Sentencia Interlocutoria N° 187/2025

Montevideo, 4 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 187/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Estado – Poder Judicial. Acción de nulidad” (Ficha: 366/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito la excepción previa planteada por el demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución N° 256/2024 dictada por la Suprema Corte de Justicia el 3 de octubre del 2024. Por dicha volición, la Administración resolvió iniciar un procedimiento disciplinario a las Sras. Juezas Letradas de Primera Instancia de Rivera de 4° y 1er, siendo la actora quien ocupaba este último cargo. A su vez, se dispuso incorporar a los procedimientos sumariales las actuaciones cumplidas en la investigación administrativa, acorde con el art. 12 inc. 2° de la Acordada N° 8.078. 2) En cuanto interesa en esta instancia, la actora manifiesta dirigir su acción contra el acto antes identificado e n cuanto al inicio del sumario y a la incorporación a éste de las actuaciones de la investigación administrativa (fs. 22) . Respecto a este último aspecto, lo entiende violatorio de las garantías del debido proceso, dado que no existió control ni defensa posible en el marco de la investigación administrativa y la prueba que en ella se produjo, lo que contraviene lo dispuesto por el art. 113 bis de la Ley N° 15.750. Asimismo, agrega que, ante la denuncia formulada, no se dio cumplimiento a lo dispuesto por Acordada N° 7767 y que, dadas las conclusiones de la investigación administrativa, se debió haber dado vista a la accionante. En definitiva, alega que hubo desvío en el procedimiento en la investigación administrativa puesto que sirvió “a fines distintos de los establecidos por la Ley o sus reglamentaciones, distintos de los propios del poder que se ejerce ” (fs. 27 vto.), por lo que se actuó con des viación de poder. 3) Conferido traslado por Decreto N° 666/2025, compareció el Poder Judicial a contestar la demanda, oponiendo la excepción de no procesabilidad del acto (fs. 34). A tales efectos, cita jurisprudencia del TCA , y sostiene que el acto impugnado es un acto de procedimiento y, por tanto, no tiene contenido lesivo. Sobre el punto, refiere que “ la instrucción de un sumario constituye un acto meramente instrumental” (fs. 39 vto.). 4) De la excepción, se confirió traslado por Decreto N° 963/2025, el que fue evacuado por la actora a fs. 57, expresando no compartir la calificación hecha por la contraria. En tal sentido, argumenta que el acto resistido no es de carácter “meramente instrumental” sino que “puede llegar a causar graves perjuicios” por lo que debe garantizarse el derecho de defensa previo a que se dicte el acto que dispone la iniciación del sum ario y cita jurisprudencia en su favor, concluyendo que el “acto administrativo que s e pretende anular resulta perfectamente procesable ante esta jurisdicción” (fs. 58 vto.). 5) Por Decreto N° 1109/2025 se tuvo por evacuado el traslado y atendiendo a que el asunto no ameritaba la producción de prueba, se dispuso el pase de los autos para Resolución, lo que no fue recurrido por las partes. En su mérito, los autos fueron puestos al despacho el día 19 de agosto del 2025 a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) El acto administrativo impugnado . En estos autos se impugna la Resolución por la que se dispuso el inicio del sumario a la funcionaria AA. En efecto, del acto que se adjunta de fs. 2 a 7, surge que la Suprema Corte de Justicia dispuso “la iniciación de un procedimiento disciplinario” a la actora, incorporando a éste las actuaciones de la investigación administrativa que funda el sumario. No obstante, el acto no dispuso medidas adicionales, sino que se limitó a dar comienzo al procedimiento, designar al funcionario instructor, dar a c onocer a las funcionarias alcanzadas de su posibilidad de contar con asistencia letrada, además de cuestiones formales y de orden en el trámite. De forma que, se trata de un acto de inicio de sumario desprovisto de medidas cautelares respecto a la actora. A su vez, los agravios de la actora no parecen dirigirse únicamente al inicio del sumario sino también al hecho de que se integre a éste lo actuado en la investigación administrativa, cuestión que es accesoria a la decisión principal que se resuelve en el acto recurrido . Es decir, la incorporación de tales actuaciones, sólo se da en el marco de la decisión de iniciar el sumario y en función de lo que -en principio- establece la reglamentación aplicable (sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 41 inc. 2 y art. 188 inc. 3). 2) El acto administrativo lesivo y el acto preparatorio . El planteo formulado por el Poder Judicial , refiere a que el acto no sería procesable por tratarse de un acto instrumental, sin contenido lesivo. Es decir, sería un acto preparatorio, de necesaria instrumentación para desarrollar el procedimiento, pero sin virtualidad suficiente para determinar lesividad en los términos requeridos para el accionamiento de nulidad. En este sentido, se ha entendido que “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125). Para SAYAGUES son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativ o, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Mientras que ROTONDO define al acto preparatorio como aquel que “ se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. Por su parte, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, el acto originario es el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290), o “el que produce los efectos jurídicos queridos” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. LA Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125), el que “ contiene la última expresión de voluntad de la Administración, en el sentido de que es la productora de efectos jurídicos y, por tanto, la que tiene contenido potencialmente lesivo ” (PÉREZ BENECH, V .; “Actos no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo., 2024; p.126.). Estos actos son los que -al decir de CAJARVILLE - deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los ac tos creadores de la situación jurídica lesiva que funda la requisitoria de nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). 3) La procesabilidad del acto de inicio de sumario . Esta Sede entiende que el acto que dispone el inicio de sumario, sin imponer medidas cautelares, no es un acto procesable ante esta jurisdicción , por no revestir la nota de lesividad requerida a esos efectos ( art. 309 de la Constitución). Ello , sin perjuicio de conocer la existencia de opiniones divergentes en doctrina y en jurisprudencia (TCA, Sent. N° 568/2022), tal como también manifiesta el demandado. Pero, corresponde a esta decisora, en esta instancia, tomar postura al respecto. El art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el control de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetivo i ndefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos ” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “lesivos”, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado y ello, más allá de la ampliación operada por el CCA, hace imposible la tramitación de algunos actos, por su naturaleza. Tal es el caso, de los actos preparatorios (Cf. ROTONDO, F.; “Pretensión anulatoria. Actos procesables y no procesables” , en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo, 2024; p. 171). En tal sentido, como ha señalado RUOCCO “ Las numerosas manifestaciones de voluntad que se emiten durante el trámite de los diferentes procedimientos administrativos, ya sea para facilitar el dictado de actos principales (actos preparatorios), o para asegurar su cumplimiento (actos de ejecución), en principio no son procesables porque en ambos casos les falta el contenido decisorio ” (exposición “Objeto de la Acción Anulatoria. Actos no procesables” en XVI Seminario de Derecho Administrativo, desarrollado en agosto del 2025). De tal manera, la impugnación dirigida contra el acto que dispone el inicio de un procedimiento sumarial, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, necesario para el legal desarrollo del procedimiento, pero no definitivo. En efecto, el acto cuestionado no realiza ninguna imputación de responsabilidad hacia la actora ni analiza su desempeño en el cargo , sino que se limita a disponer el inicio del procedimiento administrativo específicamente previsto para determinar si su actuación se desarrolló de conformidad con la conducta exigida, y eventualmente, determinar su participación y responsabilidad en los hechos denuncia dos y que ameritaron la investigación administrativa precedente. De forma que, si en tal instancia, se observaron hechos irregulares corresponde a la Administración desarrollar la investigación pertinente a los efectos de determinar posibles responsables, para lo cual debe iniciar un procedimiento sumarial, que garantice el derecho de defensa, con la posibilidad de acceder y controlar la totalidad de las actuaciones y especialmente, la producción de prueba. Por tanto, se adhiere a la posición de quienes “ consideran que el dispositivo que resolviera la iniciación de sumario a la actora constituye un acto no procesable ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria. Precisamente, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el artículo 183 del Decreto N° 500/1991). De su propio concepto deriva, entonces, la naturaleza instrumental de dicho segmento del acto, puesto que el sumario, considerado aisladamente de las medidas que podría traer aparejadas, constituye un acto de procedimiento.” Lo que sólo admiten la vía anulatoria si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación del asunto. (TCA, Sent. N° 568/2022; criterio que ha sido reiteradamente expuesto por parte del órgano en Sentencias N° 308/2025, 733/2023, 587/2023, 87/2022, 28/2022, 459/2021, 237/2021, 719/2020, 356/2020, 420/2019). Tal posición se adopta aquí más allá de la derogación que ha operado del artículo 24 del Decreto Ley N° 15.524 (art. 210 del CCA), puesto que es la naturaleza del acto la que lo excluye del alcance de la acción anulatoria, en aplicación de lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución (reiterado en el art. 20 y 21 del CCA al asignar competencia a este Juzgado Letrado). En consecuencia, si realizando un análisis cauteloso, el punto surge en forma palmaria, el Juez se encuentra facultado para hacer lugar a la excepción planteada como previa, como sucede en el caso . De tal forma, se privilegia el principio de economía procesal, evitando movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dada la naturaleza instrumental del acto que se impugna, en la posición jurídica que al respecto ha de sostener esta Sede. 4) Finalmente, no se omite el agravio relativo a la integración de las actuaciones de la investigación administrativa al procedimiento sumarial que invoca la actora. No obstante, en la medida en que se sostiene que la decisión de iniciar el sumario no es definitiva , y que la de integrar las actuaciones de la investigación administrativa, es accesoria a ésta sin tratarse de una medida que sea lesiva de por sí (como sería la imposición de medidas cautelares o preventivas), ese contenido no es suficiente para modificar el entendimiento que al respecto se sostiene. En este sentido, resulta especialmente aplicable el criterio expuesto en la Sentencia N° 847/2023 por los Sres. Ministros KLETT y SIMÓN, caso en el que se recurría el inicio de un procedimiento sumarial en la órbita de ANEP en donde también existe la previsión de integrar al sumario las resultancias de la investigación administrativa (art. 184 de la Ordenanza N° 10), manteniéndose la no procesabilidad el acto. En efecto, en la discordia de la Dra. KLETT se manifestó que: “En el caso, se acciona contra la Resolución Nº 317, de fecha 2 de marzo de 2021, dictada por la Dirección General de Educación Secundaria. Resolución por la que se dispuso instruir un sumario administrativo, sin aplicación de medidas cautelares, a la Directora Prof. BB, convalidando como sumariales a las actuaciones realizadas en la investigación administrativa decretada por Resolución del CES Nº 6 y dando por concluida dicha investigación. Entiendo que asiste razón a la parte demandada cuando indica que el sumario administrativo es el procedimiento realizado a efectos de determinar la responsabilidad del funcionario en los hechos irregulares (art.180. Ordenanza Nº 10, aprobada por el Consejo Directivo Central de la ANEP). Procedimiento que culminará con un acto administrativo que se pronuncie sobre la responsabilidad del funcionario sumariado (voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto), acto que eventualmente podrá ser impugnado por el funcionario. También corresponde señalar que la Resolución accionada se limitó a disponer el inicio del sumario sin aplicar medida cautelar alguna, las que eventualmente sí podrían generar un perjuicio directo y actual al administrado, Por lo expuesto, considero que el acto en cuestión se trata de un acto instrumental y no resulta procesable ante esta jurisdicción” De tal forma, para la Sede, lo que puede generar lesión jurídica en los términos requeridos para este accionamiento es el resultado del sumario y, eventualmente, la influencia o no que las probanzas recabadas en la investigación administrativa tuviesen en la decisión que finalmente se adopte , al amparo del principio del debido proceso . Es en tal instancia que corresponderá el control jurisdiccional de juridicidad de la decisión de mérito y de la aplicación de lo dispuesto por la Acordada N° 8.078, así como la desviación de procedimiento que se ha invocado. Pero, todas ellas, son cuestiones que no pueden evaluarse en esta etapa previa, preparatoria o antecedente de lo que podría ser un acto lesivo ulterior. En consecuencia, esta Sede habrá de acoger el excepcionamiento relativo a la no procesabilidad del acto impugnado, por tratarse éste de un acto instrumental que no contiene la voluntad final de la Administración, por lo que no cumple con el carácter de “definitivo” que exige el art. 309 de la Constitución. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la excepción interpuesta, declarando que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condenación. 2) Fijar honorarios fictos, a efectos fiscales, en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese.