciones derivadas de la revocación parcial dispuesta por SSF 2024- 496 dictada por dicha Superintendencia el 29 de octubre del 2024. Por dicha volición se dispuso “ Sancionar a AA. con la multa de UI 200.000 (doscientas mil unidades indexadas) por incumplir las disposiciones de la Resolución de Servicios Financieros Nº 2020-681 de 6 de noviembre de 2020 ”, suma que fue luego abatida a UI 150.000 por Resolución del 29 de octubre del 2024; en relación con los productos “tarjeta blindada” y “asistencia por desempleo”, puesto que el producto “seguro de accidentes personales y vida” fue excluido en la Resolución del recurso de revocación. 2) Por Sentencia N°106/2025, l a Sede no hizo lugar a la solicitud de medida anticipativa efectuada, considerando que no se daban los extremos requeridos por las normas para ello. En efecto, se habían invocado las dos hipótesis habilitantes de la suspensión (potencialidad dañosa y manifiesta ilegitimidad del acto), las que -previo análisis fueron descartadas. En cuanto a los daños invocados como “graves”, se sostuvo que no se vislumbraba la existencia de un daño de tal carácter, en función de los argumentos y elementos aportados en la causa. A la vez que, no se observaba “manifiesta” ilegitimidad en el acto dictado, no surgiendo una frontal y clara violación a las normas aplicables ni una actuación ajena a las competencias que corresponden al Banco Central del Uruguay . Todo ello, sin perjuicio de la decisió n que pudiera adoptarse en la acción de nulidad que tramita bajo la Ficha 58/2025. 3) El actor interpuso recursos de reposición y apelación contra la Sentencia N° 106/2025 (fs. 133) sosteniendo que el BCU no ha dado cumplimiento a la Sentencia N° 238/2021, que ha actuado en vulneración del principio de igualdad, para lo cual compara el caso con el de Conexión Ganadera, e insiste en que AA es una empresa familiar. Asimismo, sostiene que el BCU debió probar los daños que se causarían por la suspensión del acto y que, al no haberlo hecho, deben aplicarse las reglas de admisión (art. 130.2 del CGP), debiendo tener por probada la inexistencia d e daño a su respecto. De forma que, en el balance, el daño de BCU es “0” y el daño de AA es superior (fs. 138). Asimismo, cuestiona la Sentencia, entendiendo que sí hay “daño grave” respecto de AA (fs. 138 vto.), agregando que ese es un concepto relativo y no absoluto , y que éste impactaría en el crecimiento de la empresa (fs. 140 vto.) . También releva que la sanción impuesta supone una vulneración de la “libre competencia” (fs. 139 vto.). 4) Por otra parte, sostiene que la Sede incurre en prejuzgamiento al sostener que el acto no es manifiestamente ilegítimo. Asu vez, sostiene que la Sede no interpretó la Sentencia del TCA en su contexto y con sus particularidades (fs. 141). Asimismo, señala que la Sede omitió pronunciarse sobre “los casos de ilegitimidad manifiesta”. Así sostiene que el producto “tarjeta blindada” no sería un seguro según informe del 4 de julio del 2019, pese a lo cual no se redujo el monto de la multa; que BCU no tiene competencia para el dictado del acto, según las afirmaciones del PECA; que el TCA sostuvo que la instrucción particular no era un apercibimiento, ni una intimación, ni una obligación; y que la multa es ilegítima porque AA entregó la información en plazo, computando días hábiles, por lo que no pudo haber incumplimiento, agregando que tampoco hubo intimación de parte de BCU (fs. 143). Finalmente, invoca la teoría del acto propio sosteniendo que resulta incoherente que , habiéndose suspendido la ejecución del acto en Sede administrativa, ahora se oponga a la suspensión jurisdiccional (fs. 144). 5) Conferido traslado por Decreto N° 944/2025, se presentó el BCU abogando por el mantenimiento de la impugnada (fs. 148). En tal sentido, realiza un resumen de lo actuado en el caso (fs. 149 vto. y 150). Luego, refiere que AA no probó la existencia ni la gravedad del daño, para lo cual la prueba testimonial no es idónea, sino que debió aportarse prueba documental, más aún tratándose de una sociedad comercial obligada a llevar libros de comercio (fs. 150). También defiende su competencia para entender en el caso (fs. 152 vto.), lo que fue reconocido por el TCA (fs. 153 vto.) y se apoya también en la “teoría de los poderes implícitos” (fs. 156) . Por otra parte, sostiene que la multa no es un daño “in re ipsa” (fs. 153) y que la actora no reviste el carácter de aseguradora. Por último, defiende la legitimidad del acto, dado que el TCA reconoció la competencia del BCU y su potestad sancionatoria (fs. 157 a 158 vto. ) y sostiene que no corresponde la invocación de la teoría del acto propio (fs. 159). 6) Por Decreto N° 1084/2025 se tuvo por evacuado el traslado conferido y se dispuso el pase de los autos para Resolución. En su mérito, el expediente fue puesto al despacho nuevamente el 18 de agosto del 2025 a los efectos del dictado de la presente Resolución. CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de mantener la Sentencia impugnada por los fundamentos en ella expresados y por los que se habrán de exponer a continuación, franqueando el recurso de apelación interpuesto. En efecto, parte de los argumentos que expresa el recurrente, son los mismos que convocaron su accionamiento, por lo que ya fueron analizados en la impugnada, de forma que habrá de hacerse referencia a lo ya dispuesto; sin perjuicio de las consideraciones que correspondan respecto de los agravios que se formulan. 2) En cuanto a lo dispuesto por la Sentencia del TCA . El Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció en la Sentencia Nº 313/2023 dictada en los autos “AA. con Banco Central del Uruguay . Acción de nulidad ” (Ficha: 238/2021). De su pronunciamiento surge que el Tribunal no tomó decisión alguna sobre el fondo del asunto, por lo que no puede hacerse lugar al argumento relativo a la “cosa juzgada”. En concreto, en el trámite de la suspensión el Tribunal entendió que no se habían demostrado las causales habilitantes, desestimando la solicitud. Mientras que, en la acción de nulidad entendió que el acto atacado no era procesable, en tanto se trataba de una instrucción particular emitida por BCU . Incluso, el TCA afirmó que era ante el incumplimiento de la instrucción que eventualmente podría iniciarse un procedimiento disciplinario cuya Resolución agraviare a la accionante, que podría impugnarse un acto efectivamente procesable. De forma que el BCU ni cumplió ni dejó de cumplir una Sentencia que -por unanimidad - desestimó la acción por haberse dirigido contra un acto no procesable y no por razones que hagan a la legalidad o ilegalidad de la voluntad manifestada. A su vez, si el agravio de la actora radica en el incumplimiento de la Sentencia (fs 135 vto.), lo que debió hacer es solicitar su ejecución con las medidas que correspondientes, pero no lo ha hecho. Lo que se plantea aquí es una solicitud de medida anticipativa fundada en un acto diferente. De manera que, pese a efectuar la revisación del caso que implica la interposición de un recurso, no se advierte que la Sede haya efectuado una errónea o descontextualizada interpretación de la Sentencia. Antes bien, se releva que la Sentencia no llegó a pronunciarse sobre lo que la accionante pretende; de forma que los argumentos esgrimidos no conmueven los fundamentos de la recurrida. 3) En relación con los daños de AA y la forma en la que debe efectuarse la valoración de acuerdo con la “Teoría del Balance”. La afectación a la “libre competencia”. Como se sostuvo en la impugnada, el artículo 131 del CCA establece las causales de procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo. Así, su primer literal refiere al supuesto en el que el acto “fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamien to del órgano involucrado”. De tal forma, del propio texto surge que , si el acto no es susceptible de irrogar daños graves, no se da el presupuesto de aplicación de la causal; mientras que, si se configura el potencial daño grave, debe procederse a la comparación con los daños que pudiere sufrir el “órgano involucrado”. Así, habiendo analizado la prueba obrante en autos, se concluyó que no existe potencialidad de daño con el carácter “grave” que pueda ser sufrido por AA como consecuencia del acto impugnado (fs. 129). A ello se agrega que, respecto al carácter absoluto o relativo de la apreciación de “grave” del daño, justamente se ha valorado que no es grave para la actora, dadas las características de la empresa y su situación financiera. Es decir, no se da el presupuesto para proceder al análisis comparativo posterior; ya que los daños que invoca no se perciben como “graves” ni imputables exclusivamente al acto cuestionado. En consecuencia, en el proceso de análisis de la causal no se arriba al estadio en el que corresponde investigar respecto a los daños que podría sufrir la Administración. De tal forma, tampoco corresponde aplicar las reglas de admisión. Por el contrario, lo que ha correspondido aplicar son las reglas relativas a la carga de la prueba y siendo carga del actor probar los hechos que alega, a juicio de esta Sede, no lo ha logrado. Por lo que la decisión adoptada lo ha sido acorde con la verdad procesal relevada en este proceso de suspensión de la ejecución de los efectos del acto. En relación con el planteo referido a la vulneración de la “libre competencia”, deben efectuarse dos puntualizaciones. La primera es que no corresponde introducir nuevos agravios en la segunda instancia, puesto que no pueden suponer un agravio respecto a la sentencia dictada por el a-quo. Pero además, implica un argumento en relación con la conducta del BCU y no un agravio en cuanto al contenido resolutivo de la impugnada. De forma que, si la medida supuso o no una vulneración a las normas en materia de def ensa de la competencia, ello no fue oportunamente planteado y, eventualmente, daría lugar a medidas también en otros ámbitos. Similares consideraciones corresponden hacer en cuanto a la comparación de su caso con el de Conexión Ganadera, algo que se introduce en esta instancia y respecto a lo que la sede no pudo ni podría pronunciarse. En efecto, no obran en autos argumentos ni e lementos probatorios que permitan analizar el planteo que se formula en cuanto a que se habría vulnerado el principio de igualdad dado el trato dispensado a otras empresas en otros casos; lo que, además, no conformó el objeto del proceso ni de la prueba en estas actuaciones. 4) Sobre la manifiesta ilegitimidad del acto y la suspensión jurisdiccional del acto. La teoría de los actos propios . Sobre este punto, resulta crucial y especialmente relevante -atendiendo a que la Sede debe resolver también en la acción de nulidad -, destacar que no se ha incurrido en prejuzgamiento de legalidad. Por el contrario, lo que se ha manifestado es que no existe manifiesta ilegitimidad en el acto, que es respecto a lo que debía recaer pronunciamiento, ya sea en forma positiva o negativa, si n que nin guna de las soluciones suponga adelantar la legitimidad o la ilegitimidad del acto. En esta instancia, se indaga sobre ese carácter en forma manifiesta, palmaria, evidente, grosera; es decir, se hace un análisis diferente al que debe efectuarse a los efectos de la acción de nulidad , por lo que una decisión no implica, impide ni presupone otra. Al respecto, la impugnada sostuvo que: “ no se advierte en esta instancia y en el análisis liminar que la medida supone, que exista una frontal y clara violación a las normas aplicables al caso de autos ni una actuación ajena a las competencias que al Banco Central del Uruguay le corresponden. As í, en cuanto a los principios que habrían sido violentados, no existen elementos que lo demuestren en forma palmaria …”. Por tanto, es claro que el estudio efectuado sobre la legitimidad del acto, hizo referencia a la existencia de una ilegitimidad manifiesta y acorde con las presentes resultancias. Finalmente, en cuanto a la pretendida aplicación de la teoría de los actos propios, se reitera lo ya expresado en cuanto a que el agravio refiere a la conducta del BCU y no a los fundamentos de la Sentencia. No obstante, tampoco se comparte que el hecho de haber acogido la solicitud de suspensión en la vía administrativa, enerve el derecho de defensa del BCU en estos autos. En el caso, el haber suspendido la ejecución del acto fue una decisión adoptada por el organismo en función de la evaluación que haya realizado en aquella oportunidad, lo que no cercena su derecho a defenderse cuando se solicita la medida jurisdiccional. Por lo que tampoco este argumento se entiende suficiente para revertir la decisión adoptada. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. No hacer lugar al recurso de reposición interpuesto. 2. Tener por debidamente interpuesto el recurso de apelación, franqueando el mismo con efecto suspensivo (arts|. 130 inc. 2, 132 inc. 2 y 134 inc. 1).