Sentencia Definitiva N° 97/2025

Montevideo, 17 de setiembre de 2025 SENTENCIA Nº97/2025 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ AA CON ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº107/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 10 de marzo de 2025, compareció en autos la Dra. MPR en representación de AA (en adelante, “ AA”), impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº72/2024 dictada por el Ministerio de Salud Pública (en adelante, “ MSP”) con fecha 2 de febrero de 2024, mediante la cual se le impuso una sanción económica de 860 U.R (fs. 10 y ss.). 2) En su demanda relata que tal resolución le fue notificada con fecha 21 de febrero de 2024, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 4 de marzo del mismo año; por Resoluciones Nº342/2024 del MSP y de fecha 27 de noviembre de 2024 de la Prosecretaría de Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, se desestimaron los recursos, agotándose expresamente la vía administrativa el día 2 de diciembre de 2024, momento en que se le notificó la última de las actuaciones mencionadas. Aduce que e l presente accionamiento fue iniciado tempestivamente, el día 10 de marzo de 2025, tal como se adelantó. 3) Relata en su demanda que : “En setiembre de 2023, por un error de naturaleza administrativo en el sistema electrónico de facturación, se facturó a un importante número de socios de AA los servicios de la emergencia 1727 y el servicio previsional, sin que estos socios hubieran solicitado su afiliación o hubieran consentido la misma…no fue detectado hasta que distintos socios se comunicaron con la Institución para denunciar esa situación. Al mismo tiempo otros socios optaron por denunciar la situación ante el Ministerio de Salud Pública, lo que dio lugar al expediente en el que se dictó la resolución sancionatoria cuya nulidad se pretende (fs. 12, resaltado en original). 4) Asimismo, alega que el MSP realizó dos inspecciones, durante las cuales la actora informó una serie de medidas adoptadas para subsanar tal error: (i) a los socios que se comunicaron directamente con el Departamento de Atención al Usuario de AA, se les dieron de baja los servicios y se devolvió el dinero; (ii) a aquellos que realizaron la denuncia ante el MSP, también se les dio de baja el servicio y se puso a disposición la devolución del dinero y (iii) para los restantes socios, se emitió una comunicación vía Whatssap “ informando respecto de cuáles eran los servicios facturados y en qué consistían, y haciéndole saber al usuario que, sino abona ba dos cuotas consecutivas correspondientes a dichos servicios, se daría de baja los mismos ”, lo que le s permitiría una forma fácil de liberarse de los servicios y también posibilitar la continuidad de los mismos a quienes sí tuviesen interés (fs. 12 vto., y ss.). 5) Adicionalmente, explica que no es correcto que se haya “bloqueado” la asistencia médica a los usuarios que no abonaron el primer pago de los servicios indebidamente facturados: “se le pedía al usuario que concurriera al Departamento de Gestión al Cliente para que, verificado que existía esa facturación incorrecta, se pudiera solucionar rápidamente . Es claro que las distintas reparticiones involucradas (farmacia, asignación de órdenes y consultas) no tenían forma de determinar que existía un error en la facturación, razón por la cual era necesario que ello se verificara en el Departamento de Gestión…No surge de las actas de inspección que se haya corroborado de alguna forma o en algún caso que efectivamente el usuario se haya visto, en definitiva, privado de alguna prestación asistencial por esta razón…” (fs. 14 vto., y 15, resaltado original). 6) Con relación a sus agravios, alega que el acto administrativo impugnado es ilegítimo por haberse tenido en consideración normativa que no resulta aplicable al caso, por estar viciado en su motivación, no habiéndose graduado correctamente la sanción. En definitiva, peticiona se declare la nulidad del acto administrativo encausado. 7) Realizado el control de rigor de la demanda por la Sede y subsanadas las observaciones, por Decreto Nº 129/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 25 de abril de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 32 y ss.). 8) En su contestación de demanda, la Administración expresa que las actuaciones administrativas tuvieron como fundamento un elevado número de denuncias de usuarios de AA, a raíz de las cuales, se realizaron inspecciones a dicha institución, constatándose la facturación masiva del Servicio Previsional y Emergencia Móvil a usuarios que no habían contratados tales prestaciones, negándose la asistencia médica debida a quienes no abonaban previamente los cargos referidos. 9) Sostuvo, a su vez, que luego de realizadas las inspecciones y dispuestas las medidas a cumplir, se archivaron las actuaciones, pero ante la presentación de nuevas denuncias por los mismos hechos (bloqueo de servicios), es que se impone la sanción encausada. Además, indica la demandada que: “Contrariamente a lo que ensaya el impugnante en su escrito, no se realizó en el caso, una interpretación amplia del giro “disposiciones sanitarias” …se interpretó en el sentido que sostiene AA en su escrito, es decir, como aquellas medidas y cuestiones que afectan directamente la salud de las personas…la reiterada privación de asistencia sanitaria a varios usuarios…resulta un hecho que afecta directamente la salud de las personas” (fs. 34 vto.). 10) Así, manifiesta que la sanción tuvo como base tales infracciones y no aquellas relativas al cobro masivo, sin perjuicio de que, AA nunca explicó el origen del mismo, cuestionando la solución adoptada por la actora para el caso de aquellos usuarios que no denunciaron la afiliación compulsiva de los servicios previsionales y de emergencia móvil. Afirma, por ende, que el acto administrativo fue legítimo. 11) Mediante Decreto N°339/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, no habiendo comparecido ninguna de ellas a ofrecerla. Por su parte, habiendo presentado la parte demandada, los antecedentes administrativos, se les confirió el correspondiente plazo para proponer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., lo que tampoco hicieron. Por lo tanto, por Decreto N°616/2025, se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 12) Posteriormente, mediante Decreto N°718/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 16 y 21 de julio (fs. 51 a 60). 13) Finalmente, mediante Decreto N°994/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 4 de agosto de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 63 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede rechazará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se acciona sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya config urado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, entiende la Sede que, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de la parte actora (fs. 10 y 10 vto.), no controvertidos por la demandada , que la Resolución Nº72/2024 fue notificada personalmente con fecha 21 de febrero de 202 4, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 4 de marzo del mismo año; la vía administrativa fue expresamente agotada, en tanto por Resoluciones Nº342/202 del MSP y de fecha 27 de noviembre de 2024 de la Prosecretaría de Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, notificada el 2 de diciembre de 2024, se desestimaron los recursos. Todo ello, se confirma, además, de lo que surge de fs. 2 a 5, 23 y ss., de estas actuaciones, 442 y ss., del Expediente Nº12/001/ 1/635/2024 y 2 y ss., del Expediente Nº12/001/1/895/2024 (A.A). El presente accionamiento fue iniciado el día 10 de marzo de 2025, en tiempo hábil (fs. 10). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis radica en la nulidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por Decreto Nº 616/2025, la suscrita dispuso: “ Atento a lo anterior y a lo que surge del art. 166 del CCA, corresponde a esta Sede pronunciarse sobre los medios probatorios ofrecidos. Para ello, se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse deberá acotarse al objeto fijad o, en aplicación del principio de congruencia (art. 176 del CCA)”. A su vez, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso, de la siguiente forma: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº72/2024 dictada por el Ministerio de Salud Pública con fecha 2 de febrero de 2024, mediante la cual se dispuso la aplicación a AA, de una sanción económica de 860 U.R; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello y en particular, deberá determinarse si: (i) el acto administrativo se encuentra viciado en sus motivos, por haber la Administración, interpretado de forma errónea la normativa aplicable; (ii) existen vicios en la motivación del acto, por no habe rse explicado de qué forma se acreditaron y valoraron los hechos fundantes del mismo ni las razones por las cuales se determinó y graduó la sanción y (iii) se vulneró el art. 396 de la Ley Nº19.924 que establece las circunstancias a considerar para determinar y graduar las sanciones ” y el de la prueba en: “(…) acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii) y (iii)”. Con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió , en la misma oportunidad: “En virtud de lo anterior, no existiendo ofrecimiento alguno de prueba, corresponde pronunciarse únicamente respecto de los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 83 fs., en soporte electrónico, los cuales cabe tener por agregados, así como la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 5 vto., y 23 a 25 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA”. 4) Hechos admitidos y/o no controvertidos por las partes. Hechos a probar En primer lugar, corresponde referir a aquellos hechos que, tal como viene de decirse, no conforman el objeto del proceso; se trata de las cuestiones que, fueran o no planteadas por las partes y siendo controvertibles, no han sido controvertidos por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada respecto a las mismas. En palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera , L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En el mismo sentido, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios o causales de nulidad que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que esta Sede comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025), sin perjuicio de lo que esta Sede esté facultada a reencausar en aplicación del principio “iura novit curia”. En efecto, ha sido admitido en autos que las actuaciones administrativas fueron iniciadas a partir de una multiplicidad de denuncias presentadas ante el MSP por afiliados de AA ante el cobro de servicios previsionales fúnebres y de emergencia móvil no solicitados y que, además de estas denuncias, existieron otras que fueron directamente presentadas ante el Departamento de Atención al Usuario de AA e incluso, casos de afiliados a los que se les cobró por tales prestaciones, que no presentaron denuncia alguna (fs. 12, 12 vto., y 13). En este sentido, la parte actora imputa tales facturaciones indebidas a un error administrativo, indicando expresamente a fs. 12 y 12 vto., que no se pudo determinar cómo se produjo , lo que, en sí, no es cuestionado por la contraria, como veremos a continuación. Por ende, respecto de los aspectos que vienen de mencionarse, cabe aplicar lo dispuesto en el art. 151, literales f) y g) del CCA, los que, en espejo a la carga de la controversia que tiene la demandada (art. 160), establecen la carga de la sustanciación. Ello, además, se confirma con el art. 177 que regula el contenido de la sentencia y que reza: “El fallo se pronunciará sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…” (resaltado agregado). Respecto a la carga de la sustanciación que gravita sobre la parte actora, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, haciendo referencia al régimen anterior, pero plenamente aplicable también al CCA, ha explicado que: “(…) no se puede soslayar el claro mandato dictado por el artículo 59 del Decreto Ley No. 15.524, cuyo acápite establece lo que deberá contener la demanda de anulación… Al respecto, en términos replicables al proceso contencioso administrativo de anulación, se ha dicho que: “El Ordenamiento Procesal vigente (art. 117 núm. 4) CGP), se afilia -como el anterior - a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. El objeto de la pretensión y el del proceso, estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, t ambién, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita lo s hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad con el aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (…) La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia, so pena de incurrir en vicio de incongruencia (arts. 1º y 198 CGP)” (cf. KLETT, S., “Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo I, 2ª Ed. Actualizada, F.C.U., Montevideo, 2016, ps. 271/272) …” (Sentencia Nº160/2025). Por lo tanto, aún a riesgo de reiteración, se repite: se encuentra admitido por la actora que existió una afiliación masiva compulsiva a las prestaciones referidas. En segundo lugar, pero relacionado con lo que viene de explicarse, corresponde ahora ingresar en aquellos elementos de hecho (y por ende susceptibles de prueba) que se encuentran debatidos. La demandada, como se adelantó, no controvierte el acaecimiento del error administrativo alegado por la actora, pero sí cuestiona la suficiencia y adecuación de las medidas adoptadas por AA para subsanar tal error, así como la conducta adoptada por ésta en vía administrativa, especialmente en lo eferente al “bloqueo” de prestaciones asistenciales (fs. 32 vto., 33, 34 vto., y ss.). Al respecto, la Administración, manifestó que: “Pese a ello, AA no acreditó en ningún momento haber adoptado una medida como la mencionada, así como tampoco informó que se hubiera abierto una investigación interna para determinar la causa y origen del error aducido, medida que también fue sugerida por esta Cartera…Resulta por lo menos cuestionable que en la primera inspección el prestador haya mencionado en qué término de tiempo solucionaría el error aducido y que, poco más de una semana después, se haya expresado que se estaba trabajando en la solución sin mencionar n ingún plazo…aún más alarmante resulta que en el mes de noviembre seguían presentándose denuncias por afiliación compulsiva…lo que permite concluir que no solo las medidas de restitución del dinero no habían sido efectivamente adoptadas, sino que no se había dado de baja la afiliación indebida de los afectados y, como consecuencia de esto, se los privaba de asistencia… De lo anterior surge con claridad que las medidas adoptadas por AA para remediar la situación de afiliación masiva no resultaron suficientes, pudiendo realizar – a modo de ejemplo – una baja automática de todos los usuarios afectados que no expresaron de manera explícita querer seguir afiliados” (fs. 34 vto., y ss.). A su vez, también integra el cúmulo de debate (puesto que las partes han puesto de relieve posturas encontradas) determinar si existió o no, negación de servicios de salud parte de AA, a aquellos usuarios que no abonaron los servicios previsionales y de emergencia móvil, por haber sido incorrectamente afiliados. Véase que la accionante, expresamente relata que: “ Ningún usuario quedó sin poder acceder a las prestaciones debidas en virtud de la normativa vigente. En aquellos casos en que surgió algún problema vinculado a la facturación del Servicio Previsional o del Servicio de Emergencia 1727, ello fue resuelto de manera tal de asegurar al usuario las prestaciones correspondientes sin mayor problema…se le pedía al usuario que concurriera al Departamento de Gestión al Cliente para que, verificado que existía esa facturación incorrecta, se pudiera solucionar rápidamen te. Es claro que las distintas reparticiones involucradas (farmacia, asignación de órdenes y consultas) no tenían forma de determinar que existía un error en la facturación…” (fs. 14 y ss.). Contrariamente, la demandada, expresó que: “ Surge de las reiteradas denuncias presentadas que a los usuarios afectados se les negó la asistencia por adeudar los servicios incorrectamente facturados…Resulta por demás dificultoso para los usuarios privados de asistencia la prueba, cuando se les ponía en conocimiento de esto de manera presencial y verbal, estando la actora claramente en mejor condición para acreditar sus dichos, por ejemplo, agregando documentación que a credite la efectiva prestación asistencial…” (fs. 37). Vinculado a lo anterior, es objeto de debate también el motivo en el cual se basó la Administración para sancionar y los aspectos considerados por ésta para arribar a tal graduación. Nótese que mientras la accionante expresa que la multa habría sido impuesta por el error en la afiliación masiva, la demandad a alega que la resolución sancionatoria tuvo razón de ser, en la negación de las prestaciones de salud a tales usuarios y en la conducta adoptada por AA para revertir las irregularidades detectadas, habiéndose analizado todos los aspectos requeridos por la normativa para determinar y graduar la sanción. Hasta aquí se han analizado aquellos aspectos que si bien tienen impacto en las consideraciones jurídicas que se harán, residen , al menos parcialmente, en cuestiones de hecho y por ende, probables por las partes. A continuación, corresponde que la Sede prosiga con el examen de juridicidad, esto es, la definición de la normativa aplicable a la situación de hecho que viene de analizarse, así como la aplicación de tales consideraciones a la valoración del cúmulo probatorio ; será la evaluación conjunta de los hechos probados, admitidos y de los aspectos jurídicos, la que dará base al presente fallo. 5) Valoración del cúmulo probatorio y aplicación de los fundamentos de Derecho al caso 5.1) Sobre el vicio en los motivos y la motivación del acto. Vinculación con la interpretación y aplicación de la normativa Tal como fue adelantado, la parte actora se agravia por entender que la Administración sancionó sin que existiera ley que la habilitara a hacerlo: “ La resolución no se ajusta a lo dispuesto por el art. 396 de la ley 19.924 que se invoca como fundamento de la sanción. Dicha disposición habilita la imposición de sanciones “siempre que se compruebe infracción a las disposiciones sanitarias vigentes”, indicando que una interpretación razonable de tal disposición implicaría considerar que son “sanitarias” aquellas normas que afectan directamente la salud de las personas, no siendo, por ende, el cobro indebido de las prestaciones largamente citadas (fs. 1 1 vto. , resaltado en original). Por su parte, la Administración expresó: “Contrariamente a lo que ensaya el impugnante en su escrito, no se realizó en el caso, una interpretación amplia del giro “disposiciones sanitarias” …se interpretó en el sentido que sostiene AA en su escrito, es decir, como aquellas medidas y cuestiones que afectan directamente la salud de las personas…la reiterada privación de asistencia sanitaria a varios usuarios…resulta un hecho que afecta directamente la salud de las personas” (fs. 34 vto.). A los efectos de abordar la controversia antes referida, corresponde, primero, determinar qué se entiende por “disposiciones sanitarias vigentes” (lo que hace al antecedente de Derecho), para luego dilucidar cuáles han sido los antecedentes de hecho que motivaron el dictado del acto. Veamos: En primer lugar, tal como ha puesto de relieve la Sede en pronunciamientos anteriores, el art. 396 de la Ley Nº19.924 es el que asigna al MSP potestad sancionatoria y fija los criterios para graduar las sanciones allí enumeradas , y es, a su vez, la norma a la cual la Administración remitió en el ATENTO de la Resolución Nº72/2024. Ahora bien, respecto al alcance del término “sanitarias”, en torno al cual gira uno de los agravios de la parte actora, entiende esta decisora que cabe asignarle un significado natural y obvio (art. 18 del Código Civil). Según la Real Academia Española “ sanitaria” significa “ perteneciente o relativo a la sanidad” y “sanidad” refiere a “cualidad de sano”, “cualidad de saludable” y “Conjunto de servicios gubernativos ordenados para preservar la salud del común de los habitantes de la nación, de una provincia o de un municipio”. Incluso, si analizamos de forma conjunta e integral mucha de la normativa que regula las actividades y materia del MSP y de los prestadores de salud, es posible advertir que este término se reitera una y otra vez, y se vincula, justamente, como indican las partes, con aquellas prestaciones derivadas de la salud de las personas. Así, a vía de ejemplo, la Ley Nº18.211, que crea el Sistema Integrado de Salud, refiere, entre otros aspectos, a la estrategia sanitaria, gestión sanitaria, etc., asignando tales controles al MSP. A lo largo de toda la ley , se habla tanto del término “sanitario” como el de “salud” y de “las prestaciones” de forma muy estrecha (arts., 4, 5, 47, entre otros). Esta relación también surge de la Ley Nº9202 que asigna competencias en materia sanitaria, higiene, asistencia, etc., del MSP. Asimismo, cuando se regulan determinados tipos de medicamentos , el Decreto Nº521/984 define qué se considera por necesidades y educación sanitaria, previendo respectivamente que son las: “ Carencias sanitarias determinadas por medios científicos que justifican medidas preventivas y curativas y las medidas de lucha de erradicación mediante los medicamentos adecuados” y “Se refiere en la ley al uso de los medicamentos por parte de la población”. Por lo tanto, se entiende que cuando la Ley Nº19.924 refiere a “infracción a las disposiciones sanitarias vigentes” incluye, justamente, cualquier prestación o actividad vinculada a la salud, entre las cuales, se encuentran aquellas referentes a la atención y asistencia que tienen a cargo los prestadores de salud, como lo es AA. Por lo tanto, surge aquí la resolución de un primer escollo: cuando el art. 396 de la Ley Nº19.924 asigna competencia al MSP para imponer sancion es, siguiendo los criterios de graduación allí establecidos, está incluyendo la potestad de sancionar en casos vinculados a las prestaciones de salud. Ello, se confirma, además, por el Decreto Nº33/025, que resalta en varios artículos la relación entre el cuidado o control sanitario y las prestaciones asistenciales (arts. 6, 3, etc.); si bien tal reglamentación no se encontraba vigente al momento de la comisión de los hechos y, por tanto, no fue utilizada por la Administración para sancionar, es útil, hoy en día, para confirmar lo que surge de la Ley Nº19.924. Con relación al poder o potestad sancionatoria, RUOCCO ha explicado, que: “(…) la atribución del poder de sancionar, lo que tiene que ver con el principio de especialidad, propio de la competencia de las personas jurídicas públicas y, … la limitación de los derechos de las personas mediante la consagración de obligaciones…la acción punitiva debe provenir de la ley…” (RUOCCO, G. “La Infracción administrativa: principios de legalidad, tipicidad y prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Montevideo, 2025. P.p. 94). Efectivamente, sí existe ley atributiva de competencia al MSP , debiendo considerarse, además, que el ordenamiento jurídico debe verse como un todo y no como compartimentos estancos . Con ello se cumplen los tres requisitos necesarios para que exista competencia: asignación de poderes sancionatorios, en materia sanitaria (que incluye lo que viene de decirse) y el territorio, que es nacional. En segundo lugar , determinado lo anterior, corresponde analizar qué motivos de hecho consideró el MSP para sancionar, para lo cual debe atenderse a lo que surge del acto y también de sus antecedentes. En el acto administrativo lucen referencias tanto a las denuncias realizadas por los usuarios de AA por los cobros indebidos como a la presunta omisión o negativa de prestar atención asistencial, pero no queda claro si lo primero, está mencionado como forma de contextualizar el procedimiento administrativo llevado a cabo o es motivo propiamente dicho de la sanción , por lo que cabe recurrir a lo actuado en vía administrativa. En efecto, obran a fs. 8 y ss., del Expediente Nº12/001/1/635/2024 (A.A), una serie de denuncias de afiliados de AA por el cobro indebido ya mencionado, ante las cuales, a fs. 37, surge una intimación de la Junta Nacional de Salud del MSP a AA para agregar los contratos que dieron mérito a tales cobros, compareciendo a fs. 46, el prestador a dar las explicaciones del caso. A su vez, a fs. 55 se reitera la misma intimación, constando a fs. 58 y ss., las actas de inspección, en las que AA informa que no cuenta con los contratos, debido a que tales afiliaciones se produjeron por error . Atento a ello, a fs. 155 luce una actuación del MSP en la que se sugiere el archivo de las actuaciones administrativas. En el mes de setiembre de 2023 se presentaron nuevas denuncias, ante lo cual el MSP intimó nuevamente a AA a presentar los respectivos contratos, no habiendo comparecido el prestador. A fs. 122 (hay una discordancia en las fs., de los A.A), luce otra denuncia, en la que expresamente se indica que se están cobrando los servicios previsionales y de emergencia mó vil no solicitados: “ y nos obliga a pagarlos si no nos deja hacernos los estudios médicos o pagar medicamentos…Primero nos dijeron que si no lo pagabas el servicio se da de baja solo pero ahora ya cambiaron y cuando vas a pagar aparece un cartel que te dice que es “obligatorio” el pago para realizar otras cosas…”. Así, se reitera una vez más la intimación, compareciendo la actora a fs. 127 indica ndo, nuevamente, que se trató de un error administrativo. Posteriormente, se presenta otra denuncia del mismo tenor, expresando la imposibilidad de retirar medicamentos por tal deuda, a fs. 156 obra una nota de AA pidiendo disculpas e indicando c ómo proceder á para la devolución del dinero y la baja de los servicios indebidamente facturados. A fs., 175 y ss., 205 y 268 se denuncia, por otros usuarios, la misma situación (negativa de asistencia), agregándose los tickets con los medicamentos no provistos . A fs. 270, se intima a AA a “cesar de forma inmediata todo bloqueo de asistencia en el prestador integral por deudas atribuidas por dicho Servicio, bajo apercibimiento de la aplicación de sanciones ”. A fs. 336 y 338 obran nuevas denuncias por los mismos hechos. En mérito a todo lo anterior, luce a fs. 344 un informe de la Junta Nacional de Salud dirigido a la Dirección General del Sistema Nacional de Salud, en el que, con relación al servicio fúnebre , se manifiesta : “El ofrecimiento de este servicio no debe afectar en forma alguna la prestación de atención médica a que está obligada la Institución… En resumen: ningún prestador puede atribuir unilateralmente a un asociado la obligación de asumir el costo de un servicio no contratado y en ninguna circunstancia (ya fuera contratado o no) el servicio previsional puede afectar los derechos asistenciales del asociado.” (resaltado original). Respecto al servicio de emergencia móvil, se expresa que: “ Similares consideraciones deben extenderse a la facturación coercitiva que AA imputó a sus afiliados por un Servicio no contratado… dada su especificidad – no comprende las prestaciones obligatorias a cargo del prestador (BB), por lo que no debe afectar ni directa ni indirectamente los derechos asistenciales de los usuarios previstos en la ley 18.211… En las inspecciones realizadas por División Fiscalización del MSP, se le indicó al prestador la necesidad de efectuar una comunicación masiva al público, por redes sociales, prensa, etc., del error aducido así como promover internamente una investigación a fin de la averiguación de las causas que llevaron a la situación enunciada. El prestador no aportó al MSP ninguna documentación que avalase o acreditase el cumplimiento de lo expuesto así como tampoco en ningún momento controvirtió que se le bloquease la asistencia al usuario, consignando que cuando se originaban este tipo de situación “se solucionaban en el momento” (acta del 20/09/2023).”. Finalmente, se concluye que: “ Es por lo expuesto que corresponde evidenciar dos hechos que ameritan calificarse de extrema gravedad …el prestador generó unilateralmente obligaciones de pago a cargo de sus usuarios…sobre la base de dichas obligaciones, les bloqueó el derecho de asistencia – salvo urgencia o emergencia-, dejándolos en una situación de total desamparo, a excepción de que, presionados por la circunstancia ante la negativa de prestación, el usuario pagare la deuda (lo que también implica una ilegítima afectación de la integri dad psicológica y física del afiliado )… la institución violentó las disposiciones contenidas en la Ley N°18.211 (las cuales son de orden público y de interés social como se estipula en su artículo 1º). Al respecto el artículo 45 de la norma citada dispone que los prestadores integrales de salud deben suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública mientras que el artículo 58 establece que ningún prestador podrá rechazar a un usuario amparado por el Seguro Nacional de Salud ni limitarle las prestaciones incluidas en dichos programas”. Cabe destacar que luego de la emisión del informe que viene de citarse, continuaron adjuntándose al expediente administrativo más denuncias de usuarios por negativa en la prestación de servicios, confiriéndose a fs. 378 vista de las actuaciones, la que fue evacuada con fecha 11 de diciembre de 2023 por AA (fs. 380). A fs. 395 y ss., obra un nuevo informe de la Junta Nacional de Salud, en el que se analizaron los descargos presentados, explicándose que: “ Esta asesoría no cuenta con elementos objetivos que permitan determinar en forma fehaciente si efectivamente se configuró un error administrativo que causó la errónea facturación electrónica, por lo que no corresponde que emita opinión al respecto, pero con los extremos aportados en actuaciones…independientemente del error alegado – analizar el proceder de la institución en cuanto a su diligencia para revertir la situación así como la adopción de medidas no atribuibles a dicho equívoco pero que impactaron directamente en los derechos de los usuarios.” Asimismo, en tal informe, se indica que lo analizado por la Administración fue lo siguiente: “ Todos los denunciantes son contestes en manifestar la existencia de Carteles en los que se informaba que era obligatorio el pago de los Servicios 1727 y Fúnebre para acceder a las prestaciones asistenciales. En aquellos afiliados que se atendieron en diversos centros de atención, ante la situación planteada de no poder acceder a medicamentos y/o asistencia, se les informaba que debían concurrir a la sede de 8 de Octubre a solucionar el tema, lo que implicaba para el asociado el tener que desplazarse con el tiempo y el costo que ello le insumía (fs. 131,205). Las personas que pudieron hacerlo, pagaron en el momento el costo requerido para poder atenderse (fs. 295, 302, 308) pero si bien luego le devolvieron el dinero, ello no elimina el hecho de que al momento de solicitar asistencia, debieron afrontar un costo no esperado, sin importar la entidad del mismo… La existencia de carteles disponiendo el pago previo obligatorio, no puede atribuirse a un error administrativo y tampoco el bloqueo de asistencia y/o retiro de medicamentos, máxime cuando la normativa es clara al respecto en cuanto a la prohibición de este tipo de conductas, normativa que una institución de la entidad de AA no puede desconocer…”. A posteriori, conforme surge de fs. 402 y 407 de los A.A continuaron ingresando denuncias derivadas de la misma situación y a fs. 412, la respuesta de AA, reiterando, una vez más que se trató de un error administrativo. Incluso, a fs. 432 de los A.A, obra correo electrónico de uno de los denunciantes donde indica que, justamente, como surge de la declaración tomada a los funcionarios de AA (fs. 426 A.A – acta de inspección), en farmacia no les entregaban los medicamentos hasta que hicieran el respectivo trámite en Gestión al Cliente y que: “(…) el horario de Gestión al Cliente es más reducido que el de farmacia. Por lo tanto, si un cliente concurre fuera del horario de Gestión al Cliente no podrá retirar medicamentos”. Finalmente, a fs. 442 luce el acto administrativo atacado, en el que se hace referencia expresa a lo acontecido y a lo analizado por la Asesoría Legal de la Dirección General del Sistema Nacional de Salud. De los hechos que vienen de relatarse, se extrae que si bien es verdad que la Administración detalló en más de una ocasión, destacando la gravedad de la conducta, que se facturaron, por error, servicios que nunca fueron contratados por los afiliados de AA, lo cierto es que, de una interpretación integral de las actuaciones, surge que lo que la Administración viene a cuestionar y es fundamento de la sanción, es la conducta adoptada por AA luego del presunto error administrativo, la que trajo como consecuencia la negación de prestaciones asistenciales a los usuarios, como lo es, el retiro de medicación. En este sentido, surge del propio informe obrante a fs. 398, que la Administración relacionó los motivos de hecho con la normativa que los regula, en tanto explicó: “La existencia de carteles disponiendo el pago previo obligatorio, no puede atribuirse a un error administrativo y tampoco el bloqueo de asistencia y/o retiro de medicamentos, máxime cuando la normativa es clara al respecto en cuanto a la prohibición de este tipo de conductas, normativa que una institución de la entidad de AA no puede desconocer. Ya se señaló en nuestro anterior informe que en el caso de Servicio Fúnebre, el Decreto 288/983, por el cual ningún prestador puede atribuir unilateralmente a un asociado la obligación de asumir el costo de un servicio no contratado y en ninguna circunstancia (ya fuera contratado o no) el servicio previsional puede afectar los derechos asistenciales del asociado. En el caso del Servicio de Emergencia Médica Móvil 1727, también se explicitó que, independientemente de la figura jurídica que detente la titularidad del Servicio, se requiere la conformidad expresa del usuario en un Contrato (cuyo modelo debe ser aprobado por la División Servicios de Salud) cuyo objeto - dada su especificidad – no comprende las prestaciones obligatorias a car go del prestador ( BB), por lo que no debe afectar ni directa ni indirectamente los derechos asistenciales de los usuarios previstos en la ley 18.211”. A su vez, de los A.A surge que la Administración se preocupó, además de recibir e instruir las denuncias, de realizar inspecciones en las instalaciones de AA, en las que tomó fotografías y recabó declaraciones. Tales actas de inspección fueron firmadas por los representantes de la empresa y no han sido cuestionadas ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional. Ante esta probanza y las propias denuncias presentadas por varios afiliados, era la actora quien, debía desvirtuar las acusaciones de la demandada (o, en otras palabras, probar lo que ella misma alegaba), lo que no hizo. Se reitera, no está sosteniendo la Sede que sea el administrado e l responsable de probar la ilegitimidad del acto, sino que, realizados los esfuerzos probatorios por la Administración, le correspondía al actor, para defenderse, desvirtuar tales probanzas y argumentos. Véase que, en las actuaciones administrativas se limitó a comparecer y repetir una y otra vez que se trataba de un error administrativo y proceder a dar de baja los servicios y devolver el dinero respecto, pero, sobre el meollo de la cuestión, nada dijo el actor. No controvirtió que existieran cartele s con avisos sobre la obligatoriedad de pagar previamente las prestaciones fúnebres y de emergencia móvil, no aportó las resultancias de la investigación administrativa, etc. Tan es así, que ni siquiera compareció a proponer prueba en este proceso. Esta forma de actuación no es inocua , sino que contribuye al conocimiento que el juez puede hacerse de la situación. Véase que, al respecto, en postura que se comparte, se ha dicho: “En la primera, cuyo nomen iuris es precisamente el de “necesidad de la prueba, se establece el principio de que todo hecho alegado debe ser probado. En consecuencia, podría enunciarse como regla básica, que deberán acreditarse todos y cada uno de los hechos que conforma la plataforma (fáctica) de una petición. Esta regla adquie re particular trascendencia en lo que respecta a los actos de proposición (demanda, contestación y reconvención) y resulta aplicable a todo tipo de proceso… cada vez que un hecho es alegado por un sujeto (cualquiera sea su participación en el proceso) como presupuesto de aplicación de alguna norma, debe éste cumplir con la regla en estudio” (KLETT, Selva, BALUGA, Cecilia, ÁLVARES, Federico y CASTILLO, Juan. Principios de prueba en el sistema procesal civil. Revista Uruguaya de Derecho Procesal. 2010. P.p. 14). Más aún, KLETT y PEREIRA CAMPOS, sostuvieron que: “ (…) corresponde analizar tanto las acciones como las omisiones, desde que cabe atribuir naturaleza de acto procesal también a las segundas, siempre que de algún modo se trasunte una voluntad determinada…Como lo expresa DEVIS ECHANDIA, la doctrina contemporánea reclama la facultad del juez de tener en cuenta el comportamiento procesal de las partes como un indicio o un argumento de prueba, a favor o en contra, unida a la de interrogarlas, como una de las conquistas más grandes del moderno proceso civil… ” ( KLETT, Selva y PEREIRA CAMPOS, Santiago. Valor de la conducta endoprocesal de las partes desde la perspectiva probatoria en el Código General del Proceso. Revista uruguaya de derecho procesal. FCU. Montevideo. 1997. P.p. 50). En efecto, tanta trascendencia le asignó la Administración a la negativa a proveer los servicios asistenciales que no se detuvo a cuestionar si las facturaciones fueron fruto del error (lo cual surge expresamente del informe citado) sino que además concluye, acertadamente, que aún cuando se tratase de usuarios que sí hubiesen contratado tales servicios y no los hubiesen abonado, ello es independiente de las prestaciones asistenciales derivadas de FONA SA, por lo que no cabría , aún en esas hipótesis , denegar u obstruir el acceso a los medicamentos (por la cual se cobra la cuota que surge del art. 55 de la Ley Nº18.211). Nótese que , tal como afirma la parte demandada, la situación relatada violenta, ostensiblemente, lo revisto en los artículos 44 y 58 de la Ley Nº18.211. El primero, establece la obligación de los prestadores de salud de brindar a sus afiliados todas las prestaciones incluidas en los programas de salud y el segundo, es enfático, en cuanto a que: “Los prestadores que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud no podrán rechazar a ningún usuario amparado por el Seguro Nacional de Salud ni limitarle las prestaciones incluidas en los programas integrales de alud aprobados por el Ministerio de Salu d Pública”. Sobran las palabras. En concordancia con ello, al ser correctos los fundamentos de Derecho (la norma jurídica en la que se basó la Administración para sancionar) y existir una relación directa entre los mismos y los antecedentes de hecho analizados, no se vislumbra irregularidad alguna en el proceder de la parte demandada. Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia . El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motiv os” (Ruocco, G y Delppiazo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41 , resaltado agregado). En definitiva, si bien la actora refiere a la motivación del acto en su demanda, luego en su alegato de bien probado, reencau za su argumentación de forma correcta ya que, en puridad, lo que describe, atiende a los motivos de la decisión administrativa, no configurándose en el caso un apartamiento al principio de legalidad o a tal elemento. En tercer lugar, tal como se adelantó, la parte actora cuestiona la motivación del acto, relacionándolo con “ las resultancias de sus pro pias actas de inspección” y con la desconsideración de los argumentos planteados por AA (fs. 15). Asimismo, alega que no existiría motivación alguna respecto de la forma en que el MSP graduó la sanción; este aspecto puntualmente se abordará en el capítulo siguiente, de forma conjunta con la valoración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuestiones de orden. Respecto al primer punto, se reitera que, en puridad, no hace a la motivación del acto, sino a sus motivos. La motivación es la expresión de los motivos en el acto o en el proceso para su dictado, la que, para ser regular, debe ser suficiente, clara y congruente, todo lo cual, se estima, sucede en el caso y surge del análisis precedente. Con relación al segundo punto, surge que a fs. 378 que la Administración confirió vista de las actuaciones, de forma posterior al informe de fs. 344 y ss., en el que se analiza la situación y se sugiere sancionar. Con fecha 11 de diciembre de 2023, comparece la Dra. M PR, en representación de AA, evacuando la vista referida (fs. 380 y ss.) , ello sin perjuicio de las múltiples instancias en que AA compareció a manifestar que el origen de los cobros indebidos fue un error administrativo y pidiendo las disculpas del caso. Todo ello fue considerado, valorado y analizado por la Administración, quien explicó por qué los argumentos o explicaciones de la accionante no eran suficientes para conmover su sugerencia de sanción, brindando la Dirección de la Junta Nacional de Salud su conformidad a fs. 437. En definitiva, compartiendo esta Sede la histórica postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a la explicitación de los motivos puede surgir de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo, es decir, antes de dictado o inmersa en el mismo (Véase, a vía de ejemplo, lo dicho sobre este punto en Sentencias Nº323/2025, 404/2024, entre muchas otras ), se entiende que no existen, tampoco, vicios que afecten la motivación del acto encausado. 5.2) Sobre la vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad Conforme surge de la demanda anulatoria, la parte actora cuestiona la graduación de la multa e indica que no se habrían considerado las circunstancias previstas en el art. 396 de la Ley Nº19924 a tales efectos y que tampoco existiría explicación de parte de la Administración, sobre los aspectos valorados para tal determinación (fs. 1 5 vto., y ss.) , lo que por supuesto, es rechazado por la demandada. Por lo tanto, lo que la agravia, en otras palabras, es la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta, así como la fundamentación de la misma. Tal como se analizó previamente, la Sede entiende que existió un incumplimiento a las disposiciones de la Ley Nº18.211, por lo que resta analizar si el tipo de sanción escogida y su monto, son ajustados a los principios que vienen de mencionarse. A continuación, se hará referencia al alcance de estos principios y a su relación con el caso de autos. Para ello, corresponde hacer caudal de las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “ Como explica Durán -de modo prístino y preciso - ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcio nalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación” (Vázquez, C. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad ”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez” (Cajarville, J. P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Adicionalmente, cabe enfatizar que debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control, lo que, incluso , con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades , con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño e l ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco, cabe entender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una cualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la actividad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regularse íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445-446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que ningún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control jurisdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la motivación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, G y Delpiazzo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro d e una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. En este caso, el art. 396 largamente citado prevé sanciones que van desde el apercibimiento hasta la clausura definitiva de las instalaciones. Las multas, puntualmente, de acuerdo a tal disposición, pueden graduarse desde 10 UR hasta 50.000 UR. A su vez, a los efectos de determinar concretamente su monto y/o la naturaleza de la sanción, p uede atenderse, entre otros criterios, a la intencionalidad, gravedad de la conducta, antecedentes, daños producidos, etc. En este sentido, los informes largamente citados en los apartados anteriores, indican que lo que fue considerado por la Administración para resolver la imposición de una multa de 860 UR fue la gravedad de la sanción, la que se relaciona, por supuesto, con las prestaciones denegadas y, por ende, con el derecho a la salud y a la asistencia integral, indicando que: “Es por lo expuesto que corresponde evidenciar dos hechos que ameritan calificarse de extrema gravedad:…vulneró los derechos fundamentales de los usuarios al negarles prestaciones básicas (por deudas inexistentes) … Dada la gravedad de los hechos constatados, la vulneración de derechos, la omisión del prestador en proceder cómo se le indicara por los Fiscalizadores y la persistencia de su proceder ilegítimo – al seguir facturando indebidamente servicios no contratados a noviembre de 2023 – se sugiere la aplic ación de una medida sancionatoria…” (fs. 346). Incluso, la demandada refiere a la intencionalidad de AA: “La existencia de carteles disponiendo el pago previo obligatorio, no puede atribuirse a un error administrativo y tampoco el bloqueo de asistencia y/o retiro de medicamentos, máxime cuando la normativa es clara al respecto en cuanto a la prohibición de este tipo de conductas, normativa que una institución de la entidad de AA no puede desconocer… de todos los antecedentes que hemos mencionados, se constata que a noviembre de 2023 se seguía incluyendo el pago de los servicios en los estados de cuenta enviados a los usuarios y se mantenía el bloqueo de asistencia, por lo que debe también considerarse lo estipulado por la Ley de derechos del consumidor ya referida ut supra – aplicable también a los servicios de salud - por la cual el derecho a la información al afiliado tiene una fuerte relación con el principio de buena fe....”(fs. 398). Con relación al daño, basta con mencionar los derechos y bienes jurídicos en juego: “En aquellos afiliados que se atendieron en diversos centros de atención, ante la situación planteada de no poder acceder a medicamentos y/o asistencia, se les informaba que debían concurrir a la sede de 8 de Octubre a solucionar el tema, lo que implicaba p ara el asociado el tener que desplazarse con el tiempo y el costo que ello le insumía (fs. 131,205). Las personas que pudieron hacerlo, pagaron en el momento el costo requ erido para poder atenderse (fs. 295, 302, 308) pero si bien luego le devolvieron el dinero, ello no elimina el hecho de que al momento de solicitar asistencia, debieron afrontar un costo no esperado, sin importar la entidad del mismo. La dimensión de los daños experimentados por los usuarios no puede ser estimado por el propio causante de los mismos. Debe observarse que todos los denunciantes son contestes en afirmar que era inviable el contacto telefónico (por estar las líneas saturadas) y que en aquellos casos que enviaron correos electrónicos – por propia indicación del prestador – no obtuvieron respuesta, reiterándose por cierto que en muchos casos en que sí la obtuvieron, igualmente se les volvió a imputar la deuda y a bloqueárseles la asistencia. Ello implicó el traslado personal de cada interesado a la propia entidad, circunstancia que debe verse como un factor que lo perturbó innecesariamente, provocándole la pérdida de su tiempo y de dinero, de lo que no se hizo cargo la institución.” (fs. 397). Cabe decir que la norma no es taxativa, no requiere la consideración de todas las circunstancias allí previstas, pueden ser algunas de ellas e incluso, otras no expresamente consignadas en tal disposición. Por ende, se estima que no es de recibo el presente agravio , siendo la sanción impuesta razonable y proporcional , habiendo la Administración fundado detalladamente los parámetros considerados a tales efectos. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no corresponde referir a recomposición alguna. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 50.500 (pesos uruguayos, cincuenta mil quinientos). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese.