Sentencia Interlocutoria N° 107/2025

Montevideo, 22 de setiembre de 2025 SENTENCIA Nº107/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados : "AA CON ESTADO - PODER EJECUTIVO. ACCIÓN DE NULIDAD” - Ficha: 537/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, a efectos de determinar si corresponde tramitar una medida cautelar o provisional de suspensión de los efectos del acto encausado, en mérito a la pretensi ón planteada por la parte actora en su demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Conforme surge de fs. 66 y ss., en las presentes actuaciones compareció la Sra. AA, demandando la nulidad de la Resolución Nº EC/401 dictada con fecha 21 de setiembre de 2023 por la Presidencia de la República mediante la cual se dispuso su destitución por causal ineptitud (fs. 90 a 91 vto.). Conjuntamente, en el otrosí digo de su demanda, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto administrativo accionado, en los siguientes términos: “ Que, a los efectos de asegurar la eficacia de la sentencia que en definitiva se dicte, y ante la continuidad de un perjuicio grave e irreparable, solicito a Ustedes se disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto administrativo de destitución impugnado, hasta tanto no se resuelva la presente acción de nulidad” (fs. 77). 2) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y cumplidas las observaciones relevadas, por Decreto Nº 1284/2025 se tuvo por presentada la demanda e iniciada la acción de nulidad, a la vez que se dispuso: “En tanto la parte actora solicita a fs. 77, la suspensión de los efectos del acto de forma cautelar y no provisional, corresponde que estos autos pasen para resolución de tal pretensión, de forma previa a conferir traslado de la demanda de nulidad ”. Ello, en la medida en que, tratándose d e una pretensión de suspensión de los efectos del acto, corresponde que la Sede defina si debe ser tramitada por la vía cautelar (como solicita la actora) y en tal caso, si ha de conferírsele trámite unilateral o bilateral. Por tal razón, no correspondía conferir traslado de la demanda, ya que, de hacerlo y corresponder el trámite unilateral, la medida se vería frustrada. 3) En cumplimiento de la providencia antes citada, los autos fueron puestos al despacho para resolución con fecha 3 de setiembre de 2025 (fs. 95 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede rechazará la medida cautelar solicitada, entendiendo que corresponde tramitar la pretensión deducida como una medida provisional de suspensión de los efectos del acto administrativo , en mérito a los fundamentos que a continuación se explicitan. 2) Tal como fue adelantado, la parte actora , al final de su demanda anulatoria, en el “PRIMER OTROSÍ DIGO” de ésta, solicita: “se disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto administrativo de destitución impugnado ”. Funda tal pretensión en que el acto impugnado le irroga un perjuicio grave, a lo que se suma que su hijo se encuentra en tratamiento oncológico, debiéndose importar su medicación, por lo que la privación de su sustento torna la situación manifiestamente injusta (fs. 77). 3) Pues bien, en tanto lo que la actora solicita como medida cautelar es la suspensión de los efectos del acto, corresponde definir si tal pretensión ostenta naturaleza cautelar o provisional. 4) Tal como ha sostenido esta Sede en pronunciamientos anteriores, el CCA en los artículos 118 y ss., vino a reafirmar la potestad cautelar genérica con la que cuenta l a Jurisdicción Contencioso Administrativa , a fin de que no quedasen dudas respecto de una competencia que, más allá de toda discusión, hace, en opinión de quien escribe, al concepto mismo de tutela jurisdiccional efectiva. 5) En este sentido se ha pronunciado múltiple doctrina y también la jurisprudencia del propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo en los últimos años, quien en Sentencia Nº362/2021, entre otras, explicó: “…el poder cautelar genérico constituye un poder implícito que deriva de los caracteres propios de la tutela jurisdiccional efectiva , al establecer el poder -deber del órgano judicial de decidir, en un tiempo razonable, acerca de la pretensión planteada, declarando el derecho de los litigantes. Pues bien, para que la tutela sea efectiva se requiere, además, que la jurisdicción incluya no solo la decisión de lo principal, sino -y fundamentalmente- la protección accesoria, de precaución, de prevención, de seguridad, a través del dictado de medidas cautelares de todo tipo, es decir, la potestad de instrumentar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la ejecución de la sentencia o la protección inmediata de algunos derechos vulnerados que, por su naturaleza y características, la ley ha privilegiado c on un resguardo especial…(KLETT, Selva, Las medidas cautelares innominadas en el Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay, Libro del XXXIV Congreso Colombiano de Derecho Procesal, Bogotá, Colombia, 2013, ps. 995-1040)”. 6) Además de reafirmar la potestad cautelar que viene de mencionarse, el CCA en los artículos 125 y ss., regula los requisitos a cumplir, el procedimiento a seguir, entre otros aspectos, una vez que se solicita una de estas medidas. Sin embargo, al hacerlo, las regula de forma amplia sin identificar cuáles serían admisibles en el marco de un proce so con las características que tiene el contencioso anulatorio. Si bien el CCA no hace mención a ninguna medida cautelar específica, en tanto hacen parte del principi o de tutela jurisdiccional efectiva y el propio CCA las regula de forma amplia, corresponde, a priori, entender que las mismas son admisibles, pero sin olvidar que el objeto que en cada caso se desprenda de ellas, debe ser compatible con las características propias de este proceso. 7) No es posible valorar una medida de esta índole (ya sea que se la califique como cautelar o provisional) como compartimento estanco del proceso en el cual se solicita, puesto que son accesorias al mismo y están, en un caso y en el otro, directamente vinculadas con la sentencia a dictar o con su cumplimiento. Justamente, ello ha sido identificado por la doctrina como una similitud entre ambas medidas, en los siguientes términos: “(…) su necesaria accesoriedad a un proceso principal en el cual las dos clases de medidas se insertan (un proceso ya iniciado o a iniciarse necesariamente en determinado plazo)” (Abal Oliú, A. “Medidas cautelares y provisionales: semejanzas y diferencias”. XX Jornadas Nacionales de Derecho Procesal. FCU. Montevideo. 2020. Pp. 207). 8) No corresponde tampoco que por vía cautelar o provisional, se vulneren aquellas normas constitucionales y legales que definen la competencia propia de los tribunales que actúan en el marco del proceso contencioso anulatorio (arts. 310 y 177 de la Constitución y el CCA, respectivamente) , por lo que se vuelve esencial atender a su naturaleza y objeto, sin importar el nombre que se les asigne. Tal tarea, debe ser hecha en consonancia, como se expresó, con el proceso en el que han de ser dictadas. 9) En esta línea , las medidas cautelares propiamente dichas, buscan asegurar el cumplimiento o ejecución de una eventual sentenci a de condena. Véase que, a nivel general, respecto de las medidas cautelares se ha afirmado que: “(…) son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena …” (Abal Oliú, A. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. Pp. 666. Resaltado agregado). 10) En forma coincidente, Valentín explicó : “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena …” (Valentín, G. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. Pp. 159 y ss. Resaltado agregado). 11) De los propios dichos de la actora surge que lo que pretende es suspender los efectos del acto administrativo, es decir, mantener la situación o estatuto jurídico que se modificó (de forma desfavorable o perjudicial para la accionante), con el dictado del acto encausado. Si lo que se trata de evitar es que el acto produzca sus efectos porque ello le genera (según sus dichos) graves perjuicios mientras se tramita el proceso principal de anulación, no quedan dudas, se reitera, que lo que se busca es que se suspendan los efectos o la ejecución del acto. 12) Por lo tanto, lo que subyace detrás de tal pedido , es una solicitud de adelantamiento de lo que en definitiva obtendría el pretensor si tuviese una sentencia anulatoria; no se eliminan definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva , p ero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En este sentido, se coincide con la posición de Abal, quien a definir las medidas provisionales o anticipativas (como las llama el CCA) , sostuvo: “Por su parte, las medidas provi sionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso” (Abal Oliú, A. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. Pág. 666. Resaltado agregado). 13) A su vez, Valentín, atendiendo a su finalidad, explica: “ En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión . Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor...” (Valentín, G. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. Pp. 159 y ss. Klett, S y Valentín, G. “La reforma del proceso contencioso administrativo de anulación”. Estudios sobre la Administración urug uaya: responsabilidad y contencioso administrativo: visión desde el Derecho Procesal, Financiero y Administrativo. FCU. Montevideo. 2016. P.p. 389 y ss.). 14) En efecto, ya se ha pronunciado esta Sede en Sentencias Nº11/2025 , 27/2025, 56/2025, entre otras, respecto a la naturaleza provisional de la medida de suspensión de los efectos del acto y, por tanto, respecto a los requisitos que han de cumplirse, los cuales, habrán de ser valorados al momento de dictar la providencia interlocutoria que decida sobre la suspensión solicitada. 15) Con relación al procedimiento a seguir y puntualmente, al trámite unilateral o bilateral de la medida, entiende esta decisora que tratándose de una suspensión, el art ículo 132 del CCA prevé que se sustanciará por la vía del incidente fuera de audiencia, el cual, a su vez, parte de la base del contradictorio o de la bilateralidad (artículo 138). Más aún, nótese que la accionante no requirió que el trámite fuera unilateral. 16) Adicionalmente, entiende la Sede que ello no conspira contra la tutela jurisdiccional efectiva. La bilateralidad y contradicción son el principio y la unilateralidad, la excepción, la cual tiene por finalidad evitar que se frustre la medida. En la especie, no sólo no se vislumbra posibilidad de frustración, sino que además, corresponde brindarle a todas las partes, no sólo a la actora, la opción que les brinde mayores garantías. 17) A su vez, a partir del CCA, la parte actora pudo haber solicitado la suspensión de los efectos del acto de forma previa a la presentación de la demanda anulatoria, cumpliendo con el requisito establecido en el literal d) del artículo 126, en base a la remisión hecha por el art ículo 134 de tal cuerpo normativo, de forma de obtener un pronunciamiento al respecto, con mayor anticipación. 18) En definitiva, la Sede entiende que la pretensión de suspensión de los efectos del acto es de naturaleza provisional o anticipativa y como tal, deberá tramitarse por el procedimiento previsto en los arts. 132 y 138 del CCA y no como medida cautelar. Si bien la actora la ha solicitado como medida cautelar, se entiende pertinente rechazar tal forma de sustanciación y reencauzarla por el trámite que viene de mencionarse. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Rechazar la pretensión cautelar deducida y disponer que corresponde tramitar la solicitud de suspensión de los efectos del acto mediante el procedimiento incidental previsto en los arts. 132 y 138 del CCA. 2) Del pedido de suspensión formulado con la demanda, expídase testimonio por parte de la Sede, a costo del solicitante, debiendo éste aportar las copias faltantes. 3) Fecho, fórmese pieza por separado y oportunamente, póngase al despacho para proveer. 4) De la demanda de nulidad presentada, traslado al demandado, emplazándoselo en la casilla de correo electrónico oportunamente constituida ante el TCA, a contestar la demanda en el plazo de 30 días (art. 158 del CCA), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 161 y 65 inc. 2 del CCA, con carga de remitir los antecedentes administrativos completos (art. 161, literal b e incisos finales del CCA). Se deja saber al demandado que dichos antecedentes deben presentarse en soporte informático, excepto en el c aso en que el expediente administrativo original no sea electrónico. El archivo será copiado en los servidores de la Sede y el medio de almacenamiento externo será entregado al actor, como copia. En caso de que posteriormente, el expediente deba ser elevado al TCA, se proveerá al respecto. Si el expediente administrativo original no fuese electrónico, deben aportarse copias impresas (art. 85 del CCA). 5) Al restante otrosí, téngase presente, anotándose.