Sentencia Interlocutoria N° 81/2025

Montevideo, 1 de setiembre de 2025 SENTENCIA Nº81/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CON ESTADO- MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 150/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en mérito a la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva, promovida por los codemandados Banco de Previsión Social y Estado-Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. RESULTANDO: 1) En autos comparece el Sr. AA, impetrando acción de nulidad respecto de la “Resolución de N°20-38/2024, dictada con fecha 10 de julio de 2024 por el órgano jerarca del BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL…en ejercicio de atribuciones delegadas por el PODER EJECUTIVO – que actúa en esta materia a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social…” (fs. 90 y ss.). 2) En su libelo inicial y en lo atinente a la presente excepción, manifestó que con fecha 22 de julio de 2024 interpuso el recurso de revocación y conjuntamente, el jerárquico, para el caso en que correspondiera, contra el acto que estableció la liquidación de la jubilación común solicitada, del cual tomó conocimiento informalmente, y que: “(…) se me comenzó a pagar la jubilación, pero la Resolución no había sido notificada formalmente…Por estas razones, la impugnación de referencia debía entenderse interpuesta ante el o los órganos que correspondieran, eventualmente ante el Poder Ejecutivo si al resolución sobre la liquidación hubiese sido dictada en ejercicio de facultades delegadas por dicho organismo…” (fs. 90 vto.). Indica que conoció el monto liquidado en virtud de una consulta presencial realizada ante el BPS el 27 de junio de 2024 y que el 29 de julio, recibió un correo electrónico de tal entidad, informando el monto definitivo. A su vez, indica que luego de la interposición y fundamentación de los recursos: “recibí un correo electrónico que adjuntaba el recibo correspondiente a la jubilación del mes de agosto de 2024, al pie del cual se consignó que se me notificaba por esa vía que el Directorio del BPS había aprobado la concesión de mi jubilación por RD Nº20-3/2024…”, por lo que procedió a ratificar la recurrencia promovida (fs. 91 y ss.). 3) Asimismo, relató que, no existiendo pronunciamiento expreso de la Administración respecto de tal recurrencia, operó, en la especie, la denegatoria ficta de la misma, habiéndose presentado la demanda anulatoria en tiempo útil. 4) Con relación a su pretensión, relata haber sido funcionario del Ministerio de Defensa Nacional, por lo que la competencia, de acuerdo al art. 168, numeral 3) de la Constitución, para la concesión de la jubilación civil es del Poder Ejecutivo, quien por Resolución Nº264/996 decidió delegarla en el D irectorio del Banco de Previsión Social (BPS), por la competencia especial de éste prevista en el art. 195 de la Carta. Asimismo, explicó que su prestación jubilatoria incluye servicios de industria y comercio, lo que legitima pasivamente al BPS en este proceso. 5) Así, alega que optó por el régimen de desafiliación al sistema mixto previsional, a efectos de pasar a percibir una jubilación servida al amparo del Título VI “Régimen de Transición” de la Ley N°16.71 3. En lo medular, se agravia por entender que el B.P.S aplicó de forma errónea el procedimiento de cálculo establecido en la Ley N°19.590 y su Decreto Reglamentario N°71/2018, así como la tasa de reemplazo, lo cual determinó una disminución en su haber jubilatorio , en vulneración de la regla de Derecho, peticionado se declare su nulidad. 6) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 155/2025 se confirió el correspondiente traslado de la demanda al BPS y al Estado - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), habiéndolo evacuado los demandados con fecha 2 y 5 de mayo de 2025 respectivamente, e interponiendo ambos, excepción previa de falta de legitimación causal pasiva. 7) Al respecto, el BPS manifestó que: “(…) resulta claro entonces que el Organismo Previsional no actúa por sí, sino que lo hace en nombre del Poder Ejecutivo a quien la Constitución le encomendó el deber de “Dar retiros y arreglar las prensiones d ellos empleados civiles y militares conforme a las leyes, en virtud de lo cual al presente debe rechazarse por falta de legitimación pasiva de mi representada ” (fs. 108 y ss.). El MTSS por su parte, indicó, en sentido contrario, que: “(…) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se impugna de nulidad, ni se ejercitó vía recursiva alguna por parte de la hoy accionante contra éste, por jurisprudencia reciente del Tribunal en casos similares en todos sus términos, entiende que l a legitimación pasiva recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social” (fs. 121 y ss.). 8) Por Decreto N°380/2025, se confirió traslado a las partes por el plazo de 10 días, respecto de la excepción previa promovida, al amparo de lo dispuesto en el art. 164 de la Ley N°20.333 (Código de lo Contencioso Administrativa – CCA). Tal como surge de fs. 128, la parte actora compareció a evacuar tal traslado, profundizando los argumentos ya vertidos en su demanda. Una vez sustanciada la excepción, mediante Sentencia Interlocutoria N°36/2025 y Decreto Nº914/2025 se dio cumplimiento a lo requerido por el art. 166 del CCA y se confirió un plazo de 6 días para alegar de bien probado, compareciendo a hacerlo todas las partes conforme surge de fs. 153 y ss. 9) En cumplimiento de l Decreto N° 1034/2025, los autos fueron puestos al despacho con fecha 7 de agosto de 2025, para resolución (fs. 166). CONSIDERANDO: 1) Tal como se explicitará a continuación, la Sede rechazará la falta de legitimación causal pasiva promovida como excepción previa por el BPS y el MTSS, sin perjuicio del análisis que de ello corresponda realizar, al momento de dictar sentencia definitiva. 2) Tal como ha sostenido la doctrina y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en múltiples fallos que esta decisora comparte, para hacer lugar a esta excepción previa, la falta de legitimación debe ser palmaria, manifiesta. Si ello no sucede, corresponderá el rechazo de la misma, sin perjuicio, como se adelantó, de retomar el análisis (ya no manifiesto o palmario) al momento de valorar las circunstancias de autos para el dictado de sentencia definitiva. Lo que se busca evitar, con la excepción previa, es movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto respecto de uno de los sujetos identificados como demandados. Pero, cuando tales condiciones no revisten una claridad tan grotesca, corresponde diferir su análisis para el final del proceso. 3) Así, en palabras de Landoni: “(…) La falta de interés o legitimación en la causa se vincula con el fondo del litigio, que normalmente se resuelve en la sentencia definitiva; en este caso, debido a que la falta de interés surge manifiesta y de los términos de la demanda, se autoriza su resolución antes de la sentencia, en un momento previo. Esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda ” (LANDONI SOSA, A y otros. Código General del Proceso Comentado y A notado con jurisprudencia. Editorial B de F . Buenos aires. 2002. P.p. 268). De forma concordante, Klett ha sostenido que: “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa fina l del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva ” (KLETT, S. “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” . Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart. FCU. Montevideo.1999. P.p. 467). 4) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en casos similares al presente, explicó: “El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que ello no hace a la admisibilidad de la acción de nulidad planteada, y que será en ocasión de la sentencia definitiva que se analizará si la acción estuvo o no correctamente formulada. Ese ha sido el reiterado temperamento del Cuerpo, entre otras en las Sentencias 328/2023 y 329/2023, donde entendió que: “III) En primer término, es menester señalar que, en lo que refiere al tratamiento de la falta de legitimación de modo previo, debe estarse a la exigencia del art. 133, numeral 9º, del Código Gener al del Proceso, que establece que la ausencia del presupuesto procesal debe surgir “manifiestamente de los propios términos de la demanda” … Con tal entendimiento, el Tribunal considera que, en el actual estadio procesal, no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva que motivó la excepción previa incoada por las demandadas …De ello deriva, como consecuencia lógica, que, como previa, la excepción ha de ser rechazada, sin perjuicio de su oportuno análisis como defensa en la eventual sentencia definitiva a recaer.” (Sentencia N°258/2025). 5) En la especie, si bien la parte actora manifiesta , inicialmente, dirigir su accionamiento contra la Resolución Nº20-38/2024, de acuerdo a lo que surge más adelante, de sus propios dichos, la recurrencia fue promovida contra el acto administrativo que contenía la liquidación de su haber jubilatorio. Ello, en tanto, lo que le fue comunicado en un primer momento, en puridad, no fue tal resolución, sino el acto administrativo implícito o tácito contenido en su recibo jubilatorio. La existencia del recibo de pago implica que existió de forma previa, una liquidación de la Administración respecto al monto de la pasividad del actor. 6) Tal como surge del recibo , éste fue emitido por el Sistema de Pagos del BPS, no existiendo allí mención alguna al MTSS , al igual que la liquidación enviada anteriormente vía correo electrónico ; por esta misma razón, como bien afirma dicho codemandado, la vía administrativa fue agotada únicamente respecto del BPS como surge de fs. 4. 7) Sin embargo, en la parte final del recibo luce la siguiente mención: “ SE NOTIFICA POR ESTA VÍA QUE EL DIRECTORIO DEL BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL APROBÓ LA CONCESIÓN DE …POR RESOLUCIÓN NRO.: RDNº20-38/2024 DE FCHA: 10/07/2024…CAUSAL: JUBILACIÓN COMÚN DE TRANSICIÓN POR EL ART. 67 DE LA LEY 16713…” (fs. 31); respecto de tal resolución no obra, al menos en el análisis que corresponde hacer en esta instancia, notificación integral alguna , ni tampoco su texto completo en los A.A, sin perjuicio de surgir una mención a fs. 58 de éstos, de que efectivamente habría sido dictada en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo. 8) En este sentido, a fs. 92 y ss., la parte actora aclaró que sin perjuicio del recibo referido, se trataría de una afiliación civil por haber sido funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional y que la competencia, de acuerdo al art. 168, numeral 3) de la Constitución, para la concesión de la jubilación civil es del Poder Ejecutivo, quien por Res olución Nº264/996 decidió delegarla en el Directorio del Banco de Previsión Social (BPS), por la competencia especial de éste prevista en el art. 195 de la Carta. Asimismo, explicó que su prestación jubilatoria incluye servicios de industria y comercio, lo que legitima pasivamente al BPS en este proceso. 9) Véase que, por un lado, efectivamente, el art. 168, literal 3) de la Constitución asigna competencia para “ Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes” al Poder Ejecutivo (en Consejo o en Acuerdo de ministros), pero por otro lado, la Ley Nº16.713 en base a la cual se cuestiona la liquidación de la prestación jubilatoria, contiene referencias tanto al BPS como al Poder Ejecutivo, mientras que la Resolución NºRD20-38/2024 habría sido dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, pero no fue, aparentemente, notificada como tal al administrado. 10) Por lo tanto, la legitimación pasiva cuestionada requiere de un análisis más profundo de la cuestión, a efectos de determinar el alcance de las competencias constitucionales y legales asignadas a cada codemandado respecto del asunto que aquí se ventila, a la vez que requiere valorar el alcance de la delegación referida y la implicancia de que no exista notificación alguna al respecto. 11) Un análisis como el que viene de mencionarse es propio de la sentencia definitiva, máxime cuando hacer lugar a la excepción previa en este momento, implicaría limitar el espectro de eventuales responsables en caso de existir una sentencia anulatoria, cuand o no existe, en esta instancia al menos, constancia alguna de que se hubiese informado correctamente al administrado sobre las circunstancias en las que se dictó el acto, se liquidó su pasividad ni qué organismos han participado en ello. Ello, además de que existen excepciones contrapuestas. 12) De lo expuesto se concluye que, en el actual estado procesal, no puede admitirse la excepción previa promovida, porque no se verifica en el caso, un supuesto manifiesto, palmario e inequívoco, de falta de legitimación pasiva del Estado -Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ni del BPS en los términos exigidos por el art. 163 del CCA. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Desestímanse las excepciones previas de falta de legitimación causal pasiva opuestas, sin especial condena procesal. 2) Una vez firme la presente providencia, vuelvan, a efectos de continuar con lo que al trámite procesal corresponda.