Sentencia Interlocutoria N° 178/2025

Montevideo, 28 de agosto del 2025. SENTENCIA Nº 178/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ Distribuidora Uruguaya de Combustibles S.A. con Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua. Acción de nulidad” (Ficha: 46/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por la Distribuidora Uruguaya de Combustibles S.A. (“DUCSA”) en relación con la Resolución N° 312/2024 dictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 28 de mayo del 2025. Por dicha volición, la Administración autorizó a la Distribuidora NEXZUR S.A. (“NEXZUR”) a abrir un nuevo puesto de ve nta de combustibles líquidos a ser operado por la firma RECACELA S.A. (“RECACELA”) por el plazo de un año (fs. 4), el que se localizaría en Avda. Rambla Costanera padrones N° 6.033, 11.431 y 6.001 de la localidad de Barros Blancos, Canelones (Resultando 1). 2) En su demanda, la actora manifiesta que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, sostiene que en el caso es aplicable la Resolución N° 377/022 (vigente desde el 13 de octubre del 2022) , de acuerdo con la interpretación efectuada por Resoluciones N° 439/022 y 247/023. En tal sentido señala que la soli citud de NEXZUR (efectuada el 24 de octubre del 2022, fs. 51 vto.) no cumplió con lo dispuesto en la Resolución N° 377/022 en cuanto a la distancia que debe existir entre los puestos de venta. Esto sobre la base de que la solicitud refería a la instalación en un centro poblado, pero a menos de 200 mts. de la Ruta, por lo que debe estarse a las disposiciones aplicables a ésta, y que establecen que no puede instalarse un puesto de venta a menos de 20 kms de los ya instalados (fs. 54 vto. y 55). Al respecto, sostiene la actora que el puesto autorizado se encuentra a menos de 200 mts. de la Ruta 101 y a menos de 20 kms., por la misma Rutra, hay dos puestos, uno de los cuales corresponde al sello ANCAP perteneciente a CELEMYR S.A. ubicada en Ruta 101 y Avda. de las Américas (fs. 55 y 55 vto. y 57 vto.). De forma que, a su criterio, la autorización concedida incumple con los requisitos previstos en la normativa aplicable que sería la Resolución N° 377/022 con la interpretación efectuada por la Resolución N° 439/022 . Asimismo, invoca que el acto impugnado se dictó vulnerando el principio del debido proceso , ya que no se concedió vista previa a DUCSA antes de resolver lo solicitado por NEXZUR (fs. 56). Por otra parte, sostiene su agravio en cuanto la autorización concedida perjudica un proyecto de apertura de un nuevo puesto de venta, solicitado en el expediente 1019 -69-001-2023, sin que la Administración informara sobre la solicitud de NEXZUR que se encontraba en curso (fs. 57 vto.). Asimismo, la actora hace varias referencias al deber de resarcir daños que -a su juicio- corresponde a URSEA. 3) Conferido traslado por Decreto N° 28/2025 se presentó la URSEA a contestar la demanda (fs. 65). Sobre el caso, concuerda en la fecha de presentación de la solicitud de NEXZUR, y en la aplicación de la Resolución N° 377/022 al caso según la cual, en el caso, debían aplicarse las disposiciones referidas a la s zonas urbanas y, por tanto, el puesto de venta debía encontrarse a 2000 mts. o más de los ya instalados. Así, entiende que no existen otros puestos de venta instalados a una distancia menor, por lo que lo solicitado por NEXZUR cumplía con la normativa aplicable (fs. 67 vto.). Por otra parte, afirma que la Resolución N° 247/023 no es materialmente aplicable al caso, mientras que la Resolución N° 439/022 es modifica tiva y no interpretativa de la Resolución N° 377/022, al incorporar un nuevo supuesto, por lo que no puede aplicarse retroactivamente al caso. De tal forma, sostiene que el acto es legítimo en tanto fue dictado acorde con las normas vigentes, las que no incluían la previsión de la distancia de 20kms. que fue incorporada luego para los casos de centros poblados cercanos a la Ruta. Por otra parte, argumenta que -de acuerdo con los arts. 75 y 76 del Decreto N° 500/991 - no correspondía conferir vista previa en el caso, puesto que el procedimiento administrativo era ajeno a la accionante (fs. 71 y 71 vto. ). Finalmente, sostiene que no ha existido perjuicio para DUCSA (fs. 72 y 72 vto.) y que no hubo error en la Resolución N° 377/022, sino una modificación por la Resolución N° 439/022. 4) En su contestación, URSEA solicitó la citación de terceros: NEXZUR y RECACELA (fs. 73). Por Decreto N° 110/2025, se admitió la contestación y se concedió traslado al actor de lo solicitado; traslado que no fue evacuado. De tal manera, por Decreto N° 200/2025 se admitió a los terceros propuestos por la demandada, emplazándolos. 5) En consecuencia, se presentó RECACELA, contestando la demanda (fs. 115). En tal sentido, manifiesta que la argumentación de la actora se basa en su error interpretativo en cuanto a la naturaleza de la Resolución N° 439/022, sosteniendo la tercerista que se trata de una norma modificativa y que, por tanto, su aplicación no es retroactiva (fs. 115 vto. y 116), agregando que ni siquiera lo sería si se entendiera como norma interpretativa, por no existir norma legal habilitante para ello. Por tanto, la legitimi dad del acto debe analizarse conforme con la Resolución N° 377/022, exclusivamente. Así, atendiendo a que el proyecto se radica en zona urbana correspondía estar a la distancia mínima de 2.000 metros con estaciones preexistentes, lo que se cumplió (fs. 117 vto. y 118). En relación con los daños alegados por DUCSA, afirma que carecen de sustento jurídico y fáctico (fs. 119) y agrega que quien sufriría perjuicios en caso de acogerse la demanda son RECACELA y NEXZUR. Por último, desataca que no hubo violación al debido proceso, puesto que el asunto no refería a la accionante, y por ello, no correspondió darle vista (fs. 119 vto.). 6) Posteriormente, a fs. 139 compareció NEXZUR. Respecto a la demanda, sostiene que NEXZUR solicitó la autorización el 24 de octubre de 2022 y por ello, le es aplicable la única norma vigente a ese momento: la Resolución N° 377/022. Es decir, entiende que la interpretación de DUCSA en cuanto al carácter retroactivo de la Resolución N° 439/022 es incorrecta, siendo que se trata de una norma modificativa (fs. 142 vto. a 144 ), agregando que ni siquiera lo sería si se entendiera como norma interpretativa, por no existir norma legal habilitante para ello (fs. 144 a 146). Por tanto, se debía estar, en el caso, a lo establecido respecto a la instalación de puestos de venta en zonas urbanas por la Resolución N° 377/022 y ello fue cumplido en la solicitud de NEXZUR, motivo por el cual se concedió la autorización correspondiente (fs. 146). Asimismo, destaca que el proyecto tiene frente a la Avda. Rambla Costanera y no a la Ruta 101, siendo que ésta última ni siquiera es lateral a los padrones de radicación. Finalmente, controvierte que exista perjuicio para DUCSA por el dictado de la presente y que no correspondía darle vista en el procedimiento administrativo que se cuestiona. 7) Las contestaciones de RECACELA y NEXZUR fueron admitidas por Decreto N° 649/2025, abriendo e l expediente a la etapa probatoria. En tal oportunidad, se presentó URSEA (fs. 168) ofreciendo los antecedentes administrativos ya aportados y la documental que adjuntó de fs. 154 a 167, referida a actuaciones desarrolladas en el mismo expediente con posterioridad a la contestación de la demanda. A fs. 207 se presentó NEXZUR, ofreciendo la documental ya aportada (fs. 125 a 132) y la que adjunta de fs. 170 a 206. Asimismo, se presentó RECACELA (fs. 233) ofreciendo la prueba documental ya aportada ( fs. 107 a 114) y la que adjunta de fs. 209 a 232 vto. También DUCSA (fs. 272) ofreció la documental ya aportada (fs. 6 a 37) y la que adjunta a fs. 235 a 271. 8) Tras el ofrecimiento de las partes, se confirió plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba (Decreto N° 832/2025), ante lo cual se presentó DUCSA ofreciendo la documental que adjuntó de fs. 281 a 288, referida a la fecha en la que habría comenzado a operar el puesto de venta de NEXZUR. En su mérito, se dispuso el pasaje de estos autos para dictado de la presente Sentencia Interlocutoria de acuerdo con el art. 166 (Decreto N° 970/2025); por lo que el 7 de agosto del 2025 se puso el expediente al despacho. CONSIDERANDO: 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por la iniciativa de parte y el principio de contradicción (art. 3 lit. d y f), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que , siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución N° 312/2024 dictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 28 de mayo del 2025, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. Para ello, deberá definirse previamente cuál es la normativa aplicable al caso, en función de la divergencia que han manifestado las partes sobre la aplicación o no de la Resolución N° 439/022 y su naturaleza en relación con la Resolución N° 377/022. 2) A su vez, tomando en consideración lo anterior, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: si el puesto de venta autorizado en la Resolución impugnada cumple con los requisitos de distancia impuestos por la normativa aplicable; concretamente, en cuanto a las distancias mínimas que deben existir respecto de los puestos de venta ya existentes. Esto implica que, una vez determinada la normativa aplicable, habrá de analizarse si corresponde estar a la naturaleza de la zona en la que se habrá de radicar el proyecto y a la distancia de 2000 mts., o si corresponde estar a la distancia de 20 kms . entre puestos que se encuentren en la misma Ruta. Y en uno u otro caso , verificar si el puesto autorizado cumple con la distancia mínima requerida respecto de los puestos preexistentes. No conforma el objeto de la prueba todo lo relativo a los daños que se han alegado por la actora y por los terceros coadyuvantes, dado que una pretensión de tal naturaleza excede el ámbito competencial de este sistema y, por tanto, en este proceso anulatorio, esta Sede debe realizar un análisis de ajuste legal del acto administrativo, más allá de los perjuicios que puedan derivar (lógica y esperablemente) de su decisión. Esto no implica desconocer el impacto patrimonial que la decisión anulatoria o confirma toria pueda acarrear, sino desvincular ello del análisis de legalidad que corresponde en el presente proceso. 3) En mérito a lo antes expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit.b ), conteniendo los expedientes Nº 078-69-001-2022 con recursos completo foliado (según surge de nota de fs. 75). Asimismo, se admite y se agrega la documental obrante de fs. 154 a 167, por tratarse también de antecedentes administrativos (art. 161 lit. b). Luego, respecto de la prueba ofrecida por la accionante DUCSA, se advierte que la documentación de fs. 235 a 266 coincide con la aportada de fs. 5 a 36. Ahora bien, habiéndose ofrecido todos los documentos, pero siendo manifiestamente innecesario que éstos se encuentren duplicados, se dispone el desglose de los documentos de fs. 235 a 266 que son fotocopias de los antes aportados , admitiendo como prueba los que lucen de fs. 5 a 36. Por otra parte, se admite el certificado de fs. 268. En cambio, se habrán de rechazar los documentos aportados de fs. 281 a 288 vto. por referir a puntos ajenos al objeto del proceso y de la prueba, en la medida en que la fecha de apertura del puesto de venta e incluso si éste abrió o no, refiere a la ejecución o cumplimiento del acto y no a su legalidad. De forma que se demuestra como manifiestam ente impertinente, imponiéndose su rechazo (art. 144.1 inciso 1° del CGP). Por las mismas razones se impone el rechazo de la prueba obrante de fs. 208 a 232 aportada por RECACELA, en cuanto refiere a la actividad del puesto de ventas que opera, lo que no se encuentra comprendido en el objeto del proceso ni de la prueba. A tales efectos, debe considerarse que el punto en debate radica en la legalidad del acto en función de la ubicación geográfica del puesto autorizado y no en si éste s e encuentra operativo o no. En consecuencia, se rechaza y desglosa la documentación de fs. 209 a 232 por ser manifiestamente impertinente en este proceso. Respecto a la documental ofrecida por NEXZUR, se admite y se agrega la que obra de fs. 125 a 132, puesto que, si bien no es necesaria, resulta de utilidad a los efectos de acreditar el Derecho que se invoca (art. 143 del CGP). Asimismo, se admite y agrega la que se aporta de fs. 178 a 199 vto. No obstante, se habrá de rechazar la obrante de fs. 170 a 177 y de fs. 200 a 206 vto., por las mismas razones antes expresadas. En efecto, lo que se encuentra cuestionado es la locación del puesto de venta y si ello cumple con la normativa aplicable al caso, por lo que su efectivo funcionamiento y las ventas que éste realice, son ajenas al objeto del proceso y de la prueba tal como han sido establecidos, correspondiendo su rechazo por ser manifiestamente impertinentes (art. 144.1 inc. 1° del CGP). Por otra parte, respecto de los testimonios de poderes y las constancias de voto cuya agregación se ha solicitado por las partes, corresponde precisar que no se trata de medios de prueba sino de documentos exigidos por la ley (arts. 72 y 153, 161 del CCA y 9 de la Ley N° 16.017) para la admisibilidad del acto procesal. De forma que no corresponde su agregación, sino que se tienen presentes a los efectos de acreditar los extremos correspondientes, en lo que -hasta el momento- han cumplido su función. Por ello, los documentos de fs. 4 y 38 a 47 cumple n con lo requerido por el art. 153. Los documentos de fs. 113 a 114 y 133 a 138 cumplen con lo requerido por el art. 161 lit. a). Mientras que los documentos de fs. 81 a 82, 107 a 112 , 123 y 124, 269 a 271 cumplieron con lo requerido por el art. 9 de la Ley N° 16.017. En cuanto a las resultancias de autos , la Sede entiende que no se trata de medios de prueba, sino que son el resultado del diligenciamiento de otros medios. Por tanto, son cuestiones que habrán de analizarse, eventualmente, en el momento de valoración de la prueba producida en autos. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Establecer el objeto del proceso en: determinar si la Resolución N° 312/2024 dictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 28 de mayo del 2025, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. 2. Delimitar el objeto de la prueba en: si el puesto de venta autorizado en la Resolución impugnada cumple con los requisitos de distancia impuestos por la normativa aplicable; concretamente, en cuanto a las distancias mínimas que deben existir respecto de los puestos de venta ya existentes. 3. En su mérito, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital y en formato físico de fs. 154 a 167, así como la prueba documental de fs. 5 a 36, 12 5 a 132, 178 a 199 y 268 . Rechazando, desglosándose y devolviéndose la documentación obrante de fs . 170 a 177, 200 a 206, 208 a 232, 235 a 266 y 281 a 288. 4. Consentida o ejecutoriada, efectúense los desgloses dispuestos y vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.