Sentencia Interlocutoria N° 472/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025. No. 472 VISTOS : Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “BERGARA, PABLO Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 132/2025). RESULTANDO : I) A fs. 19, comparecieron Pablo Bergara y Diego Bergara, por sí y en representación de COMITAN S.A., interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia No. 7/2025, dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. En lo medular, expresaron que la sentencia apelada rechaza liminalmente la demanda de autos en el entendido de que es aplicable al caso el plazo de caducidad de 60 días, previsto en la Ley No. 15.869 (anterior marco legal de la acción de nulidad junto con el también derogado Decreto-Ley No. 15.524), en vez del plazo de 90 días previsto por el art. 55 del vigente Código de lo Contencioso Administrativo (Ley No. 20.333, en lo sucesivo “CCA”). Dentro de los agravios, señaló que el primer aspecto que se debe considerar es si, como lo sostiene la sentencia recurrida, estamos frente a un caso de “falta de regulación expresa”. Citando doctrina, señaló que para que exista un vacío o laguna, debemos estar frente a un caso que carezca por completo de una solución prevista en el Derecho vigente en el país. En el caso, el punto de discusión está constituido por el plazo de caducidad para deducir la acción de nulidad, la selección de la base de la cual se puede extraer la solución que puede ser o bien el art. 9 de la Ley No. 15.869, como lo sostiene la sentencia, o bien el art. 55 del CCA, como lo sostiene la recurrente. Por lo que considera que no estamos frente a un caso de vacío normativo o laguna del Derecho, sino de aplicación de dos normas que establecen soluciones distintas para un mismo caso. Por lo que afirmó que el punto de partida de la sentencia no es correcto y que la solución no se debe de encontrar aplicando el art. 5 del CCA, el cual establece reglas de integración, ya que, como no hay vacío o laguna, tampoco puede haber integración. En definitiva, el problema no es el que propone la sentencia (un vacío), sino otro diferente (cómo se aplican temporalmente dos normas sucesivas que tratan una misma situación). Sostuvo que el art. 210 del CCA deroga expresa y formalmente, entre otras, a la Ley No. 15.869. Añadió que el art. 205 del CCA, establece que la “vigencia” del mismo se producirá 90 días corridos contados a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, con lo cual, entró en vigencia con fecha 24 de diciembre de 2024. Por lo tanto, afirma que, desde el 24 de diciembre de 2024 cualquier “caso”, como por ejemplo el plazo de caducidad para deducir la acción de nulidad, se regirá por el CCA y no por la Ley No. 15.869, la que está derogada y no produce efectos. Lo que determina que el plazo de caducidad de la acción, aplicable en marzo de 2025 (fecha de la demanda), es el del CCA (norma vigente) y no el de la Ley No. 15.869 (norma derogada). Indicó que, conforme lo que dispone el art. 206 del CCA, dicho Código se aplica a los procesos iniciados a partir de su vigencia, configurándose el inicio de un proceso con la interposición de la demanda. En consecuencia, los casos para los cuales sigue vigente la legislación anterior son los procesos en los cuales la demanda se interpuso antes del 24 de diciembre de 2024. El plazo de caducidad para el inicio de la acción de nulidad tiene que ser el previsto en el CCA (artículo 55) y no el de la Ley No. 15.869. Este es el análisis más tradicional, lineal y directo, ya que se funda en lecturas simples y directas de las leyes. Afirmó que también queda sin efecto el argumento de la sentencia según el cual su decisión preserva la seguridad jurídica en un grado mayor. En efecto, al no existir retroactividad alguna, sino simplemente la aplicación inmediata de la ley, cual es el sistema normal de vigencia de las normas, no hay ninguna afectación de la seguridad jurídica. Señaló que no se incurre en retroactividad cuando los efectos de una nueva ley recaen sobre situaciones en curso o provocan efectos futuros en situaciones anteriores o hechos cumplidos. Asimismo, indicó que el principio de la tutela jurisdiccional efectiva también conduciría a adoptar el plazo de caducidad del CCA antes que el de la Ley No. 15.869. II) Por Decreto No. 190/2025, se confirió traslado del recurso de apelación interpuesto por el término de 6 días (fs. 34). III) A fs. 37 y ss., comparecieron a evacuar el traslado del recurso de apelación interpuesto, Martín Pérez y Matías Burgos, en representación del MEF-DGI. Compartieron los argumentos de la sentencia, indicando que el plazo de caducidad para la promoción de la demanda de nulidad, aplicable al caso de autos, es el de 60 días dispuesto en el art. 9 de la Ley No. 15.869. Sostuvieron que sí existe un vacío normativo y que acudir a la integración es un procedimiento no solo aceptable sino necesario. El vacío normativo se configura en lo que tiene que ver con la aplicabilidad de sus disposiciones a aquellas situaciones jurídicas sometidas a un plazo iniciado bajo una norma que es derogada durante su pendencia. Afirmaron que la Sede acierta al recurrir a lo dispuesto en el artículo 12 del CGP que, a diferencia de la Ley No. 20.333, sí previó y resolvió expresamente el problema que se suscita en este proceso, cual es el de si la norma que debe aplicarse en casos de plazos que ya comenzaron a correr son las de vigencia al momento de inicio de ese plazo o las vigentes al momento en que culminó el plazo. En el caso, el plazo de caducidad para promover la acción de nulidad comenzó con fecha 26 de noviembre de 2024, cuando la Ley No. 20.333 no había entrado en vigencia, con lo cual, a dicho plazo le rige lo dispuesto en el art. 9 de la Ley No. 15.869, es decir, el plazo de 60 días, el cual se agotó el 3 de marzo de 2025, 16 días antes de que la demanda de autos fuera presentada, es decir, fuera de plazo. Citaron doctrina expresando que la norma que establece el plazo de caducidad para el inicio de la acción anulatoria es de naturaleza procesal y, por tanto, la solución a su vacío debe provenir de otra norma de esa naturaleza. Indicaron que el derecho de la parte recurrente a incoar la acción de nulidad pasó a un estado de actualización al momento en que se configuró la denegatoria ficta, es decir, el 26 de noviembre de 2024, es en ese momento cuando dejó de estar en estado de latencia y podía efectivamente ejercer su derecho, momento que es el que determina qué norma resulta aplicable, no cabiendo dudas que era lo dispuesto por el art. 9 de la Ley No. 15.869, es decir, 60 días para interponer la acción de nulidad. Por último, sostuvieron que también resulta de rechazo el argumento de la contraparte invocando el principio de tutela jurisdiccional efectiva. Consideran que no puede aceptarse que el incumplimiento de un plazo legal de carácter perentorio e improrrogable puede ser violentado y desconocido recurriendo a un principio como el de tutela judicial que tiene otro fin. IV) Por Decreto No. 259/2025 (fs. 46), se tuvo por evacuado el traslado conferido, franqueándose el recurso con efecto suspensivo (art. 252.1 del CGP, art. 196 del CCA) para su resolución por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 19 del CCA). V) Recibidos los autos, el TCA, por Decreto No. 1848/2025, dispuso que pasen los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, a fin de que se sirva dictaminar sobre el recurso de apelación interpuesto en autos (fs. 51). La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitió el Dictamen 299/2025, aconsejó al Tribunal amparar el recurso interpuesto y revocar la sentencia objeto de apelación (fs. 52 a 55 vto.). VI) Por Decreto No. 2702/2025, se dispusieron los autos para resolución por el recurso de apelación interpuesto (fs. 57). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal exigido, compartiendo los fundamentos expuestos por la apelante y la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, revocará la sentencia interlocutoria apelada, en base a los fundamentos que se pasará a desarrollar. II) Por la sentencia impugnada, sentencia interlocutoria No. 7/2025, el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo de 2º Turno, declaró la caducidad de la acción de nulidad presentada con fecha 19 de marzo de 2025. En lo medular, fundó su decisión en que la denegatoria ficta de los recursos interpuestos contra el acto lesivo operó con fecha 22 de noviembre de 2024, en consecuencia, el día 23 de noviembre de 2024 comenzó a correr el plazo para la interposición de la demanda de nulidad. A esa fecha, la norma vigente era la Ley No. 15.869, cuyo art. 9º, establecía el plazo de 60 días para interponer la acción de nulidad. Si bien la Ley No. 20.333 ya se encontraba publicada al momento de configurarse la denegatoria, conforme a lo que establece su art. 205, sus disposiciones entraron en vigencia el día 24 de diciembre de 2024, por lo que, su art. 55, que establecía el plazo de caducidad de 90 días, no resultaría aplicable al caso. El Tribunal, no comparte la posición adoptada por la a quo. III) Se advierte de autos que la discusión se centra en la determinación del plazo de caducidad de la acción de nulidad que resulta aplicable a la presente acción de nulidad. Es decir, si es el plazo previsto por el art. 9 de la Ley No. 15.869 (60 días), en base al cual habría operado la caducidad de la acción de nulidad presentada con fecha 19 de marzo de 2025 o, el art. 55 del CCA (90 días), que entró en vigencia con fecha 24 de diciembre de 2024 (cuando ya se encontraba corriendo el plazo de caducidad previsto por la Ley No. 15.869) y en cuyo caso la acción se habría presentado tempestivamente. Al analizar el punto en cuestión, en doctrina, expresa Pezzutti que: “(…) Si un plazo comienza a correr antes de la vigencia del Código y ésta ocurre cuando dicho plazo aún está corriendo, ¿aplica el plazo viejo o el nuevo? Evidentemente es más seguro sostener que corre el plazo anterior. ¿Pero es esa la solución correcta? Imaginemos un acto administrativo notificado el 20 de diciembre de 2024. Podría sostenerse que el plazo para recurrir es de diez días corridos -porque se determina al momento en que nace-, o si se entiende que el plazo es presupuesto del acto jurídico (recurso) se computa en días hábiles por efecto de la vigencia del Código, porque es el derecho vigente al momento de apreciar si el recurso se interpuso en plazo, como presupuesto de validez o eficacia (…) Lo mismo ocurre con la acción de nulidad y su caducidad (…)”. Como argumentos para aplicar el nuevo plazo (90 días) a la situación planteada, señala: “a. Primero, los mecanismos previstos en el Código, incluyendo la extensión de algunos plazos, se motivan centralmente en el designio de intensificar las garantías. El legislador, en este punto, ha intentado equilibrar los brevísimos plazos con que contaba el administrado con los que cuenta la Administración para procesar sus decisiones. La aplicación de las soluciones del nuevo código a las situaciones en curso de consolidación se alinea con esta inquietud del legislador al disponer la aplicación inmediata. b. En segundo lugar, desde una perspectiva puramente formal no es desacertado analizar la configuración de los presupuestos a la luz de la ley vigente al momento de producción de dicho acto (…) el plazo es un presupuesto del recurso y no un atributo del acto administrativo ni de la notificación. Por lo tanto puede sostenerse razonablemente que a los efectos de evaluar los presupuestos del recurso deben aplicarse las disposiciones vigentes a la fecha de su realización (…) Lo mismo debería suceder con la acción de nulidad”. Asimismo, indica que: “(…) si dos interpretaciones están en pugna, cabe acudir a los principios reconocidos en el Código para interpretar sus disposiciones, entre ellas, las relativas a la vigencia. En este marco debe apelarse a los principios de tutela jurisdiccional y administrativa efectivas, y al de acceso universal a la justicia como guías aplicativas. En este marco, de las dos interpretaciones debería preferirse aquella que garantice el acceso a la justicia” (PEZZUTTI, Miguel. Código de lo Contencioso Administrativo. Ley No. 20.333. CADE.2024. p.18-19). Posición que el Tribunal comparte y que se encuentra en armonía con lo que sostuvo en reciente Sentencia No. 269/2025, que se transcribe: “… al interpretar normas procesales el tribunal debe tener en cuenta que “el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales”, conforme lo dispone expresamente el artículo 14 del CGP, norma aplicable a los procesos contencioso-administrativos de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 207 del CCA. Como señalaba la Dra. Klett, en trabajo que publicara en el año 1989 a propósito de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, al comentar la referida norma “(…) el tribunal cuando interprete la norma procesal deberá tener muy claro cuál es la finalidad del proceso y deberá ser extremadamente cauteloso para establecer una interpretación que le impida expedirse sobre el fondo del asunto” (Klett, Selva “La vigencia y los procesos en trámite” en Curso sobre el Código General del Proceso, Tomo I, FCU, 1989, p. 32). La expresa consagración del principio de tutela jurisdiccional efectiva en el artículo 3 del CCA, informa que debe privilegiarse una interpretación garantista de las normas procesales, que permita el acceso a la justicia y evite soluciones netamente formalistas que obsten al debate de fondo. Tal como ha sostenido en reiteradas oportunidades este Tribunal, “la aplicación del principio pro actione que, como dicen García de Enterría y Fernández “(…) postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento” (Sentencia No. 644/2023, entre otras)”. IV) Conforme a lo expuesto, el Tribunal considera que resulta aplicable a la demanda presentada con fecha 19 de marzo de 2025, el plazo de caducidad previsto por el art. 55 del CCA (90 días). En efecto, encontrándose vigente el CCA al momento de presentarse la acción de nulidad y existiendo dos posibles interpretaciones con consecuencias distintas, es decir, una que permita el acceso a la justicia y otra que no, debe optarse por la primera. Solución que además se encuentra en armonía con el principio de tutela jurisdiccional efectiva, expresamente previsto por el art. 3 del CCA. En consecuencia, dicha acción fue presentada en tiempo hábil y corresponde revocar la sentencia interlocutoria No. 7/2025, dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. V) En base a los fundamentos desarrollados, normas citadas y concordantes, el Tribunal, por el quorum legal, RESUELVE : Revócase la sentencia interlocutoria No. 7/2025, apelada en cuanto declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, téngase por iniciada la acción de nulidad. Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. VOTO CONCURRENTE: Comparto la decisión del Tribunal y los fundamentos principales, pero entiendo que el camino del razonamiento debe ser diverso. Primero. El objeto de la controversia se centra en la determinación del plazo de caducidad aplicable a la presente acción de nulidad. Esto es, en la individualización de la regla de derecho aplicable y luego la interpretación. Segundo. Ante tal problema a resolver, la consideración del ordenamiento jurídico planteaba dos posibilidades. Una: el plazo previsto por el art. 9 de la Ley No. 15.869 (60 días), en base al cual habría operado la caducidad de la acción de nulidad presentada con fecha 10.3.2025; Otra: el plazo previsto por el art. 55 del CCA (90 días), que entró en vigencia con fecha 24.12.2024 (cuando ya se encontraba corriendo el plazo de caducidad previsto por la Ley No. 15.869) y en cuyo caso la acción se habría presentado tempestivamente. Tercero. Para construir la argumentación de la decisión, corresponde al Tribunal cuestionarse y contestar, cuáles son las pautas de interpretación a seguir. En este sentido, el Tribunal debe situarse ineludiblemente en el art. 5 de la Ley No. 20.333 y desde allí considerar que la interpretación de las disposiciones procesales y sustantivas deben realizarse conforme con las fuentes que indica. En este sentido, interpretación conforme significa que el proceso racional de la interpretación judicial deberá culminar en un producto que sea conforme con las fuentes que la misma disposición indica. Conforme significa que la interpretación comulgue, o quede alineada con esas mismas fuentes. O lo que es lo mismo, rinda cuentas sobre como la interpretación respeta las fuentes. Cuarto. La referencia a la Constitución, a la que el producto de la interpretación deberá alinearse, debe entenderse como Constitución ampliada o bloque de constitucionalidad integrado por el Derecho de los Derechos Humanos que, sabido es, contiene disposiciones sustantivas y procesales. Entre éstas, los principios de acceso a la justica y tutela judicial efectiva recogidos por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (arts. 8 y 25), que supone la interpretación del derecho interno de modo tal que mejor los atienda. En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos y de ella, concretamente los arts. 8 y 25, recogen las garantías procesales que integran el bloque de constitucionalidad. Los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva tienen su fuente primera en la Convención y, plantean un reto a los Estados respecto de las obligaciones asumidas de respetarlos y garantizarlos (art. 2), que por lógica se traslada a los jueces en tanto integrantes de aquellos. Estos derechos humanos procesales plantean dos cuestiones: una, su interpretación y otra, su aplicación a la interpretación del ordenamiento interno. En cuanto a la primera, el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos -como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas, que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29 literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2-82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde esta perspectiva de análisis, cabe cuestionarse cuál es el alcance de los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El acceso a la justicia importa, en términos sencillos, remover los obstáculos -interpretativos, integrativos y operativos- para que quien tiene necesidad de un pronunciamiento judicial, pueda promoverlo. La tutela judicial efectiva, indica que no basta que el ordenamiento jurídico prevea un instrumento procesal, sino que para que el Estado cumpla su obligación de garantía (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos), éste deberá ser adecuado y útil a la pretensión que se persigue. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtica de la Convención, ha indicado que “cualquier norma o práctica del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención”. Véase que refiere a “norma” o “práctica”, y la interpretación constituye una práctica (Corte IDH. Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190. Párrafo 95). Quinto. El art. 5 de la Ley No. 20.333 autoriza a que el Tribunal se apoye en la doctrina “más recibida”. Ahora bien. ¿Cómo interpretar el giro “más recibida”? Una interpretación coherente con el razonamiento que viene de señalarse, debe referir a la doctrina que mejor atienda los principios y derechos del bloque de constitucionalidad. Esto es, si se releva más de una interpretación doctrinaria, apoyarse en aquella que abra puertas y ponga puentes al acceso a la justicia que incluye, el derecho a plantear una pretensión y defenderse. Esta postura es lo que justifica que el Tribunal, se apoye en la interpretación realizada por Miguel Pezzutti, quien sobre las distintas posiciones a asumir, se ha preguntado qué ocurre cuando un plazo comienza a correr antes de la vigencia del Código y su entrada en vigor ocurre cuando dicho plazo aún está corriendo, es decir ¿se aplica el plazo viejo o el nuevo? Fundando su posición, como argumentos para aplicar el nuevo plazo de 90 días a una situación como la aquí planteada, señala: “a. Primero, los mecanismos previstos en el Código, incluyendo la extensión de algunos plazos, se motivan centralmente en el designio de intensificar las garantías. El legislador, en este punto, ha intentado equilibrar los brevísimos plazos con que contaba el administrado con los que cuenta la Administración para procesar sus decisiones. La aplicación e las soluciones del nuevo código a las situaciones en curso de consolidación se alinea con esta inquietud del legislador al disponer la aplicación inmediata. b. En segundo lugar, desde una perspectiva puramente formal no es desacertado analizar la configuración de los presupuestos a la luz de la ley vigente al momento de producción de dicho acto” (…) “el plazo es un presupuesto del recurso y no un atributo del acto administrativo ni de la notificación. Por lo tanto puede sostenerse razonablemente que a los efectos de evaluar los presupuestos del recurso deben aplicarse las disposiciones vigentes a la fecha de su realización” (…) “Lo mismo debería suceder con la acción de nulidad”. Asimismo, para el Tribunal, con acierto considera que “…si dos interpretaciones están en pugna, cabe acudir a los principios reconocidos en el Código para interpretar sus disposiciones, entre ellas, las relativas a la vigencia. En este marco debe apelarse a los principios de tutela jurisdiccional y administrativa efectivas, y al de acceso universal a la justicia como guías aplicativas. En este marco, de las dos interpretaciones debería preferirse aquella que garantice el acceso a la justicia” (PEZZUTTI, Miguel. Código de lo Contencioso Administrativo. Ley No.20.333. Incluye: “Estudio introductorio Dr. Miguel Pezzutti”. CADE. Diciembre, 2024. Págs. 18-19). Corresponde tener presente que este Colegiado ha compartido tal posición en reciente Sentencia No. 269/2025, donde se consignó que: “al interpretar normas procesales el tribunal debe tener en cuenta que “el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales”, conforme lo dispone expresamente el artículo 14 del CGP, norma aplicable a los procesos contencioso-administrativos de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 207 del CCA. Lo anterior debe atenderse, más aún, cuando el art. 3 del CCA ordena que: “Los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa actuarán con ajuste a los siguientes principios, sin que la enumeración tenga carácter taxativo: a) tutela jurisdiccional efectiva” (…) “c) universalidad de acceso al proceso” En tal sentido y, como ésta redactora agregó al fallo arriba citado, la actividad interpretativa no resulta libre para un tribunal de justicia del Estado, sino que debe sujetarse a un conjunto de reglas que garanticen a los justiciables los derechos humanos procesales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva y los que de ellos derraman, que recoge el sistema normativo del Derecho de los derechos humanos.