Sentencia Interlocutoria N° 173/2025

Montevideo, 27 de agosto del 2025. SENTENCIA Nº 173/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ Distribuidora Uruguaya de Combustibles S.A. con Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua. Acción de nulidad” (Ficha: 127/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en m érito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por la Distribuidora Uruguaya de Co mbustibles S.A. (“DUCSA”) en relación con la Resolución N ° 287/2024 d ictada por el D irectorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 21 de mayo del 2025. Por dicha volición, la Administración autorizó a la Distribuido ra DISA a abrir u n nuevo puesto de ve nta de combustibles líquidos a ser ope rado por la empresa “Zusperreguy Silvera Isabel Irene y Peña Zusperreguy Clara Isabel, Peña Ramos Camilo y otros” (RUT: 190002900019) por el plazo de un año. 2) En su demanda, la actora manifiesta que la decisión recurrida es antijurídica. Para ello, sostiene que en el caso es aplicable la Resolución N° 377/022 (vigente desde el 13 de octubre del 2022), de acuerdo con la interpretaci ón efectuada por Resoluciones N° 439/022 y 247/023. En tal sentido señala que la solicitud de DISA fue presentada el 10 de agosto del 2023 (fs. 49), incumpliendo con lo dispuesto en la Resolución N° 377/022 en cuanto a la distancia que debe existir entre los puestos de venta. Esto sobre la base de que la solicitud refería a la instalación en Ruta 26, padrón N° 10433 (Tacuarembó), por lo que la actora entiende aplicables las disposiciones referidas a las distancias en Ruta, por lo q ue la instalación de un nuevo puesto debe guardar una distancia mínima de 20 kms. con los puestos ya instalados en la misma Ruta (fs. 49 vto.). No obstante, existen ya dos puestos de venta a una distancia menor, de los sellos AXION y ANCAP, en un tramo de la Rut a 5 que es la continuación de la R uta 26 (fs. 50). De forma que, a su criterio, la a utorización concedida incumple con los requisitos previstos en la normativa aplicable. Asimismo, invoca que el acto impugnado se dictó vulnerando el principio del debido proceso, ya que no se con cedió vista pr evia a DU CSA antes de resolver lo solicitado por DISA. 3) Conferido traslado por Decreto N° 117/2025 se presentó la URSEA a contestar la demanda (fs. 58 ). Sobre el caso, concuer da en la fecha de presentación de la solicitud de DISA, y en la aplicación de la Resolución N° 377/022 según la cual, en el caso, debían aplicarse las disposiciones referidas a la Ruta y, por tanto, el puesto de ve nta debía encontrarse a 20 kms. o más de los ya instal ados en la misma Ruta. Así, entiende que no existen otros puestos de venta instalados a una distancia menor en la misma Ruta (fs. 60 vto.), Ruta 26, por lo que lo solicitado por DISA cumplía con la normativa aplicable (fs. 60 vto.). En efecto, la Administración sostiene que los puestos de venta de ANCAP y AXION no se encuentran en la misma Ruta, sino que se localizan en la Ruta 5, de acuerdo con lo informado por el MTOP (fs. 61 vto. y 62). En consecuencia, el acto ser ía ajustado a la legalidad. Por otra par te, argumenta que -de acuerdo con los arts. 75 y 76 de l Decreto N° 500/991- no correspondía conferir vista previ a en el caso, puesto que el procedimiento administrativo era ajeno a la accionante (fs. 62 vto y 63). 4) En su contestación, URSEA solicitó la citación de terceros: DISA y ZUPERREGUY SILVERA, ISABEL IRENE Y PEÑA ZUSPERREGUY CLARA ISABEL, PEÑA RAMOS CAMILO Y OTROS (fs. 63 vto.) . Por Decreto N° 271/2025, se admi tió la contestación y se concedió traslado al actor de lo so licitado; traslado que no fue evacuado. De tal manera, por Decreto N ° 374/2025 se admitió a los terceros propuestos por la demandada, emplazándolos. 5) En consecuencia, se presentó la Distribuidora Industrial de Surtidores Americanos Montevideo S.A. ( “DISA”), contestando la demanda (fs. 95) y afirmando que el acto fue dictado en confo rmidad con la normativa aplicable (fs. 99) , adhiriendo a las manifestaciones de URSEA. En tal sentido, releva tambi én que las distancias a considerar son en relación con otros puestos de venta en la misma Ruta, pero en el caso, el puesto autorizado es para la Ruta 26 y los preexistentes se encuentran en la Ruta 5 (fs. 100), por lo que se cu mple con la distancia mínima exigida, m ás allá de que ésta “empalma con la Ruta N° 26 en la zona de referencia” (fs. 101), citando el informe producido por el MTOP. Así, sostiene que “no existen razones de eficiencia, seguridad ni convivencia pública que justifiquen computar como competidores directos a puestos ubicados sobre rutas nacionales distintas ” (fs. 102), siendo éste el criterio aplicado por URSEA también en otros casos, en los que DUCSA se benefició (fs. 102 a 103 vto.). Por último, desataca que no hubo violación al debido proceso, puesto que el asunto no refería a la accionante y no fue seguido de oficio, y por ello, no correspondió darle vista (fs. 103 a 105 vto.). La contestación fue admitida por Decreto N° 646/2025. 6) Posteriormente, a fs. 124 comparecieron Camilo PEÑ A, Irene PEÑA, Virginia PEÑA y Clara PEÑA, quienes conforman la sociedad de hecho que había sido citada . Respecto a la demanda, sostienen que la pro hibición invocada por DUCSA no aplica al caso, ya que la estación autorizada se emplazará en la Ruta N° 26 y no en la R uta 5 donde se ubica la estaci ón ANCAP. Asimismo, agrega que la ubicaci ón de las estaciones hace que no compartan clientes de la misma zona, dada la lógica que invoca sobre el ingreso de vehículos a una u otra Ruta a los efectos de abast ecerse de combustible (fs. 125 vto. y 126). La contestación fue admitida por Decreto N° 716/2025. 7) Luego, por Decreto N° 730/2025, se abri ó el expediente a la etapa probatoria. En tal oportunidad, se pre sentó la Sociedad de Hecho (fs. 147) ofreciendo la prueba documental que adjuntó de fs. 134 a 144 e inspección judicial del lugar “donde se emplazará la estación proyectada, relevando sobre qué Ruta se hará y la distancia aproximada entre este y la Rita Nacional N° 5, y del lugar donde se emplaza la Estación de Servicio ANCAP , relevando sobre que Ruta lo hace, y a qu é distancia de la Ruta Nac ional N° 26 ”. También DUCSA ofreci ó prueba a fs. 181, co nsistente en la documental aportada de fs. 149 a 180, la que coincide parcialmente con lo aportado a fs. 6 a 34. Por su parte, se presentó URSEA ofreciendo los antecedentes administrativos ya aportados al contestar la de manda (fs. 184). Mientras que DISA se present ó a fs. 220 ofreciendo las resultancias de autos y la prueba documental que aporta de fs. 186 a 219 la que coincide parcialmente con lo aportado a fs. 81 a 85. 8) Tras el ofrecimiento de las partes, se confirió plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba ( Decreto N ° 930/2025) sin que ninguna de las partes se presentara (fs. 225). En su mérito, estos autos fueron puesto s al despacho a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria el 6 de agosto del 2025. CONSIDERANDO: 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por la iniciativa de parte y el principio de contradicción (art. 3 lit. d y f), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que , siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución N° 287/2024 d ictada por el Directorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua ( “URSEA”) el 21 de mayo del 2025 , lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. No se incluye en el objeto del proceso, lo referido a la pretensión subsidiaria de reserva de la acción reparatoria, considerando lo dispuesto por el art. 310 inc. 3 de la Constitución y 177 del CCA. En efecto, esta Sede de primera instancia se encuentra inhibida de pronunciarse al respecto dado su carácter unipersonal, pretensión que podrá ejercerse oportunamente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2) A su vez, tomando en consideración lo anterior, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a: si el puesto de venta autorizado en la Resolución impugnada cumple co n los r equisitos de distancia impuest os por la normativa aplicable; concretamente, si se encuentra o no a más de 20 kms. de los puestos de venta ya existentes en la misma Ruta. Por tanto, habrá de determinarse si el concepto de “la misma Ruta” aplica al caso de autos considerando las alegaciones de la actora en cuanto a que la Ruta 26 , en ese punto, se integra con la Ruta 5 (y viceversa), y de l a demandada y las terceristas en cuanto que se trata de Rutas diferentes. 3) En mérito a lo antes expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital (en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 161 lit.b), conteniendo los expedientes Nº 0895-69-001-2023 y recursos (según surge de nota de fs. 65). Asimismo, se admite y se agrega la documental obrante de fs. 134 a 144 (por la Sociedad de He cho), 149 a 180 (por DUCSA), fs. 187 y 191 a 209 (por DISA). En consecuencia , se dispone el desglos e de la documentación aportada por DUCSA de fs. 6 a 34 en cuanto no responden a los documentos requeridos por el art. 153, y no fueron ofrecidos como prueba. A lo que se agrega que fueron aportados nuevamente al momento de ofrecimiento de la prueba, por lo que resulta innecesario que la documentación se encuentre duplicada en el mismo expediente. Lo mismo se dispone respecto de la documentación aportada por DISA de fs. 81 a 85 la que, sin perjuicio de lo que se dir á luego, no conf orma requisito de admisibilidad de su contestación y no fue ofrecido como prueba, sino que fue aportado nu evamente, duplicándose en forma innecesaria. Por otra parte, se habrán de rechazar los documentos aportados por DISA de fs. 188 a 190 y de fs. 210 a 211, por referir a una cuestión ajena al objeto del proceso y de la prueba, por lo que resulta manifiestamente impertinente (art. 144.1 inc. 1° del CGP). En efecto, si bien el hecho de que se haya sustentado el mismo criterio por la Administración en otros casos integra la plataforma argumentativa de la parte, ello no conforma el objeto de este proceso en tanto se dest ina a ana lizar el ajuste legal de la Resolución impugnada; y para ello, el hecho de que en otros procedimientos se haya resuelto algo similar o algo diferen te, no contribuye en el análisis. Por tanto, se rechaza su ofrecimiento y se dispone su desglose. Lo mismo se resuelve resp ecto de la documentación aportada de fs. 212 a 219, referida al eventual lucro cesante que afectaría a DISA en caso de que se anulare la Resolución resistida. En tal sentido, deben hacerse dos apreciaciones. En primer lugar, no corresponde a este proceso evaluar los eventuales daños que pudieren generarse en la sociedad autorizada , sino que el an álisis debe ser estrictamente legal, referido al ajuste de la Resolución a las normas aplicables en el caso. Es así que esta Se de no de sconoce que existen , en cualquier caso, consecuencia s patrimoniales derivadas de su dec isión; pero éstas no deben orientar ni formar pa rte del estudio referido a la existencia de causales de nulidad del acto administrativo. En segundo lugar, la existencia y alcance de tales daños, no conforman el objeto del proceso ni de la prueba en las presentes actuaci ones, por lo que los documentos son manifiestamente impertinentes (art. 144.1 inc. 1° del CGP) en este proceso. Por otra parte, en cuanto a la inspección judicial solicitada, tampoco habrá de admitirse. En efecto, tal medio probatorio, acorde con el objeto que se ha establecido a fs. 147 vto. no aportaría más información que la proporcionada por la documental que se agrega, la que además es más idónea para ilustrar acerca de trazados y distancias que la mera apreciación del Juez en el lugar. Por tanto, el medio propuesto se manifiesta como inconducente a los efect os de recabar la info rmación pretendida, que debe ser estrictamente t écnica ( especialmente en cuanto ref iere a la determinaci ón de ubicaciones y distancias), y en todo caso, intenta sustituir otro más adecuado en función de la naturaleza de la información pretendida (como podría ser una pericia). En consecuencia, en aplicación del art. 144.1 inc. 2° del C GP, se rechazará la inspección judicial propuesta. En cuanto a las resultancias de autos , la Sede entiende que no se trata de medios de prueba, sino que son el resultado del diligenciamiento de otros medios. Por tanto, son cuestiones que habrán de analizarse, eventualmente, en el momento de valoración de la prueba producida en autos. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Establecer el objeto del proceso en: determinar si la Resolución N° 287/2024 dictada por el D irectorio de Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (“URSEA”) el 21 de mayo del 2025, lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. 2. Delimitar el objeto de la prueba en: si el puesto de venta autorizado en la Resolución impugnada cumple con los requisitos de distancia impuestos por la normativa aplicable; concretamente, si se encuentra o no a más de 20 kms. de los puestos de venta ya existentes en la misma Ruta. Por tanto, habrá de determinarse si el concepto de “la misma Ruta” aplica al caso de autos considerando las alegaciones de la actora en cuanto a que la Ruta 26, en ese punto, se integra con la Ruta 5 (y viceversa), y de la demandada y las terceristas en cuanto que se trata de Rutas diferentes. 3. En su mérito, se agregan los antecedentes administrativos aportados en formato digital y la documental de fs. 134 a 144, 149 a 180, 186 a 187 y 191 a 209. Rechazando, desglosándose y devolviéndose la documentación obrante de fs. 6 a 34, 81 a 85, 188 a 190, 210 a 219. Asimismo, se rechaza la inspección judicial ofrecida. 4. Consentida o ejecutoriada, efectúense los desgloses dispuestos y vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.