Sentencia Definitiva N° 199/2025

Montevideo, 12 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 199/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “AA con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 97/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución AP 120/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 17 de mayo del 2023. Por dicha volición, la Administración resolvió tener por no reconocidos los servicios denunciados respecto de BB en el período comprendido entre el 26/02/1991 y el 18/12/1995, a la vez que no se incluyeron los aportes a la caja policial entre el 25/09/1976 y el 15/03/2006. 2) En su demanda, el actor sostuvo la ilegitimidad del acto. En este sentido, señaló que existió vicio en la motivación en la medida en que ésta fue errónea e insuficiente (fs. 3 vto.), contraviniendo lo dispuesto por el art. 4 literal n) del CCA; a lo que agreg ó que se utilizaron fórmulas genéricas de motivación sin referencia directa y concreta a los hechos del caso específico. Sobre esta base, alega que se ha violentado su derecho de defensa en la medida en que no ha tenido conocimiento de las razones de la decisión impugnada (fs. 4vto.). Asimismo, se agravia por el vicio en el motivo, en función de lo que entiende como una errónea valoración de la prueba en sede administrativa respecto a los servicios denunciados en BB (fs. 5 a 6 vto.), afirmando que no hubo un análisis global de las probanzas producidas y que la valoración fue ajena a la verdad material (fs. 8 a 9 vto.). Además, en relación con los aportes a la caja policial, sostuvo que se ha actuado en contravención de la Ley Nº 17.819 (arts. 1 y 8) , por no haberse acumulado los servicios. 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 71/2025, se presentó BPS a contestar la demanda (fs. 14) afirmando que la Administración actuó conforme a Derecho (fs. 16) . Al respecto argumentó que la prueba fue correctamente valorada, pero resultó insuficiente para tener por acreditada la actividad denunciada (fs. 16); incluso, a su criterio, se demostró la no prestación de las tareas informadas por el período pretendido (fs. 18). A su vez, refi rió que el acto fue debidamente motivado, lo que luce en los antecedentes administrativos (fs. 18 vto.) y que el actor gozó “ de las máximas garantías del procedimiento administrativo” (fs. 19); por lo que propugna la confirmación del acto impugnado. En cuanto a los aportes a la Caja Policial explica que esos servicios “pueden ser utilizados para una acumulación de servicios pero no pueden ser incluidos en el Reconocimiento de Servicios ” por ser ajenos al ámbito de BPS (fs. 16). 4) Por Decreto Nº 245/2025 se admitió la contestación del BPS y se abrió el expediente a la etapa probatoria. Luego, por Sentencia N° 53/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba y en su mérito, se desarrolló la audiencia en la que se recabó la prueba testimonial ofrecida (fs. 37 a 38 vto.). Al finalizar ésta, al no quedar prueba de pendiente diligenciamiento, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 694/2025). 5) De tal forma, a fs. 40 se presentó el BPS sosteniendo que el actor no logró acreditar los servicios denunciados como trabajados en la empresa “BB” y que quedó acreditada la correcta actuación de BPS. Por su parte, el actor presentó su alegato a fs. 42 , reiterando lo manifestado en la demanda a fs. 5 vto. y 6 respecto a la prueba diligenciada en sede administrativa, y lo relativo a la no acumulación de los años aportados a la Caja Policial. También refiere a la prueba producida en audiencia sosteniendo que la declaración del testigo corroboró lo afirmado por el actor (fs. 43). 6) Por Decreto N° 917/2025, se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia Definitiva. En función de ello, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 8 de agosto del 2025 a los efe ctos del dictado de la presente Sentencia. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Tal como surge de la Sentencia N° 53/2025 se estableció el objeto del proceso en “determinar si la Resolución AP 120/2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 17 de mayo del 2023, fue dictada acorde a Derecho o, en cambio, debe ser anulada por ilegítima”. A su vez, se aclaró que no se incluía en el objeto del proceso ante esta Sede de primera instancia, la pretensión subsidiaria referida a la reserva de la acción reparatoria en función de lo dispuesto por el art. 310 inc. 3º de la Constitución, debiendo tramitar dicha pretensión en la instancia correspondiente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el objeto de la prueba fue establecido en “(i) si el acto impugnado fue debidamente motivado, (ii) si hubo vulneración del derecho de defensa, (iii) si la prueba fue valorada acorde con las reglas de la sana crítica, (iv) si se consideraron los aportes a la Caja policial acorde con la normativa apl icable; y si (v) corresponde tener por acreditados los servicios denunciados como prestados a BB en el período comprendido entre el 26/02/1991 y el 18/12/1995 ”. De tal forma, corresponderá analizar los extremos que requirieron probanza a los efectos del pronunciamiento sobre el fondo del asunto. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta de lo que surge de los antecedentes administrativos y de la declaración vertida en audiencia del 12 de junio del 2025. De forma que, las probanzas a analizar son fundamentalmente testimoniales. Por tanto, a los efectos del análisis la Sede habrá de estar a las declaraciones que surgen del expediente identificado como 2022 -28-1-003450, haciendo referencia a éste como “AA” y las fojas correspondientes; en cambio, no se considera -en este apartado- el expediente N° 2022 -28-1-104102, dado que éste refiere a actuaciones a considerar en el punto 5 . Por otra parte, cuando se haga referencia a la foliatura, sin más aclaración, se estará haciendo referencia a las declaraciones obrantes en el expediente tramitado ante esta Sede. A su vez, a los efectos del análisis , se reitera que el período denunciado como trabajado para AA es el comprendido entre el 26 de febrero de 1991 y el 18 de diciembre de 1995; empresa que se habría dedicado a la fabricación de ladrillos en Camino Carrasco. Al respecto, declaró CC en sede administrativa, quien manifestó conocer al actor y a su familia desde 1977 por vivir en el mismo barrio (fs. 15 AA). En cuanto a la actividad laboral denunciada, la testigo señaló que no sabía “de qué vivían” (fs. 17 AA) aunque luego refirió que el Sr. AA trabajaba con el padre de su hija en la empresa BB, habiendo comenzado en 1991 o 1992 (fs. 17 AA). No obstante, señala que nunca lo vio trabajar ahí, pese a que su hija iba a la escuela N° 63 frente a la fábrica a la que ubica en Camino Carrasco, y que lo que sabe es por los dichos de la esposa e hija del actor (fs. 17 a 19 AA). Finalmente, expresó que estuvo en contacto con él hasta 1993. Por su parte, DD declaró conocer al testigo desde 1981 , del Estadio y del barrio (fs. 41 AA). En relación con los servicios, señaló saber que el actor trabajó en una fábrica de ladrillos por Camino Carrasco, en horario variable entre las 6 y las 14 o entre las 14 y las 22 , todo según los dichos del actor (fs. 42 AA). Asimismo, afirmó que el actor comenzó a trabajar allí en 1991 y cesó en 1995, acordándose de los años por dichos del actor (fs. 42 AA). Luego, el testigo sostiene que cuando conoció al AA “estaba a punto de la policía” (sic) y que no recuerda “cuando se fue de la policía” (fs. 42 AA); aunque, después sostiene que “ al poco tiempo [de dejar el trabajo en la fábrica de ladrillos] entró en la policía” (fs. 43 AA). Lo que es difícil de interpretar en el contexto considerando que se conocieron en 1981 y que, según lo declarado por el actor, a esa fecha, no estaba a punto de ingresar ni de egresar como policía, ya que aportó a dicha caja entre 1996 y 2006. En la audiencia celebrada en sede judicial, declaró el testigo EE quien dijo conocer al actor de “una cantina” (La Bomba) de Paso Carrasco desde antes de 1991 (fs. 37). Respecto a la actividad laboral, sabe que el actor “después trabajó en la fábrica de BB de ladrillos, que está en camino Carrasco, te dabas cuenta por la ropa ” (fs. 37) ya que “ tenía el uniforme y porque tenía polvo de ladrillo ” (fs. 37 vto.) y recuerda que trabajó allí unos cinco años (fs. 37 vto.). Explicó que se encontraban en la cantina a las seis de la tarde de lunes a viernes (fs. 37 vto.) la que se encontraba a unos 300 mts. de la fábrica (fs. 38), habiendo dejado de asistir en el año 2000. 4) Tomando como base los elementos probatorios que anteceden, corresponde analizar cada uno de los agravios esgrimidos por la actora para fundar la pretensión anulatoria. En cuanto a la falta de motivación del acto, se comparte con el actor que del acto impugnado no surge fundamentación ni referencia alguna a los hechos del caso en concreto. En efecto, en el acto que obra a fs. 2 (que no es la Resolución, sino el proyecto con la mención de haber sido resuelto), sólo se hace una mención genérica a “Los informes producidos por las oficinas técnicas que se comparten y a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al caso ”, sin especificar cuáles han sido las razones concretamente consideradas para adoptar la decisión de mérito. No obstante, tampoco puede desconocerse que, de la tramitación del expediente administrativo, es posible conocer las razones en las que la Adminis tración sustentó su decisión denegatoria. En consecuencia, tal como ha sido sostenido en forma reiterada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la motivación puede no surgir directamente del acto que se impugna, pero sí derivar de las actuaciones que precedieron su dictado. En tal sentido, citando a Marienhoff el Tribunal ha entendido que “ la motivación del acto administrativo – aunque ella fuera obligatoria – puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de ‘f ormación’ o en el de ‘expresión’ de la voluntad de la Administración pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una mo tivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea ‘suficiente’ para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336)’ (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Bu enos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nos. 21/2006, 881/2010, 374/2011, 342/2018, 128/2022, 297/2022, 268/2023, 108/2024, entre otras)”; TCA, Sent. N° 191/2025. Respecto a la vulneración del derecho de defensa, éste se basa en la alegada falta de motivación. De forma que , si -como viene de decirse- se entiende que no hubo falta de motivación en las actuaciones, ello no pudo determinar la vulneración que se invoca. A lo anterior, debe agregarse que se confirió oportuna vista al actor de lo declarado y del informe de valoración, a fs. 34 , surgiendo, además, que -a raíz de ello - el actor ofreció nuevos testigos. Tras lo cual, el BPS mantuvo su apreciación y así dictó el acto recurrido. De forma que no sólo no se vuln eró su derecho, sino que el actor ejerció en forma oportuna su defensa, pese a lo cual no logró el resultado propuesto. Luego, respecto a la valoración de la prueba efectuada por el Banco de Previsión Social, en términos generales, los informes de fs. 25 a 26 y 45 a 46 no demuestran apartamiento en las reglas de valoración y en la razonabilidad de la interpretación que se efectúa. A su vez, dado que cada valoración es respecto a una única declaración, el análisis “global” que pretende el accionante sólo podría haberse dado en el segundo informe, no habiendo nada que reprochar al primero. A su vez, si bien puede observarse que en el informe de diciembre 2022 no se contrasta la declaración de DD con la de CC, el análisis que se efectúa tampoco aparenta como apartado de las reglas del lógico entendimiento. En cuanto a los servicios denunciados como prestados a BB, las declaraciones testimoniales no han resultado contundentes especialmente en cuanto al período de tiempo en el que se habría desempeñado en el lugar. En efecto, todos los testigos identificaron al actor como trabajador de BB, en una fábrica de ladrillo que quedaba en Camino Carrasco. Pero ninguno de ellos pudo describir le régimen de trabajo, las tareas que realizaba, ni otros detalles que colaboren en dar fehaciencia a los testimonios. En este sentido, la declaración de CC es contradictoria en cuanto expresa que no sabe “de qué vivían” pero luego relata que el actor era compañero de trabajo del padre de su hija. También es llamativo que, yendo su hija a la escuela que quedaba enfrente, en un período de cinco años de trabajos denunciados, no haya visto nunca al actor en el lugar. Por otra parte, el testimonio de DD no es consistente con los propios hechos denunciados por el actor . Esto es especialmente considerando que el Sr. AA habría ingresado como policía en 1996 (como se verá en el apartado siguiente) , y que el testigo afirma que cua ndo se conocieron (1981) estaba “a punto” o bien de ingresar o de egresar de esa tarea; lo que si bien refiere a otra actividad, da la pauta de que el testigo no conoce la actividad laboral del actor, aunque recuerda con llamativa precisión el trabajo en BB. Además, el testigo EE manifestó ver al actor en “la cantina” de lunes a viernes a las 18 horas. Pero, el testigo DD informó que el supuesto horario del actor era rotativo entre las 8 y las 14 o entre las 14 y las 22; con lo cual, no resulta lógico que el actor estuviera en la cantina a las 18 horas después del trabajo, con el uniforme puesto y aún cargando el polvo de ladrillo. A ello se agrega que resulta llamativo que recuerde dónde trabajaba el actor hasta 1995 y no lo recuerde luego de esa fecha si, según sus dichos, siguieron frecuentando la misma cantina hasta el año 2000. Es más, estima que el actor habría sido policía antes de trabajar en la fábrica de ladrillos (fs. 38) cuando , según la prueba obrante, el ingreso al cargo fue posterior y en fechas que de acuerdo a lo declarado habrían seguido en contacto asiduo (fs. 38). Con lo cual se releva lo mismo que en el caso del testigo anterior, si bien la contradicción refiere a otros servicios, demuestra que existe un conocimiento por demás selectivo en los trabajos desarrollados por el actor. Por lo que, en el análisis global de las declaraciones, no surge un relato conteste. A ello se agrega que, en cuanto a las fechas de ingreso y egreso, existen obstáculos para dar por acreditado lo denunciado. Por un lado, CC sostiene que tuvo contacto hasta 1993, de forma que no podría conocer la fecha de desvinculación de la empresa. DD no relaciona las fechas a hechos de su propia vida, sino sólo a los dichos del actor. Y EE sostuvo conocer al actor desde “antes del 91” (fs. 37), pero luego dice que fue en el 91 que empezó a frecuentar la cantina donde conoció a AA (fs. 37 vto.); de forma que, si bien identifica el año 1991, no es clara su referencia a cuándo conoció al actor y si éste ya trabajaba o no en BB. Pero además, todos los testigos declaran saber sobre las tareas prestadas y el tiempo en el que se habría desempeñado en la empresa, por dichos del actor o de su familia. Es decir, ningún testigo acredita tener conocimiento cierto y directo de los años en que el Sr. AA fue empleado de BB. En este sentido, la Sede entiende que el conocimiento del testigo debe preexistir al proceso y debe provenir de la percepción de estos a través de sus sentidos y no del relato ajeno. De forma que, quien solamente conoce los hechos por el relato ajeno, no es testigo respecto a esos hechos sino respecto a que se lo han comentado y ello no conforma el objeto de la prueba en autos. Por tanto, la prueba obrante en autos no resulta fehaciente en el análisis efectuado por la Sede. Al respecto, si bien se tiene presente que se está declarando respecto a hechos relativos a un tercero y ocurridos hace treinta años, los testimonios vertidos no logran coherencia interna ni en relación con los demás. Antes bien, existe precisión en lugar y fechas, pero no se trasluce un fundamento para tal precisión, no se relacionan los hechos con otros acontecimientos, y los testigos tampoco parecen conocer más que lo estrictamente discutido, lo que resulta llamativo e impide tener por veraces sus declaraciones. En tal sentido, se comparte que “(…) el exceso de concordancia sobre toda clase de detalles es un motivo razonable para desconfiar de la espontaneidad y honestidad de los testigos, porque hace pensar en una previa confabulación, especialmente si se trata de hechos ocurridos mucho tiempo antes . La sola circunstancia de que haya concordancia no les da merito probatorio a los varios testimonios; deben cumplir los demás requisitos”. (DEVIS ECHANDIA, H.; Compendio de la prueba judicial, Tomo II; Ed. Rubinzal -Culzoni: Santa Fé, 2007; p. 97). Por lo que, en función de las declaraciones recabadas, esta Sede no habrá de tener por probados los servicios denunciados. 5) Los aportes a la Caja Policial. La tramitación relativa a la acumulación se contiene en el expediente 2022-28-104102, allí el actor declaró haber aportado a la Caja Policial entre el 25/09/1976 y el 15/03/2006; a su vez, se encuentran probados los servicios prestados en Jefatura de Policía de Montevideo entre el 25/09/1996 y el 15/03/2006, lo que coincide con el formulario de fs. 21 . A su vez, BPS manifiesta que los años habrán de ser computados al configurar la causal (fs. 87 del expediente 2022-28-1-003450). En este sentido el artículo 1° de la Ley N° 17.819 establece que, para acumular los servicios, se debe haber cesado en todas las actividades que integren la acumulación y se debe configurar causal de jubilación, retiro o pensión. En el caso, este último extremo no se d a aún, según se informa a fs. 92 del expediente 2022-28-1-003450. Por tanto, los servicios se encuentran probados, reconocidos por la Caja Policial quien los comunicó al BPS. Es decir, no se trata de que no se encuentren considerados, sino que éstos deben ser comprendidos en la acumulación cuando se configure la causal j ubilatoria. De forma que, la oportunidad de la acumulación aún no ha ocurrido, y BPS deberá actuar conforme a lo que aquí se establece que, no es más, que lo que se constata de las propias afirmaciones del organismo. A su vez, se entiende correcto lo afirmado por BPS a fs. 86 del expediente 2022-28-1-003450, en la medida en que la última actividad registrada hasta el momento, sería la dependiente de la Caja Policial. Por tanto, se cumple con el art. 8 de la Ley N° 18.719. 6) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Sin perjuicio de lo ya manifestado y la decisión que se habrá de adoptar, corresponde precisar que en sede de valoración probatoria debe estarse a la “eficacia” probatoria del testimonio en función del análisis que de dicha declaración se efectúe. En tal sentido, la validez de la prueba tendría relación con la legalidad de la misma, con su ajuste a lo que el ordenamiento jurídico admite, puesto que “nulo” (y, por tanto, inválido) es aquello que ha sido efectuado en forma contraria a la norma de orden público. En consecuencia, la “validez” del medio probatorio hace a la admisión de éste. En el caso, no caben dudas de que la prueba testimonial es admisible, al amparo de lo dispuesto por el art. 77 lit. B) de la Ley N° 16.713 y art. 9.1 inc. 2 del Decreto N°228/023. Por lo que, luego de recabada la declaración, lo que podrá cuestionarse es la “eficacia” probatoria de los testimonios, acorde con las pautas de la sana crítica. Por otra parte, debe atenderse a lo manifestado en cuanto a los elementos de prueba que se consideran en la valoración pero que no surgen del expediente. En este sentido, los medios de prueba que se valoren deben encontrarse en el expediente. Así, la infor mación relativa a las planillas del MTSS debió haber formado parte del expediente que se aportó a esta Sede, a los efectos de que fuera posible su directa valoración. En cambio, no es posible acceder a las planillas de fs. 15 del expediente 2022 - 28-1-104102, haciendo imposible su control. Lo que, si bien en el caso , no afecta la decisión a tomar, puesto que sólo los servicios no reconocidos integran el objeto del proceso, los medios de prueba que se valoren por la Administración deben encontrarse en el expediente. 7) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. En el caso, tomando en consideración la decisión confirmatoria que se adopta y no detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Confirmar la Resolución AP 120/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 17 de mayo del 2023; sin sanción procesal específica. 2. Consentida o ejecutoriada, archívese.