Sentencia Definitiva N° 471/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025 No. 471 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CABOT DE LOS SANTOS, MARCOS JORGE con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 571/2023). RESULTANDO : I) El actor Marcos CABOT DE LOS SANTOS, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 43-62/2022, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), el 21 de diciembre de 2022, mediante la cual, se resolvió otorgar al actor jubilación común por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 (fs. 5 infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 6 a 7), narró que, conforme a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley No. 19.590, optó por acogerse al régimen previsional de transición. Indicó que tomó conocimiento de la resolución recurrida al recibir el detalle del recibo correspondiente a su jubilación, verificando que para su cálculo se aplicó de forma errónea el tope previsto por el artículo 76 de la Ley No. 16.713 al hacerlo en forma previa a la multiplicación por el factor 0,9, dispuesto por el artículo 16 de la Ley No. 19.590, lo que perjudica el monto de su jubilación. Señaló que, en este sentido, el orden lexicográfico dispuesto por las normas aplicables impone calcular primero el sueldo básico jubilatorio, conforme a los artículos 29, 71 y 72 de la Ley No. 16.713, procediendo luego a la multiplicación por el factor 0,9 (equivalente a una deducción del 10%) conforme al artículo 16 de la Ley No. 19.590. Finalmente, si el monto resultante fuera el máximo establecido por el artículo 76 de la Ley No. 16.713, corresponde la reducción del mismo hasta el punto exacto referido. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado, compareció el demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS), debidamente representado (fs. 12 a 14 infolios), quien puso de manifiesto su falta de legitimación pasiva, afirmando que no tuvo ninguna participación en lo que refiere al dictado del acto en cuestión, sin embargo, no opuso la respectiva excepción y directamente procedió a contestar la demanda. Sobre el fondo del asunto, expresó que el artículo 76 de la Ley No. 16.713 está incluido en el Título VI (Del Régimen de transición) y su texto es amplio y de alcance general, de manera que comprende todos los casos de acumulación o asignación de pasividades. De lo contrario, se violaría el principio de igualdad consagrado constitucionalmente. Finalmente, solicitó que la demanda fuera desestimada IV) Conferido el traslado al demandado BPS, compareció debidamente representado, a contestar la demanda (fs. 52 a 59 vto. infolios) y expresó lo siguiente: Manifestó que la resolución fue dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, por lo que se debió haber interpuesto únicamente el recurso de revocación, por lo que la denegatoria ficta se habría configurado el 10 de agosto de 2023; por lo que afirma que la demanda fue presentada fuera del plazo legal. Respecto al fondo del asunto, indicó que el Organismo actuó conforme a Derecho. Argumentó que, de la interpretación armónica de la Ley No. 16.713, surge que el término “asignación de jubilación” no solo se determina por el cálculo previsto en el artículo 29, sino que la misma surge luego de aplicar todas las disposiciones que delimitan su configuración, tanto en su forma de cálculo como en el monto mínimo y máximo que pueda resultar. Sostuvo que esta interpretación, además de ser conforme al tenor literal de la norma, es la que se ajusta a la finalidad de la Ley No. 19.590 (“Ley de los cincuentones”), que se dicta para paliar la situación creada respecto a los cincuentones, e impostó un régimen especial para aquellos que decidieran la desafiliación de la AFAP y su regreso al régimen de solidaridad. Concluyó que el régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y no sólo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, la norma debió haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. Por lo tanto, describiendo el procedimiento de liquidación practicado por BPS, concluyó que se aplicó correctamente la normativa en cuestión. En definitiva, entendiendo que por las razones expuestas, se impone el rechazo de la demanda incoada. V) Por Decreto No. 6643/2023 (fs. 61 infolios), se da traslado del excepcionamiento propuesto por la codemandada BPS, agregándose los antecedentes administrativos en 36 fojas. Evacuado el traslado conferido (fs. 63 a 64 infolios), y el Dictamen No. 128/2024 de la Procuraduría del Estado de lo Contencioso Administrativo (fs. 67 y vto. infolios), que aconsejó rechazar la excepción en vista. Por Sentencia Interlocutoria No. 224/24 de 9 de mayo de 2024, se resolvió desestimar la excepción de caducidad opuesta por la Administración demandada, declarando que la vía administrativa se agotó correctamente (fs. 71 a 72 vto. infolios) VI) Por Decreto No. 3439/2024 (fs. 76 infolios), se abre a prueba por el plazo de 10 días. Presentadas las probanzas, siendo las resultancias de autos y los antecedentes ya agregados, se dio plazo a las partes para presentar sus alegatos. El co-demandado BPS, el co-demandado MTSS y el accionante, alegaron de bien probado por su orden (fs. 82 a 84, fs. 86 a 87 y fs. 89 a 90, respectivamente). VII) Por Decreto No. 5213/2024 (fs. 92 infolios), se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien, por Dictamen No. 705/2024, se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 93 a 94 infolios). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 artículos 4 y 9). Por Sentencia Interlocutoria No. 224/2024 de 9 de mayo de 2024, se resolvió desestimar la excepción de caducidad opuesta por la Administración demandada declarando que la vía administrativa se agotó correctamente (fs. 71 a 72 vto. infolios) II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 43-62/2022, dictada por el Directorio del BPS, el 21 de diciembre de 2022, mediante la cual, se resolvió otorgar al actor jubilación común por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 (fs. 5 infolios). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar, importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del BPS. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón al accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Ello tuvo como consecuencia que el compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen”. Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Vide Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras)”. (Sentencia No. 485/2021). En definitiva, a juicio del Tribunal, el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).