Sentencia Definitiva N° 78/2025

Montevideo, 28 de agosto de 2025 SENTENCIA Nº78/2025 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ LABORATORIO LIBRA S.A. CON ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº33/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 3 de febrero de 2025, comparec ió en autos el Dr. Juan Antonio Rodr íguez Ponce de León alegando hacerlo en representación de Laboratorio Libra S.A, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº276/2024 dictada por el Ministerio de Salud Pública (MSP) con fecha 19 de abril de 20 24, mediante la cual se le impuso una multa de 1000 U.R por incumplimiento en la entrega del medicamento ORKAMBL (fs. 10 y ss.). 2) En su demanda relata que tal resolución le fue notificada con fecha 23 de abril de 2024, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 3 de mayo del mismo año y que, no existie ndo pronunciamiento expreso de la Administración respecto de los mismos, con fecha 19 de noviembre de 2024 se configuró su denegatoria ficta. El presente accionamiento fue iniciado el día 5 de febrero de 2025, tal como se adelantó. 3) Relata en su demanda que: “El día jueves 14 de diciembre de 2024, a las tres menos cuarto de la tarde, el MSP envió un correo el ectrónico a varios laboratorios solicitando cotización por el medicamento LUMACAFTOR 100 MG + IVACAFTOR 125 MG – Orkambi (GRANULADO) a efectos de cumplir una sentencia de amparo. El correo exigía que la cotización fuera presentada antes del l unes 18 de diciembre a las 14 hs., y que se incluyera el plazo de entrega del medicamento solicitado (fs. 10 vto., y 11). Asimismo, alega que a la mañana del día si guiente, se le consultó al MSP si tal medicamento tenía representante en Uruguay, respondiendo la Administración de forma negativa , por lo que, presentada la cotización en tiempo y forma, resultó adjudicataria, recibiendo con fecha 26 de diciembre de 2023, la última orden de compra. 4) Afirma que, a pesar de sus mejores gestiones, en el mes de enero de 2024 la entrega del medicamento por parte de Clinigen (proveedor europeo del medicamento) comenzó a atrasarse de bido a que éste i nformó a Lab oratorio Libra S.A que la firma Mury S.A sería representante del mismo en Uruguay desde al año 2022, de lo cual se informó inmediatamente al MSP. Finalmente, manifiesta que: “Afortunadamente, e n el interín , el M SP pudo adquirir la primera entrega del medicamento con el repr esentante uruguayo…Posteriormente, el MSP le informa a Laboratorio Libra que le va a adquirir las unidades del producto, salvo por la primera…Esto se concreta en el mes de febrero y luego, nuevamente a principios del mes de mayo…” (fs. 12), notificándosele el 23 de abril, el acto administrativo encausado. 5) Con relación a sus agravios, alega que el acto administrativo impugnado es ilegítimo por haberse por haberse aplicado en función de normativa que regula supuestos diferentes al de autos, vinculados a infracciones sanitarias. Adicional mente, arguye que la Resolución Nº27/2024 carece de motivación suficiente y que carece de análisis alguno respecto a los hechos del caso y la graduación de la sanción, siendo ésta confiscatoria y desproporcionada. En definitiva, entiende que no se configuraron ninguno de los elementos necesarios para el acaecimiento de la responsabilidad porque no existió incumplimiento, ni culpa o dolo imputable a Laboratorio Libra S.A. Por lo tanto, peticiona se declare la nulidad del acto y se aplique la presunción prevista en el art. 47 del CCA (fs. 12 y ss.). 6) Mediante Decreto Nº15/2025, la Sede aplicó lo dispuesto en el art. 72 de la Ley Nº20.333 (CCA) por no haber, la accionante, acreditado la representación en debida forma y no manifestar razón alguna que permitiera conferir plazo para subsanar tal defecto. Contra tal providencia se alzó la accionante, interponiendo recursos de reposición y apelación y ratificando lo actuado; por Sentencia Interlocutoria Nº2/2025 de fecha 10 de febrero de 2025, la Sede resolvió revocar el Decreto Nº15/2025 en la medida en que, de acuerdo a lo explicado por la parte, no se configuraba el presupuesto de hecho descripto en la norma para su aplicación. 7) Así, por Decreto Nº22/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 14 de marzo de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 35 y ss.). 8) En su contestación de demanda, la Administración expresa que en todo momento la accionante estuvo en co nocimiento de que el plazo de entrega del medicamento era de 12 días, a tento a la urg encia en dar cumplimiento a las Sentencias Nº182/2023 y 208/2023 del Juzgado Letrado de Familia de 4ºTurno, para ser suministrados a los niños F.C y O. S . Su cotización fue la que resultó más conveniente atento a las condiciones de precio y entrega allí especificadas, habiendo transcurrido más de un mes desde las emisiones de compra para que Laboratorio Libra S.A pusiera en conocimiento a la Administración respecto del representante Murry S.A . Asimismo, explica que ello puso al MSP en una situación de incumplimiento frente a las sentencias judiciales ref eridas, poniéndose en riesgo, además, la vida de dos menores de edad; por esa razón se consideró que se trataba de un incumplimiento grave, no habiendo la accionante obrado con la diligencia debida ni con b uena fe, lo cual justifica la aplicación del art. 396 de la Ley Nº19.924. 9) Sostuvo, a su vez, que se expusieron detalladamente los fundamentos de la sanción y las c ircunstancias del caso , indicando que su incumplimiento efectivamente configura un apartamiento de l as disposiciones sanitarias existentes en la materia y que se configuraron todos los requisitos para asignarle responsabilidad por el incumplimiento acaecido. Por lo tanto, rechaza todos los agravios esgrimidos por la actora. 10) Mediante Decreto N°109/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, habiendo comparecido únicamente la parte actora a ofrecerla con fecha 31 de marzo de 2025. Por su parte, ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N°327/2025, se fijó el objeto del proceso, la prueba y se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 11) Producida la prueba de autos, por Decreto N°591/2025, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 6 y 18 de junio (fs. 71 a 79 vto.). 12) Finalmente, mediante Decreto N°79/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 30 de junio de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 82 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede rechazará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, entiende la Sede que, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de los dichos de las partes (fs. 10 y 35) que la Resolución Nº276/2024 fue dictada por el Ministerio de Salud Pública y le fue notificada a la accionante con fecha 23 de abril de 202 4, habiendo ésta interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 3 de mayo del mismo año ; no existiendo pronunciamiento expreso de la Administración respecto de los mismos, con fec ha 19 de noviembre de 2024 se configuró su denegatoria ficta, todo lo cual se confirma, además, de lo que surg e de fs. 2 y ss., del Expediente Nº12/001/1/1736/2024 y 64 y ss., del Ex pediente Nº12/001/3/893/2024 (A.A). El presente accionamiento fue iniciado el día 5 de febrero de 2025, en tiempo hábil (fs. 10). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis radica en la nulidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por De creto Nº327/2025, la suscrita dispuso: “Atento a lo anterior y a lo que surge del art. 166 del CCA, corresponde a esta Sede pronunciarse sobre los medios probatorios ofrecidos. Para ello, se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse deberá acotarse al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia”. A su vez, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso, de la siguiente forma: “Determinar si corresponde o no, hacer lugar a la nulidad planteada por la actora respecto de la Resolución Nº276/2024 de fecha 19 de abril de 2024 dictada por el Ministerio de Salud Pública, mediante la cual se impuso a Laboratorio Libra S.A una multa de 1000 U.R por el presunto incumplimiento en la entrega del medicamento ORKAMBL o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello y en particular, deberá determinarse si (i) han existido vicios en la motivación del acto; (ii) si ha sido dictado en vulneración de los principios de legalidad, culpabilidad, razonabilidad, proporcionalidad y debido proceso y (iii) si corresponde aplicar la presunción consagrada en el art. 47 del CCA” y el de la prueba en: “(…) acreditar los puntos (i), (ii) y (iii) antes referidos”. Con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió , en la misma oportunidad: “Con respecto a la prueba documental, se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 65 y 72 fs., en soporte electrónico y la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 5. Véase que, si bien la accionante enumera otra prueba documental en su escrito de fs., 46, no fue agregada de forma conjunta con el mismo ni tampoco se trata de documental presentada con la demanda y que hubiese la parte reiterado en la etapa de prueba, por lo que se hace imposible su agregación a autos. Intímase a la parte demandada con plazo de 10 días a aportar la documentación solicitada por la parte actora a fs. 46 vto., cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil…”, intimación que fue practicada a fs. 67 y no fue cumplida por la demandada conforme surge del Decreto Nº591/2025. Por esta razón, en etapa de ale gatos, la parte actora solicitó se aplicase lo previsto en los arts. 168 y 189.3 del CGP. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes. Valoración del cúmulo probatorio En primer lugar, corresponde referir a aquellos hechos que, tal como viene de decirse, no conforman el objeto del proceso; se trata de las cuestiones que, fueran o no planteadas por las partes, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada respecto a las mismas. En palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En el mismo sentido, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios o causales de nulidad que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que esta Sede comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). En efecto, no ha sido controvertido en autos, que con fecha 18 de diciembre de 2023, Laboratorio Libra S.A cotizó, a pedido de la Administración, la entrega del medicamento ORKAMBI, para el cumplimiento de las Sentencias Nº182/2023 y 208/2023 ya mencionadas, en USD17.900 por caja, más impuestos. Tampoco integra el cúmulo de debate, puesto que fue reconocido a fs., 11 vto., y ss., por la actora que existió una demora, más allá del plazo acordado, en la entrega del medicamento y que finalmente, la Administración aceptó 5 de las 6 cajas que se autorizó a importar. Véase que la accionante, expresamente relata que: “En enero de 2024, a pesar de las mejores prácticas y diligencias empleadas por Libra, y a pesar de que el MSP había informado que no e xistía representante en Uruguay, la entrega del medicamento por Clinigen a Libra se comienza a atrasar…Afortunadamente, e n el interín , el M SP pudo adquirir la primera entrega del medicamento con el repr esentante uruguayo…Posteriormente, el MSP le i nforma a Laboratorio Libra que le va a adqu irir las unidades del producto, salvo por la primera…Esto se concreta en el mes de febrero y luego, nuevamente a principios del mes de mayo…”(fs. 11 vto., y 12). En el mismo sentido, la parte demandada indica , además, que Laboratorio Libra S.A estuvo siempre en conocimiento que la entrega tenía cierta urgencia (por ello lo acotado del plazo ) porque el medic amento de alto costo era requerido a efectos de ser suministrado a dos niños, F.C y O.S, en virtud de lo dispuesto en los mandatos judiciales ya referidos (fs. 36 y ss.). Tan es así que en la demanda anulatoria la actora, expresó: “(…) solicitando cotización por el medicamento LUMACAFTOR 100 MG + IVACAFTOR 125 MG – Orkambi (GRANULADO) a efectos de cumplir una sentencia de amparo… cumpliendo así con la sentencia del Poder Judicial y, lo que es m ás importante, cumpliendo con el paciente” (fs. 10 vto. y ss.). Lo que sí es cuestionado por la actora es la responsabilidad por tal demora y entrega tardía. En otras pa labras, lo que cabe dilucidar es si tal atraso es imputable a la parte actora , si adoptó una actitud diligente para cumplir con la entrega de los medicamentos y en su caso, si ello es relevante a los e fectos de la imposición de la sanción o para la graduación de la misma. Por lo que, desde el punto de vista jurídico, lo que pone en tela de juicio Laboratorio Libra S.A es si, en la especie, confluyen tod os los requisitos necesarios para que se configure el supuesto de hecho previsto en la norma para sancionar, así como los restantes elementos de la responsabilidad ; e incluso, cuál es la norma en la cual se ha amparado la Administración para hacerlo. En efecto, al referir a ello, manifiesta que : “De acuerdo a lo establecido en el “Atento” de la Resolución, la multa se estaría aplicando en aplicación de lo dispuesto por el artículo 396 de la le y nº19.924…la referida norma no aplica al caso en cuestión, lo que la sanción es ilegal …La Resolución entiende que Libra encaja en la situación regulada por el artículo 396…Pero esto no es así…la demora en la entrega del medica mento tampoco significó un incumplimiento de Li bra…No hay una sola pr ueba en el expediente que demuestre un actuar doloso o culpable de Libra…” (fs. 16 y ss.)., mientras que la parte demandada, por el contrario, entiende que : “(…)la contraria presentó una oferta del medicamento, sin tener en cuenta si podía cumpli r en tiempo y forma con la entrega de éste, situación que claramente debió prever, sobre todo al tratarse de un medica mento de alto costo q ue se nec esitaba con suma urgencia, situación en la que previamente estaba en conocimiento el laboratorio en cuestión…Laboratorio Libra S.A no actuó basado en la buen fe, principio rector en materia de contratación…” (fs. 37 vto.). Por ende, respecto de los aspectos que vienen de menc ionarse, cabe aplicar lo dispuesto en el art. 151, literales f) y g) del CCA, los que, en espejo a la carga de la controversia que tiene la demandada (art. 160), establecen la carga de la sustanciación. Ello, además, se confirma con el art. 177 que regula el contenido de la sentencia y que reza: “El fallo se pronunciará sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…” (resaltado agregado). Respecto a la carga de la sustanciación que gravita sobre la parte actora, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, haciendo referencia al régimen anterior, pero plenamente aplicable también al CCA, ha explicado que: “(…) no se puede soslayar el claro mandato dictado por el artículo 59 del Decreto Ley No. 15.524, cuyo acápite establece lo que deberá contener la demanda de anulación… Al respecto, en términos replicables al proceso contencioso administrativo de anulación, se ha dicho que: “El Ordenamiento Procesal vigente (art. 117 núm. 4) CGP), se afilia -como el anterior - a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. El objeto de la pretensión y el del proceso, estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita lo s hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad con el aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (…) La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia, so pena de incurrir en vici o de incongruencia (arts. 1º y 198 CGP)” (cf. KLETT, S., “Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo I, 2ª Ed. Actualizada, F.C.U., Montevideo, 2016, ps. 271/272) …” (Sentencia Nº160/2025). Por lo tanto, aún a riesgo de reiteración, se repite: se encuentra admitido por la actora que existió entrega tardía del medicamento en cuestión, discutiéndose únicamente a quién le es imputable ta l incumplimiento y la configuración de las restante s condiciones exigidas para que pueda imponerse una sanción como la de autos. En segundo lugar, pero relacionado con lo que viene de explicarse, corresponde ahora ingresar en aquellos elementos de hecho ( y por ende susceptibles de prueba) que se encuentran debatidos y que ya fueron adelantados previamente. Con relación a l atraso, a la imputación del mismo y a la diligencia de la actora, cabe decir que conforme surge de fs. 5 y 6 del Expediente Nº2/001/3/893/2024 (A.A) con fecha 14 de diciembre de 2023 a las 14.45 y 15.29 hs., el MSP envió, vía correo electrónico, a una serie de empresas, entre ellas Laboratorio Libra S.A , solicit ud de cotización por el medicamento referido, las que deb ían ser presentadas el 18 del mismo mes, indicando expresamente que: “Las ofertas deben incluir el detalle sobre plazos de entrega. Recordar que se trata de una sentencia ju dicial, la cual debemos cumplir en el menor tiempo posible” (resaltado en original) y que: “Las ofertas deben detallar el plazo de entrega del producto. Aquellas propuestas que n o contengan dicha información serán descartadas”. Con fecha 15 de diciembre de 2023, la actora consultó al MSP si el producto requerido contaba con representación en Uruguay, indicando la Administración que: “según nos informaron no hay representación” (fs. 27 y 28 del Expediente Nº12/001/1/1736/2024 - A.A). Así, luce a fs. 8 del Expediente Nº12/001/3/893/2024 (A.A), la cotización de la parte actora, indicándose: “Plazo de entrega: 12 días ”. Si bien no se aclara desde cuándo computa tal término, lo razonable y natural es entender que sería desde la adjudicación. A continuación, a fs. 9 y ss., de tales actuaciones, obran las resoluciones de fecha 21 y 22 de diciembre de 2023 que habilitan a la actora, el ingreso de l medicamento al país y las órdenes de compra de fecha 21 y 26 de diciembre. A fs. 14 y ss., surgen cadenas de correos electrónicos entre Laboratorio Libra S.A y el MSP, en los que se informa a la Administración, el 16 de enero de 2024, que Clinigen estaría demorando la entrega del medicamento porque Murry S.A es el representante en Uruguay del mismo. Ante ello, se consulta a la actora sobre la entrega, expresándose: “Sobre este medicamento estamos necesitando en forma urgente dar cumplimiento a la entrega del mismo. Se estan comunicando desde la parte interesada ya que el paciente debe si o si tener a disposición el producto, el cual fue autorizado el 21/12/2023.” Con fecha 18 de e nero de 2024, la actora envía otro correo relatando lo informado por el proveedor europeo del medicamento, C linigen, en el que únicamente se indica que pudieron obtener las 6 unidades del medicamento y las estarían enviando con la mayor urgencia posible. Ante ello, la actora, agrega en tal correo que: “adjunto correspondencia recibida en el día de hoy por parte de Clinigen donde plantean que la demora es ajena a Libra (nota en adjunto), pero por otro lado hoy nos confirmar el poder entregar las unidades… Estamos viendo el plazo de entrega que ellos estiman en 15 días” y a fs. 20 del Expediente Nº12/001/1/1736/2024 una nota de Clinigen donde se informa que la responsabilidad por el atraso no es atribuible a Laboratorio Libra S.A. Lucen, a su vez, concomitantemente, correos internos del MSP, en los que, a haber la actora estimado la entrega en 15 días más , se sugiere : “priorizar la celeridad en la adquisición. Aprovechamos para recordar que el Decreto N° 380/023 estableció excepciones de exigencias para las compras de medicamentos no registrados” (fs. 24 y ss. Expediente Nº12/001/3/893/2024), surgiendo a posteriori la compra a Murry S.A. Por su parte, de forma posterior al dictado de la Resolución Nº276/2024 aquí encausada, la Administración inform ó a la actora, vía correo electrónico, que adquiría las restantes 5 unidades del medicamento (salvo por la ya comprada a Murry S.A ), lo que hizo, conforme surge de fs. 22 y ss., del Ex pediente Nº12/001/1/1736/2024 (A.A). De una valoración de la prueba antes detallada, la Sede entiende la demora en la entrega del medicamento sí es atribuible a Laboratorio Libra S.A. Si bien es cierto que el MSP indicó que, de acuerdo a la información con la que contaba, no existía un representante en Uruguay, no menos cierto es que, la responsabilidad de hacer todas las gestiones necesarias para presentar una oferta seria y apegaba a la realidad, son del proveedor. Sin perjuicio de que lo anterior es aplicable con criterio genera l para cualquier oferta, al haberse informado a la actora que , en este caso, se trataba nada más y nada menos , del cumplimiento de fallos judicial es obtenidos en procesos de amparo y que los medicamentos de alto costo debían ser entregados a dos niños de manera urgente, más aún debió el oferente extremar su diligencia. Es sabido que , de forma previa a la presentación de las ofertas, todos los oferentes deben rea lizar todas las g estiones pertinentes y tomar los debidos recaudos para que, aquello que consig nen en la misma, pueda ser, en caso de resultar adjudicatarios, cumplido. Existan o no pliegos de condiciones puntuales para esta co mpra directa, es connatural a cualquier contratación que , si no se cumplen las condiciones ofertadas en tiempo y forma, el oferente es pasible de ser sancionado. Ello es, incluso, lo que justifica que en determinados casos se exija la constitución de garantías, de mantenimiento de la oferta primero y de cumplimiento de contrato después. Por lo tanto, más allá de lo informado por el MSP, Laboratorio Libra S.A pudo haber consultado el mismo día en que recibió la convocatoria o en el que consultó a la Administración, a Clinigen, de forma concomi tante, sí existía un representante en Uruguay; esta información podía ha ber sido brindada por Clinigen porque como fue previamente mencionado, fue éste, a la postre, quien lo hizo. Esta formación de act uación, además, es esperabl e si, como indica la propia actora, se trata de “uno de los principales proveedores del Ministerio de Salud Pública…” (fs. 46 vto.). Asimismo, las ó rdenes de compra fueron emitidas con fecha 21 y 2 6 de diciembre, no obrando en autos prueba alguna de comunicación de parte de la accionante con el MSP , hasta el 16 de en ero de 2024 ni tampoco de la gran cantidad de gestiones que la actora manifiesta haber hecho en el interín. Incluso, véase que una vez que Clinigen informó a Laboratorio Libra S.A que efectivamente podría conseguir la s unidades del medicamento, la actora estim ó el plazo de entr ega en 15 días, 3 días más a los originariamente ofertados. Todo ello, valorado de forma conjunta y en base a las reglas de la sana crítica y experiencia, da la pauta a esta Sede de que Laboratorio Libra S.A se comprometió contractual mente a cumplir con la entrega en un plazo determinado, sin haber averiguado y sopesado con la seriedad y responsabilidad requerida en un caso como el de autos, si efectivamente podía cumplir con ello. En mérito a tales consideraciones, el agravio que viene de analizarse, no es de recibo. Corresponde también mencionar que, sin perjuicio de que será retomado más adelante, al no haberse resuelto la recurrencia pro movida en los plazos normativamente previstos, opera la presunción contenida en el art. 47 del CCA, la que, al ser relativa, admite prueba en contrario. En igual sentido, como bien indica la actora en su alegato de bien probado, corresponde considerar lo previsto en el art. 168 del CGP, en la medida en que la parte demandada no cu mplió con la in timación dispuesta por Decret o Nº327/2025, esto es que: “Cuando por otros elementos del juicio, la existencia y contenido del documento resultare manifiestamente verosímil, la negativa a presentarlo podrá ser estimada como reconocimiento de ese contenido”, por lo que corresponde, considerarlo conjuntamente con los restantes elementos del caso, y además, valorar qué incidencia tiene en el fallo que aquí se adoptará. Respecto del art. 189 del CGP estima la Sede que no resulta aplicable porque no refiere a un supuesto de incumplimiento a aportar prueba , sino a la colaboración que la Sede pudiere requerir para poder realizar una diligencia. Hasta aquí se han analizado aquellos aspectos que si bien tienen impacto en las consideraciones jurídicas que se harán, residen en cuestiones de hecho y por ende, probables por las partes. A continuación, corresponde que la Sede prosiga con el examen de juridicidad, esto es, la definición de la normativa aplicable a la situación de hecho que viene de analizarse y de aquellos aspectos que atañen a discusiones netamente jurídicas ; será la valoración conjunta de los hechos probados, admitidos y de los aspectos jurídicos , la que dará base al presente fallo. 5) Fundamentos de Derecho 5.1) Sobre el vicio en los motivos , su vinculación con el principio de legalidad en materia sancionatoria y con el incumplimiento contractual Tal como fue adelantado, la parte actora se agravia por entender que la Administración sancionó sin que existiera ley que la habilitara a hacerlo: “Tal como reza el principio de legal idad consagrad o en la Co nstitución de la República, no puede existir sanción sin una ley que l o establezca a texto expreso. Sin dicha ley, es ilegal aplicar la sanción…La Resolución entiende que la conducta de Libra encaja en la situación regulada por el artículo 396 de la ley nº19.924, y que por ello debe ser sancionado. Pero esto no es as í…el supuesto incumplimiento de Libra no infringe disposición sanitaria alguna, sino contractuales (compraventa de medicamentos)” (fs. 16). Por su parte, la Administración expresó que: “La omisión de Laboratorio Libra S.A, al represen tar el incumplimiento de las disposiciones sanitar ias vigentes, justifica la aplicación del artículo 396 d e la Ley Nº19.924 …A estos efectos se recuerda que se puso en riesgo la vida de dos menores de edad y que el monto total de las órdenes de com pra emitidas ascendía a la suma de S$S40.167, 24…corresponde tener en cuenta que los laboratorios, más allá de ser instituciones privadas, tie nen a s u cargo la satis facción de derechos humanos básicos de los individuos …que las condiciones o negociaciones comerciales entre laboratorios, que por razones económicas acuerdan repartos de productos en el merc ado, no pueden qu edar por encima de la vida de las personas, más allá de la gravedad de la conducta, en la medida en que la investigada se comprometió bajo un exiguo plazo, a entregar productos que, a la fecha de tal compromiso, no se encontraban a su disposición” (fs. 38 vto., y 39). Pues bien, el art. 396 de la Ley Nº19.924 es el q ue asigna al MSP potestad sancionatoria y fija los criterios para graduar las sanciones allí enumeradas. A su vez, conforme surge del Informe de la División Servicios Jurídicos (fs. 41 y ss., del Expediente Nº12/001/3/893/2024), la contratación fue realizada por vía de excepción, al amparo de lo dispuesto en el art. 33, literal D, numeral 26, es decir, mediante el meca nismo de com pra dire cta, para los casos de “Las compras que realice el Ministerio de Salud Pública, en cumplimiento de decisiones jurisdiccionales, de medicamentos o dispositivos terapéuticos no incluidos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos ni en los programas integrales de prestaciones consagrados en el artículo 45 de la Ley N° 18.211, de 5 de diciembre de 2007”. Por lo que, tratándose de una contratación y habiéndolo explicitado la propia Administración en vía administrativa, correspo nde considerar no sólo la normativa identificada por el actor sino también toda la que surge del TOCAF. Éste, en su art. 149 regula los principios de actuaci ón en el marco de la contratación, los que son aplicables tanto al Estado como a los particulares co- contratantes. En particular, como b ien surge del informe mencionado y como fue adelantado en el apartado anterior, la parte actora, ofertó la entrega de l medicamento y, por ende, se comprometió a suministrarlo según las condiciones de su o ferta, las que, está demás decir, lo obligan. No consta en autos pr ueba alguna respecto de las supuestas gestiones realizadas en los períodos en los que no hubo comunicación con el MS P. A su vez, se repite, cuando Clinigen confirmó la entrega de los medicamentos, se estimó una demora de 15 días (sin siquiera aclararse si dicha demora era únicamente de Clinigen o consideraba las restantes gestiones necesarias para entregarlos al MSP). La parte actora debió haber averiguado con anterioridad a ofertar, la demora estimada y la existencia de cualquier otra dificultad que supusiese ampliar los plazos contenidos en su cotización. Todo lo anterior, implica un apartamiento a la diligencia debida y a la buena fe con la que cualquier proveedor del Estado debe actuar, máxime si estamos ante uno con experiencia como afirma la propia actora y en pleno conocimiento de que, del otro lado, había personas que dependían de la entrega con urgencia de la medicación para satisfacer una ne cesidad médica impostergable. Tan impostergable e inalcanzable era, que debió gestionarse a través de un proceso de amparo como reconoce saber la actora en su demanda. No sólo eso, sino que el MSP adjudicó la compra directa a Laboratorio Libra S.A porque, con la s condiciones ofertadas, era quien ostentaba la oferta más conveniente, los restantes proveedores que resultaron perdidosos, compitieron al final del día, sin saber todo lo que aquí se ventila. La propia Administración de haber sabido que las condiciones de entrega serían estas, probablemente hubiese optado por seleccionar a otro oferente, en tanto de la propia convocatoria surge la relevancia asignada al factor tiempo, tal como surge de los A.A : “Las ofertas deben incluir el detalle sobre plazos de entrega. Recordar que se trata de una sentencia ju dicial, la cual debemos cumplir en el menor tiempo posible” (resaltado en original) y que: “Las ofertas deben detallar el plazo de entrega del producto. Aquellas propuestas que n o contengan dicha información serán descartadas”. Respecto de este principio se ha dicho: “La buena fe es uno de los principios generales de derecho más visibles en el mundo jurídico, siendo una de sus notas la de su transversalidad a las diversas relaciones de derecho… siendo f uente principal de derecho. Es un principio aplicable a la Administración Pública y a las personas que se relacionan con ella, tendiendo la nota de reciprocidad… Se trata de u n principio que so lemos ubicarlo en el Derecho Privado y en particular en materia contractual, recordando la expresión cont enida en el artículo 1291 del Código Civil de que los contratos deben ejecutarse de buena fe…. es un principio transve rsal al conjunto de las relaciones jur ídicas y por tanto, aplicable a las relaciones jurídicas público -administrativas…esa transversalidad se da también obviamente en las diversas materias reguladas por el derecho administrativo, y así podemos verlo recogido explícitamente en el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) en le literal i) de su artículo 149 ” (LABORDE, M. “El principio de la bue na fe como rector del e jercicio de la función púb lica. Revista de Derecho Públic o. Nº50. Año 25. Montevideo. 2016. P.p. 55 y 56). A su vez, el principio de buena fe se encuentra estrictamente relacionado con lo que en la ética es válido o no hacer, con la confianza entre las partes para que la relación pueda mantenerse estable, armónica. Indubitablemente, la actuación de buena fe de ambas partes es un elemento esencial para el mantenimiento del contrato, para el fortalecimiento de la relación que nace en base al mismo, y , por ende, para el cumplimiento de los fines que se persiguen. Todas estas características también son parte del contenido del principio de colaboración, pero no a partir de la ética o la moral, sino que apunta más que nada al fin que se persigue. Incluso, como esta decisora ha sostenido con anterioridad, para saber en un caso concreto, si se ha actuado de forma adecuada o diligente, este principio sirve de medida o estándar. Vendría a ser un estándar similar al del “buen padre de familia” o “buen hombre de negocios” pero aplicable a la contratación administrativa, y seguramente, más exigente, teniendo en cuenta los intereses en juego. Vendría a ser el criterio del “buen colaborador” (TECHERA TEALDI, L y MARTÍNEZ MARURI, E. Cuaderno 3 de Contratación Pública. UM. Montevideo. 2018. P.p. 59 y ss.). Todo ello fue lo que consideró la Administración conforme surge del Informe de la División Servicios Jurídicos, del cual se confirió vista a la actora conforme surge de fs. 52 y ss., del Expediente Nº 12/001/3/893/2024. Este apartamiento configura un incumplimiento adicional al propio del plazo que habilita a la Administración a sancionar. Ahora bien, respecto al alcance del término “sanitarias” incluido en el art. 396 de la Ley Nº19.924, que surge del “Atento” del acto encausado y respecto del cual se agravia la parte actora, entiende esta decisora que cabe asignarle un significado natural y obvio (art. 18 del Código Civil). Según la Real Academia Española “sanitaria” significa “perteneciente o relativo a la sanidad ” y “sanidad” refiere a “cualidad de sano”, “cualidad de s aludable” y “Conjunto de servicios gubernativos ordenados para preservar la salud del común de los habitantes de la nación, de una provincia o de un municipio”. Incluso, tratándose de un medicamento de alto costo, el Decreto Nº521/984 al regularlo, define qu é se considera por necesidades y educación sanitaria, previendo respectivamente que son las: “Carencias sanitarias determinadas por medios científicos que justifican medidas preventivas y curativas y las medidas de lucha de erradicación mediante los medicamentos adecuados” y “Se refiere en la ley al uso de los medicamentos por parte de la población”. Por lo tanto, se entiende que cuando la Ley Nº19.924 refiere a “infracción a las disposiciones sanitarias vigentes” no está excluyendo los casos en los cuales el objeto de una contratación pública se relaciona con el suministro de un medicamento y, por ende, la satisfacción del derecho a la salud o incluso la vida. El razonamiento inverso llevaría al absurdo de sostener que no reviste transcendencia alguna el bien sobre el que se está contratando y sería lo mismo, por ejemplo, incumplir con la entrega de mobiliario que, con un medicamento de alto costo, respecto del cual, existe una sentencia de amparo a cumplir por el Estado. En mérito a todo lo anterior, entiende qu ien escribe que no es de recibo el agravio de la actora fincado en una vulneración al principio de legalidad, el que, al decir de Ruocco, se relaciona con dos aspectos: “(…) la atribución el poder de sancionar, lo que tiene q ue ver con el principio de especialidad, propio de la competencia de las per sonas jurídicas públicas y, … la limitación de los derechos de las personas mediante la consagración de obligaciones…la acción punitiva debe provenir d e la ley …” (RUOCCO, G. “La Infracción administrativa: principios de legalidad, tipicidad y prescripción ”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Montevideo, 2025. P.p. 94). Efectivamente, sí existe ley atributiva de competencia al MSP , debiendo considerarse, además, que el ordenamiento jurídico debe verse como un todo y no como compartimentos estancos; que no existan pliegos (lo cual es hasta usual en una compra directa) no implica que la restante normativa aplicable a l a materia, no le rija al Estado y al proveedor. Además, coincidentemente, el art. 40 del CCA (antes, art. 23 de la Ley Nº15.524 ) al referir a los actos objeto de este accionamiento, define a la regla de Derecho, y por ende, a la legitimidad, disponiendo que: “Los actos administrativos dictados con desviación, abuso o exceso de poder, o con violación de una regla de Derecho, considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual”. Evidenteme nte en la espec ie, ha existido vulneración de una norma contractual, además de una principial. Con ello se cumple n los tres requisitos necesarios para que exista competencia: asignación de poderes sancionatorios, en materia sanitaria ( que incluye lo que viene de decirse ) y el territorio, que es nacional . Asimismo, no se vulnera el principio de “nulla poena sine legge” referido por el actor por los argumentos que vienen de decirse. En concordancia con ello, al ser correctos los fundamentos de Derecho (la norma jurídica en la que s e basó la Administración para sancionar ), tampoco existe un error en los motivos de Derecho del acto. Tampoco hay, como fue valorado en el apartado anterior y al que la Sede se remite en honor a la b revedad, una errónea o insuficiente apreciación de las circunstancias del caso como pretende la parte actora a fs. 16 vto., y ss. Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia . El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (Ruocco, G y Delppiazo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41 , resaltado agregado). En definitiva, no se configura en el caso un apartamiento al principio de legalidad ni existe un vicio en los motivos del acto, pero sí, se estima que existió un apartamiento de parte del actor del principio de buena fe y de las condiciones estipuladas en su oferta . Por ende, existiendo falta de la debida diligencia y vulneración de la buena fe, mal puede decir la actora que no existió dolo o culpa y que no existió incumplimiento contractual. 5.2) Sobre el vicio en la motivación La parte actora alega a fs. 12 vto., que la motivación del acto encausado es insuficiente porque no se explicitan los motivos por los cuales se aplicó tal multa y no otra sanción. Pues bien, de la mano con lo que viene de explicarse, a criterio de la Sede, asiste razón a la parte demandada. Es cierto que el acto en sí mismo contiene referencias genéricas a la normativa vulnerada y a la situación de hecho, pero, justamente, de ellas surge con claridad la explicitación de los motivos que consideró la Administración para aplicar la sanción como lo hizo. Véase que a fs. 41 ss., surge el multicitado informe de la División Servicios Jurídicos del MSP, en el que expresamente se indica que: “Posteriormente, habiendo transcurrido casi un mes de la cotización realizada por el laboratorio y de la emisión de las órdenes de compras del referido medicamento, el Laboratorio Libra S.A. informa a esta Secretaría de Estado que Murry S.A es quien se encuentra autorizada para proporcionar el suministro, y venta de dicho medicamento, por lo cual, no iba a poder cumplir con su oferta… Por lo tanto, claramente el Laboratorio Libra S.A. realizó una oferta (resultando esta la mejor oferta en cuanto a condiciones de entrega y precio), la cual no cumplió en tiempo y forma, poniendo en riesgo la salud de dos menores de edad y situando a esta Administración en incumplimiento de las órdenes judiciales … Lo grave es que se obligó a entregar un medicamento de alto costo que se necesitaba de forma urgente, del cual no disponía en dicho momento en que presentó su oferta y por tanto no tenía la seguridad si iba a poder cumplir con dicha entrega … El Laboratorio Libra S.A. no habría actuado de buena fe, principio que rector en materia de contratación administrativa y que se encuentra consagrado en el artículo 149 literal I) del TOCAF … En virtud de todo lo expresado anteriormente, la suscrita concluye que operó un grave incumplimiento por parte del Laboratorio Libra S.A., quien ofertó un producto con el cual no contaba en dicho momento y al cual tampoco pudo acceder con posterioridad a la adjudicación. Además no contempló en ningún momento que se trataba de un medicamento de alto costo, el cual se encontraba destinado a dos personas menores de edad, por lo cual se requería con suma urgencia, poniendo en peligro la vida de ambos, tal como se hizo referencia anteriormente. De este modo, su conducta se apartó de la buena fe requerida para este tipo de procedimientos. Por lo cual, el actuar de dicho laboratorio resulta reprochable y por tanto podría ser pasible de sanciones administrativas dispuestas por esta Secretaría de Estado”. En las Actuaciones Nº6 y 9 contiguas a tal informe, se manifestó acuerdo con el mismo, indicándose en esta última, que: “por tanto, la omisión del Laboratorio Libra S.A., al representar el incumplimiento de disposiciones sanitarias vigentes, justifica la aplicación del artículo 396 de la Ley N° 19.924…laboratorios, más allá de ser instituciones privadas, tienen a su cargo la satisfacción de derechos humanos básicos de los individuos, esto es la salud, y a través del mismo, de la vida e integridad física y síquica, debiendo actuar en consecuencia …atento a la gravedad de la infracción y a los derechos vulnerados, todo lo cual fuera analizado en inform e precedente, corresponde aplicar una multa que ascienda a las 1.000 UR… la propia investigada, no negó las acusaciones ni la calificación de la infracción, a pesar de la vista que le fuera conferida … las condiciones o negociaciones comerciales entre laboratorios, que por razones económicas acuerdan repartos de productos en el mercado, no pueden quedar por encima de la vida de las personas, más allá de la gravedad de la conducta, en la medida que la investigada se comprometió bajo un exiguo plazo, a entregar productos que, a la fecha de tal compromiso, no se encontraban a su disposición”. En este sentido, se comparte la histórica postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a que la explicitación de los motivos puede surgir de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo, es decir, antes de dictado o inmersa en el mismo. Véase, a vía de ejemplo, lo dicho sobre este punto en Sentencias Nº323/2025, 404/2024, entre muchas otras. En el primer supuesto, debe haberse conferido al administrado la posibilidad de acceder a las actuaciones, ya que lo contrario sería como admitir una motivación póstuma o ex post facto, puesto que la motivación es relevante porque aleja a la Administración de la arbitrariedad, pero, además, porque es la base fundamental del ejercicio de una debida defensa , el que, en este caso, tampoco se ha visto afectado. En la especie, surge de fs. 52 y ss., del Expediente Nº 12/001/3/893/2024 que tal vista previa existió, no constando en autos que se haya evacuado. 5.3) Sobre la vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad Conforme surge de la demanda anulatoria, Laboratorio Libra S.A cuestiona la graduación de la multa e indica que sería confiscatoria y desmesurada (fs. 19 y ss.), lo que por supuesto, es rechazado por la demandada. Por lo tanto, lo que la agravia, en otras palabras, es la razo nabilidad y propor cionalidad de la sanción impuesta. Tal como se analizó previamente, la Sede entiende que existió un incumplimiento contractual en el plazo de entrega del medicamento y además, una vulne ración al principio de buena fe. P ara ello, se valoró la conducta adoptada por la parte actora en el marco de la contratación, así como el objeto de su cotización. A continuación , se hará referencia al alcance de estos principios y a su relación con el caso de autos. Para ello, corresponde hacer caudal de las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “ Como explica Durán -de modo prístino y preciso - ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcio nalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación” (Vázquez, C. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad ”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez” (Cajarville, J. P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Adicionalmente, cabe enfatizar que debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control, lo que, incluso , con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades , con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño e l ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco, cabe entender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una cualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la actividad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regularse íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445-446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que ningún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control jurisdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la motivación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, G y Delpiazzo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro de una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. En este caso, el art. 396 largamente citad o prevé que las multas podr án graduarse desde 10 UR hasta 50.000 UR y que a los efectos de determinar concretamente su monto y/o la naturaleza de la sanción, podrá atenderse, entre otros cr iterios, a la intencionalidad, gravedad de la conducta, antecedentes, daños producidos, etc. En este sentido, los informes largamente citados en los apartados anteriores, indican que lo que fue considerado por la Administración para resolver la imposición de una multa de 100 0 UR fue la gravedad de la sanción, la que se relaciona, por supuesto, con el objeto de la cotización, est o es, la provisión de un medicamento de alto co sto a efectos del cumplimiento de c ondenas judiciales, ello, sobra decirlo, incide en las condiciones de salud y vida de los niños en cuestión. Con relación al daño, basta con mencionar los derechos y bienes jurídicos en juego, además de lo indicado por la Administ ración en cuanto a los plazos conferidos por las sentencias judiciales referida s y l as sanciones pecuniarias dispuestas en ellas: “(…) poniendo en riesgo la salud de dos menores de edad y situando a esta Administración en incumplimiento de las órdenes judiciales…como bien se desprende de las sentencias judiciales el no suministro de dicho medicamento podría causarle graves perjuicios. Sentencia N°182/2023 del Juzgado Letrado de Familia 4º Turno: “La perspectiva de Felipe si no accede al tratamiento con moduladores, es muy mala, se trata de una enfermedad crónica y mortal, con poca sobrevida……”; “Los estudios científicos aprobados por las agencias internacionales demuestran que los niños menores a 2 años, tratados tempranamente con un corrector y potenciador LUMACAFTOR e IVACAFTOR, logran prevenir y detener el deterioro de su función respiratoria, así como respecto al estado nutricional sin necesidad de reemplazo enzimático.”… Sentencia N°208/2023 del Juzgado Letrado de Familia 6º Turno: “También declaró sobre el fármaco, la Dra. Violeta Sereno: ... no se puede esperar a que Oliver cumpla los dos años para la triple combinación porque pretendemos detener el deterioro que ya esta teniendo el niño. Se pretende en 10 meses antes de sus dos años porque tiene una bacteria destructiva que destruye el pulmón. Se trata todo conjuntamente. El medicamento corrige el defecto de base y la bacteria se combate con antibiótico. Lo que logra este medicamento por el que venimos es hidratar la secreciones pulmonares y evitar que anide … Por otra parte, en la Sentencia N°182/2023 se dispuso: “La parte demandada contará con un plazo máximo de tres días -a contar a partir de la ejecutoriedad del presente pronunciamiento-, a fin de efectivizar lo dispuesto. Lo ordenado resulta bajo apercibimiento de imponer a la parte demandada sanciones económicas, en caso de incumplimiento, concretamente una astreinte diaria de 200 (doscientas) U.R., mientras el mismo se prolongue.” (fs. 45 y ss., A.A, resaltado agregado). Por su parte, si bien es cierto , como afirma la actora , que la parte demanda no cumplió la intimación dispuesta en autos, obra suficiente prueba que avala el presente fallo y que indica que el acto administrativo es legítimo. Asimismo, puntualmente respecto d e la documentación a q ue se intimó, refería a antecedentes sancionatorios de la actora y de otros casos y a los atrasos de la Administración u otros proveedores en suministrar medicamentos de esta índole, lo cual, no enerva toda la valorac ión que viene de re alizarse, amén de que no fue la existencia o inexistencia de antecedentes lo que motivó la sanción. Por ende, se estima que no es de recibo el presente agravio , siendo la sanción impuesta razonable y proporcional y encontrándose dentro de los parámetros normativos. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no corresponde referir a recomposición alguna. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestimase la demanda instaurada y en su mérito, confirmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 50.500 (pesos uruguayos, cincuenta mil quinientos). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese.