Sentencia Interlocutoria N° 91/2025

Montevideo, 15 de setiembre de 2025 SENTENCIA Nº91/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 218/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en mérito a la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva, promovida por el codemandado Estado - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. RESULTANDO: 1) En autos comparece la Sra. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución RDN°25-33/2024 dictada con fecha 14 de agosto de 2024 por el Directorio del Banco de Previsión Social, mediante la cual se aprobó y determinó su haber jubilatorio (fs. 9 y ss.). 2) En su libelo inicial y en lo atinente a la resolución de la presente excepción, manifestó que el acto no le fue notificado personalmente ni con las formalidades previstas en el art. 294 de la Ley Nº20.130, habiendo tomado conocimiento informal de la misma a través del recibo comunicado con fecha 1 de noviembre de 2024. Indica que con fecha 7 del mismo mes y año, interpuso el recurso de revocación “ya que el acto fue dictado por el jerarca máximo del servicio dado que se trata de una jubilación civil, como es práctica habitual” (fs. 9), acaeciendo la denegatoria ficta de los mismos el 6 de abril de 2025. Con fecha 11 de abril inició la presente acción. 3) Con relación a su pretensión, relata haber formulado su “desafiliación al sistema mixta previsional…a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley Nº16.713; en mérito a la previsión del art. de la Ley Nº19.590…”. En lo medular, se agravia por entender que el B.P.S aplicó de forma errónea el procedimiento de cálculo establecido en la Ley N°19.590 y su Decreto Reglamentario N°71/2018, así como la tasa de reemplazo, lo cual determinó una disminución en su haber jubilatorio , en vulneración de la regla de Derecho, peticionado se declare su nulidad. 4) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 282/2025 se confirió el correspondiente traslado de la demanda al BPS y al Estado - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), habiéndolo evacuado los demandados con fecha 19 y 23 de mayo de 2025 e interponiendo el MTSS, excepción previa de falta de legitimación causal pasiva. 5) Al respecto , el MTSS manifestó que: “(…) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad, ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante contra éste, por jurisprudencia reciente del Tribunal en casos similares en todos sus términos, entiende que la legitimación pasiva recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social…Es claro que el ente previsional fue quien dictó la Resolución y se ejerció la vía recursiva contra éste, por tanto mal puede entenderse que carezca de legitimación causal pasiva…” (fs. 18 y ss.). 6) Por Decreto N°564/2025, se confirió el correspondiente traslado de la excepción previa promovida, al amparo de lo dispuesto en el art. 164 de la Ley N°20.333 (Código de lo Contencioso Administrativa – CCA). Tal como surge de fs. 44, la parte actora compareció a evacuar tal traslado , manifestando que el art. 168 de la Constitución establece la competencia del Poder Ejecutivo en la concesión de pasividades y que “será con la sentencia de fondo y el análisis del objeto principal que se determine si hubo o n o delegación de atribuciones…La unanimidad de esta doctrina expresa que esta excepción se vincula con el fondo del litigio…se autoriza su resolución en un momento preliminar, pero para ello se requiere que suja “manifiestamente” de los términos de la demanda…” (fs. 44 vto.). 7) Una vez sustanciada la excepción, mediante Decretos Nº849/2025 y 969/2025 se dio cumplimiento a lo requerido por el art. 166 del CCA y se confirió un plazo de 6 días para alegar de bien probado, compareciendo a hacerlo únicamente la parte actora y el codemandado BPS (fs. 59 y ss.). En cumplimiento del Decreto N°1112/2025, los autos fueron puestos al despacho con fecha 15 de agosto de 2025, para resolución (fs. 68). CONSIDERANDO: 1) Tal como se explicitará a continuación, la Sede rechazará la falta de legitimación causal pasiva promovida como excepción previa por el MTSS, sin perjuicio del análisis que de ello corresponda realizar, al momento de dictar sentencia definitiva. 2) Tal como ha sostenido la doctrina y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en múltiples fallos que esta decisora comparte, para hacer lugar a esta excepción previa, la falta de legitimación debe ser palmaria, manifiesta. Si ello no sucede, corresponderá el rechazo de la misma, sin perjuicio, como se adelantó, de retomar el análisis (ya no manifiesto o palmario) al momento de valorar las circunstancias de autos para el dictado de sentencia definitiva. Lo que se busca evitar, con la excepción previa, es movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto respecto de uno de los sujetos identificados como demandados. Pero, cuando tales condiciones no revisten una claridad tan grotesca, corresponde diferir su análisis para el final del proceso. 3) Así, en palabras de LANDONI: “(…) La falta de interés o legitimación en la causa se vincula con el fondo del litigio, que normalmente se resuelve en la sentencia definitiva; en este caso, debido a que la falta de interés surge manifiesta y de los términos de la demanda, se autoriza su resolución antes de la sentencia, en un momento previo. Esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119 .2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda ” (LANDONI SOSA, A y otros. Código General del Proceso Comentado y A notado con jurisprudencia. Editorial B de F . Buenos aires. 2002. P.p. 268). De forma concordante, KLETT ha sostenido que: “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva ” (KLETT, S. “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” . Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart. FCU. Montevideo.1999. P.p. 467). 4) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos similares al presente, explicó: “El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que ello no hace a la admisibilidad de la acción de nulidad planteada, y que será en ocasión de la sentencia definitiva que se analizará si la acción estuvo o no correctamente formulada. Ese ha sido el reiterado temperamento del Cuerpo, entre otras en las Sentencias 328/2023 y 329/2023, donde entendió que: “III) En primer término, es menester señalar que, en lo que refiere al tratamiento de la falta de legitimación de modo previo, debe estarse a la exigencia del art. 133, numeral 9º, del Código General del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “manifiestamente de los propios términos de la demanda” … Con tal entendimiento, el Tribunal considera que, en e l actual estadio procesal, no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva que motivó la excepción previa incoada por las demandadas …De ello deriva, como consecuencia lógica, que, como previa, la excepción ha de ser rechazada, sin perjuicio de su oportuno análisis como defensa en la eventual sentencia definitiva a recaer.” (Sentencia N°258/2025). 5) En la especie, si bien la parte actora manifiesta , inicialmente, dirigir su accionamiento contra la Resolución Nº25-33/2024, de acuerdo a lo que surge más adelante, de sus propios dichos, la recurrencia fue promovida contra el acto administrativo que contenía la liquidación de su haber jubilatorio. Ello, en tanto, lo que le fue comunicado en un primer momento, en puridad, no fue tal resolución, sino el acto administrativo implícito o tácito contenido en su recibo jubilatorio. La existencia del recibo de pago implica que existió de forma previa, una liquidación de la Administración respecto al monto de la pasividad del actor. 6) Tal como surge del recibo , éste fue emitido por el Sistema de Pagos del BPS, no existiendo allí mención alguna al MTSS; por esta misma razón, como bien afirma dicho codemandado, la vía administrativa fue agotada únicamente respecto del BPS como surge de fs. 2 y ss. 7) Sin embargo, en la parte final del recibo luce la siguiente mención: “ SE NOTIFICA POR ESTA VÍA QUE EL DIRECTORIO DEL BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL APROBÓ LA CONCESIÓN DE …POR RESOLUCIÓN NRO.: RDNº25-33/2024 DE FCHA: 14/08/2024…CAUSAL: JUBILACIÓN COMÚN DE TRANSICIÓN POR EL ART. 67 DE LA LEY 16713…” (fs. 31), indicándose más arriba se trata de una “jubilación civil”; respecto de tal resolución no obra, al menos en el análisis que corresponde hacer en esta instancia, notificación integral alguna , ni tampoco su texto completo en los A.A, sin perjuicio de surgir una mención a fs. 31 y 33 del Expediente Nº2024 -28-1-036224 (A.A) a ella y aclararse que: “La resolución que se impugna fue dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas acorde a lo dispuesto por la Resolución del Poder Ejecutivo Nº 264/996 de 27/03/1996, por lo que el acto administrativo debe reputarse como dictado por el Poder Ejecutivo”. Estas actuaciones son posteriores a la interposición del recurso. 8) En este sentido, tal como se adelantó, la parte actora aclaró que, sin perjuicio del recibo referido , se trataría de una afiliación civil y que la competencia, de acuerdo al art. 168, numeral 3) de la Constitución, para la concesión de la jubilación civil es del Poder Ejecutivo, quien por Resolución Nº264/996 decidió delegarla en el Directorio del Banco de Previsión Social (BPS), por la competencia especial de éste prevista en el art. 195 de la Carta. 9) Véase que, por un lado, efectivamente, el art. 168, literal 3) de la Constitución asigna competencia para “ Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes” al Poder Ejecutivo (en Consejo o en Acuerdo de ministros), pero por otro lado, la Ley Nº16.713 en base a la cual se cuestiona la liquidación de la prestación jubilatoria, contiene referencias tanto al BPS como al Poder Ejecutivo, mientras que la Resolución NºRD25-33/2024 habría sido dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, pero no fue, aparentemente, notificada como tal al administrado. 10) Por lo tanto, la legitimación pasiva cuestionada requiere de un análisis más profundo de la cuestión, a efectos de determinar el alcance de las competencias constitucionales y legales asignadas a cada codemandado respecto del asunto que aquí se ventila, a la vez que requiere valorar el alcance de la delegación referida y la implicancia de que no exista notificación alguna al respecto. 11) Un análisis como el que viene de mencionarse es propio de la sentencia definitiva, máxime cuando hacer lugar a la excepción previa en este momento, implicaría limitar el espectro de eventuales responsables en caso de existir una sentencia anulatoria, cuand o no existe, en esta instancia al menos, constancia alguna de que se hubiese informado correctamente al administrado sobre las circunstancias en las que se dictó el acto, se liquidó su pasividad ni qué organismos han participado en ello. 12) De lo expuesto se concluye que, en el actual estado procesal, no puede admitirse la excepción previa promovida, porque no se verifica en el caso, un supuesto manifiesto, palmario e inequívoco, de falta de legitimación causal pasiva del MTSS, en los términos exigidos por el art. 163 del CCA. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Desestímase la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva opuesta, sin especial condena procesal. 2) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de continuar con lo que al trámite procesal corresponda.