Sentencia Interlocutoria N° 186/2025

Montevideo, 4 de setiembre del 2025. SENTENCIA Nº 186/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ AA con Administración Nacional de Educación Pública . Acción de nulidad” (Ficha: 352/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en m érito a la cuestión previa de procesabilidad del acto planteada por el demandado. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con el Informe de Inspección al Docente de agosto del 2023, por el que se le otorgan 48 puntos; así como contra la actuación que dispuso tomar conocimiento de lo actuado y el pase a la Inspección de Derecho a los efectos de la aplicación del art. 40 del Estatuto del Funcionario Docente (fs. 6 a 7). Al respecto, el actor refiere que se trata de actos impugnables por no encontrarse excluidos por la Constitución (fs. 18). 2) En cuanto a lo que interesa en esta instancia, el actor manifiesta que los actos impugnados son actos administrativos acorde con el art. 120 del Decreto N° 500/991, en tanto suponen manifestación de voluntad en ejercicio de función administrativa. Asimismo, refiere que “son actos orientados hacia la decisión de cesar al docente afectado por una calificación de la especie ”, dado que el docente puede s er sometido al procedimiento del artículo 40 si tiene una calificación deficiente, lo que a su juicio modific a su situación jurídica. De tal forma, concluye que se trata de actos administrativos lesivos, sin perjuicio de que “ podría discutirse si estos actos administrativos son principales, o están encaminados como actos de procedimiento al dictado de un acto principal de destitución” (fs. 18 y 18 vto.). 3) Conferido traslado por Decreto N° 624/2025, se presentó la Administración Nacional de Educación Pública (“ANEP”) a contestar la demanda, planteando también la “cuestión formal previa” de “acto no procesable” (fs. 33 vto.). De acuerdo con la ANEP, aún no existe informe jurídico s obre el punto y menos aún, Resolución; por lo que no se cumple con los arts. 39 ni 41 del CCA. En consecuencia, para la demandada “se pretende la nulidad de una actuación procedimental dentro de un proceso administrativo, que no es un acto definitivo” (fs. 34 vto.), agregando que no existe aún un pronunciamiento del organismo que le cause perjuicio al accionante o que le haya generado una situación lesiva al accionante. En efecto, sostiene la Administración que aún no se ha resuelto el inicio del proc edimiento tendiente a la aplicación del art. 40 del Estatuto del Funcionario Docente (ineptitud del funcionario); por lo que “podría en todo caso considerarse, que se trata de un acto preparatorio” (fs. 36). En definitiva, la ANEP sostiene la manifiesta improponibilidad de la demanda por no impugnarse un acto lesivo. 4) El asunto planteado fue tratado como “excepción previa” acorde con el art. 162, confiriéndose traslado por Decreto N° 860/2025. En tal oportunidad, el accionante sostuvo que los actos que impugna se agotan en sí mismos y “producen daño a los derechos e intereses legítimos de mi representado ” (fs. 46 vto.), dado que, a su juicio, se encuentra sometido “ a un procedimiento de ineptitud sin razón alguna” (fs. 47) . Asimismo, sostiene que la baja calificación impacta en su posicionamiento docente (fs. 47 vto. y 4 8). También manifiesta que el art. 21 lit. a) considera al acto como procesable al referir a las “ calificaciones de funcionarios públicos”, al igual que el artículo 43 del Estatuto del Funcionario Docente. En definitiva, sostiene que los actos son lesivos y originarios y que se ha cumplido con la debida sustanciación de la pretensión (fs. 54). 5) Así, por Decreto N° 1025/2025, se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso el pase de los autos para Resolución , entendiendo que la cuestión no ameritaba la producción probatoria, lo que no fue recurrido por las partes . En su mérito, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 12 de agosto del 2025, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) El acto administrativo como tal y el accionamiento de nulidad. De acuerdo con el concepto dado por el art. 120 del Decreto N° 500/991 es acto administrativo “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos”, lo que conforma un entendimiento común en doctrina y jurisprudencia, más allá de las puntualizaciones que han realizado algunos autores (v.g.: SAYAGUÉS, DURÁN MARTÍNEZ). A su vez, RUOCCO y DELPIAZZO analizan que “La producción de efectos jurídicos derivada de la manifestación de voluntad administrativa es el elemento determinante para la afirmación de la existencia de un verdadero acto administrativo, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva ” (DELPIAZZO, C y RUOCCO, G. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración, Tomo I; La Ley Uruguay: Montevideo, 2013; p. 12). Por lo que, a la hora de analizar la procesabilidad de la impugnación efectuada, debe dilucidarse en primer término si ésta se ha dirigido contra un acto que, habiendo sido dictado en ejercicio de función administrativa, efectivamente despliegue efectos jurídicos . A lo que se agrega que, para que tenga lugar el accionamiento de nulidad, éste -a su vez - debe tener carácter definitivo. En el caso, se debe analizar si el informe por el cual se ha asignado al actor un determinado puntaje en su desempeño docente, es un acto administrativo que produce efectos jurídicos, y si el mismo conforma la categoría de acto principal o preparatorio . Puesto que no cualquier acto dictado en el ejercicio de función administrativa que despliegue efectos jurídicos, es procesable ante esta jurisdicción; sino que ello dependerá de que revista o no la nota de “definitivo”. En este sentido , no se advierte que el objeto de la impugnación , tenga la naturaleza requerida. Por el contrario, el informe que obra a fs. 6 no contiene una auténtica volición, una decisión de la Administración como tal, que se dirija a la producción de determinados efectos. Antes bien, se trata de un informe, de una calificación, efectuada por un a funcionaria sin más potestades que las de la mera calificación, que será un insumo para la autoridad competente en la evaluación global del docente. Es decir, se trata – en todo caso- de un acto de asesoramiento que, como tal, no resulta procesable. 2) El acto administrativo lesivo y el acto preparatorio . El planteo formulado por la Administración Nacional de Educación Pública, refiere a que el acto no sería procesable por tratarse de un acto preparatorio, sin contenido lesivo. Es decir, se trata de un presupuesto para desarrollar el procedimiento, pero s in virtualidad suficiente para determinar lesividad en los términos requeridos para el accionamiento de nulidad. En el caso, el procedimiento establecido en el artículo 40 del Estatuto del Funcionario Docente de ANEP implica que “ si un docente fuera calificado con menos de 51 puntos en el factor ‘aptitud docente’ pasará a estudio de una Junta de Inspectores del grado correspondiente.” Pero, es la Junta de Inspectores la que “ deberá hacer una declaración expresa acerca de si el docente es apto o no ” y recién “ por esta vía podrá llegarse mediante los procedimientos correspondientes a la declaración de ineptitud”. De for ma que no es siquiera el pronunciamiento de la Junta Calificadora el que determina la ineptitud, que sería el definitivo motivo de agravio. El informe que surge a fs. 6 no es más que eso, un informe, un insumo, un elemento que determina la intervención de la Junta para realizar un análisis concreto del desempeño profesional del funcionario docente, pero no implica efectos jurídicos definitivos. Es decir, sí supone un efecto jurídico, que es el determinado por el artículo 40 antes citado, pero ese efecto es instrumental, no es fruto de una auténtica decisión de la Administración que, como tal, aún no se ha pronunciado. En este sentido, se ha entendido que “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. ” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125). Para SAYAGUES son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Mientras que ROTONDO define al acto preparatorio como aquel que “ se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legales, etc. Por su par te, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, el acto originario es el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290), o “el que produce los efectos jurídicos queridos” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración , Tomo I; Ed. LA Ley Uruguay: Mdeo., 2013; p. 125), el que “ contiene la última expresión de voluntad de la Administración, en el sentido de que es la productora de efectos jurídicos y, por tanto, la que tiene contenido potencialmente lesivo ” (PÉREZ BENECH, V .; “Actos no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo., 2024; p.126.). Estos actos son los que -al decir de CAJARVILLE - deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los ac tos creadores de la situación jurídica lesiva que funda la requisitoria de nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). En consecuencia, de acuerdo con los conceptos antes relevados, el objeto de agravio infolios, no es un acto principal u originario, sino un acto preparatorio o instrumental. A su vez, por disposición del art. 309 de la Constitución, es sólo contra los primeros que debe dirigirse el accionamiento de nulidad. De este modo, si bien todos los actos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos, acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133), el éxito del eventual accionamiento de nulidad, presupone el dictado de un acto administrativo definitivo. 3) La procesabilidad del acto que se impugna en autos. En función de lo que viene de analizarse, la Sede habrá de acoger la excepción opuesta, declarando la no procesabilidad del acto impugnado por ser un acto preparatorio sin contenido lesivo (art. 309 de la Constitución). El art. 39 del CCA operó una importante ampliación en cuanto a los actos procesables ante esta jurisdicción, de la mano con el principio de justiciabilidad plena que inspira al sistema desde el artículo 2. En efecto, el nuevo sistema procesal favorece el control de la actividad administrativa con el más amplio alcance, lo que es destacado por VÁZQUEZ al referir que “ el Código ha procurado incluso enfatizar el principio de la procesabilidad sin excepciones, en cuanto su artículo 39 (Objeto) emplea el adjetivo indefinido ‘todos’ para indicar la totalidad de los actos administrativos ” (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contenci oso Administrativo; FCU: Mdeo., 2025; p. 72). Luego, el artículo 40, realiza una enumeración no taxativa de los actos que quedan sujetos al control jurisdiccional de apego legal. No obstante, para ser procesables, los actos deben revestir el carácter de “lesivos”, deben afectar la situación jurídica del sujeto involucrado y ello, más allá de la ampliación operada por el CCA, hace imposible la tramitación de algunos actos, por su na turaleza. Tal es el caso, de los actos preparatorios (Cf. ROTONDO, F.; “Pretensión anulatoria. Actos procesables y no procesables”, en SAETTONE, M. (Coord.) Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa; FCU: Mdeo, 2024; p. 171). En tal sentido, como ha señalado RUOCCO “ Las numerosas manifestaciones de voluntad que se emiten durante el trámite de los diferentes procedimientos administrativos, ya sea para facilitar el dictado de actos principales (actos preparatorios), o para asegurar su cumplimiento (actos de ejecución), en principio no son procesables porque en ambos casos les falta el contenido decisorio ” (exposición “Objeto de la Acción Anulatoria. Actos no procesables” en XVI Seminario de Derecho Administrativo, desarrollado en agosto del 2025). De esta manera, la impugnación dirigida contra el informe de inspección docente, no es procesable por ser éste un acto preparatorio, instrumental, que determina el inicio de otro procedimiento, pero que no tiene el carácter de definitivo. Tal como sostuvo el actor, se trata de un acto “orientado” o “encaminado” a otra decisión, y ésta será la que se adopte luego de la actuación de la Junta de Inspectores, y que podrá o no ser favorable para el docente. Al respecto, el TCA en oportunidad de resolver acerca de la procesabilidad de un informe de actuación anual que es insumo de la calificación al desempeño a cargo de un Tribunal de Evaluación , sostuvo que: “ A la luz de lo expresado, la mayoría considera que el impugnado se revela como no procesable ante esta jurisdicción por tratarse de un acto típicamente instrumental del acto principal o final, que será el que determine la calificación anual del actor, una vez culminado su procedimiento calificatorio.” (TCA., Sent. N° 158/2023), siendo esta la situación que se releva en el caso. Asimismo, ante la impugnación de un informe de Calificación Anual, el TCA sostuvo que se trata de “ un acto instrumental, intermedio en el procedimiento de evaluación, supeditado en definitiva al calificado control (véase que no se trata de una mera homologación) de la Comisión de Calificaciones”; agregando que: “el inciso final del artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524 debe leerse en consonancia con el artículo 309 de la Carta, pues los actos que carecen de aptitud para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva están excluidos de l a jurisdicción del Cuerpo por la disposición constitucional; por carecer, al fin y al cabo, de potencialidad lesiva. De modo que la disposición legal no hace más que reproducir o ejemplificar lo consagrado por el Constituyente: el acto no es procesable ante la jurisdicción del Cuerpo por carecer de esa virtualidad, por ser un acto instrumental de otro que, en el tracto del procedimiento, definitivamente la tiene. En ese sentido, cabe consignar que los actos administrativos no están excluidos del parquet competencial del Tribunal en función de si provocan o no un perjuicio; ello llevaría a que toda demanda confirmatoria estribara en la falta de jurisdicción o aun en un supuesto de falta de legitimación. Empero, sí la determinación de la jurisdicción contencioso anulatoria debe realizarse a partir de la aptitud o potencialidad lesiva de los actos administrativos; categoría en la que no encuadra un informe de calificación a ser revisado por una Comisión. Sent. N°215/2024. Tal posición se adopta aquí más allá de la derogación que ha operado del artículo 24 del Decreto Ley N° 15.524 (art. 210 del CCA), puesto que es la naturaleza del acto la que lo excluye del alcance de la acción anulatoria, en aplicación de lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución (reiterado en los arts. 20 y 21 del CCA al asignar competencia a este Juzgado Letrado). Por otra parte, el acto aquí cuestionado no supone una decisión del órgano, sino que es el pronunciamiento valorativo de una funcionaria inspectora, cuya evaluación da lugar a un estudio particularizado del desempeño docente. Pero, ese análisis queda en manos de una Junta de Inspectores que, a su vez, informará lo que crea corresponder, a efectos de que -ahí sí- la Administración adopte una decisión al respecto, y es sólo ésta la que puede tener efectos jurídicos definitivos que causen agravio. Tal como ha citado el TCA en Sent. N° 158/2020: “‘El nacimiento del acto representa la voluntad definitiva de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…) Definitivo es, -lo decimos una vez más-, el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico.” (Cf. MÉNDEZ, Aparicio, “Caracteres de los actos anulables”, publicado en LA LEY, cita Online: UY/DOC 59/2010)’. (Cf. Sentencia Nº 420/2019).” lo que no sucede en el caso que convoca las presentes actuaciones. En consecuencia, si realizando un análisis cauteloso, la inexistencia de acto procesable surge en forma palmaria, el Juez se encuentra facultado para hacer lugar a la excepción planteada como previa, como sucede en el caso . De tal forma, se privilegia el principio de economía procesal, evitando movilizar todo el sistema jurisdiccional y desarrollar una serie de actos y etapas que no tendrían ninguna utilidad dada la naturaleza instrumental del acto que se impugna , en la posición jurídica que al respecto ha de sostener esta Sede. Por tanto, esta Sede habrá de acoger el excepcionamiento relativo a la no procesabilidad del acto impugnado, por tratarse éste de un acto preparatorio, una actuación procedimental, un acto encaminado como acto de procedimiento (en términod del actor), que no contiene la voluntad final de la Administración, por lo que no cumple con el carácter de “definitivo” que exige el art. 309 de la Constitución. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la excepción interpuesta, declarando que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condenación. 2) Fijar honorarios fictos, a efectos fiscales, en $50.500. 3) Consentida o ejecutoriada, archívese.