Sentencia Definitiva N° 465/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025. No. 465 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “LUMARY S.A. (COLONIA EXPRESS) con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad”, (Ficha Nº 646/2024). RESULTANDO : I) El 26 de setiembre de 2024, la parte actora promovió demanda anulatoria en contra del Decreto No. 51/024, de 31 de enero de 2024 por el cual se establece la “Fijación de ‘Precio por servicio de seguridad’ para los pasajeros que ingresen y/o salgan por vía marítima o fluvial de Uruguay” (fs. 33-64). II) Emplazada en debida forma la Administración demandada (fs. 66-67), comparecieron el 18 de noviembre de 2024 las representantes del Poder Ejecutivo y del Ministerio del Interior, a contestar la demanda de modo contradictorio y a oponer la excepción previa de falta de legitimación causal activa (fs. 70-79 vto.). Afirmó, en lo medular, que la empresa actora carece de legitimación activa, ya que ella no fue oferente en la licitación pública que dio origen a la creación del decreto que se impugna, por tanto, carece de un interés directo, personal y legítimo en la causa. Por su parte, enfatizó que quien sufrirá el detrimento económico no es la empresa, sino el pasajero, puesto que de la normativa que rige el proceso surge que a la empresa le será reembolsado cada uno de los costos en los que deba incurrir a fin de efectivizar la retención y posterior vuelco a la Administración de dicho monto retenido. En definitiva, solicitó se ampare la excepción previa de manifiesta falta de legitimación activa. III) Se dio noticia a los terceros denunciados por la parte demandada VERIDOS MÉXICO S.A. de capital variable y VERIDOS GMBH (fs. 85), quienes comparecieron a fs. 100-107 vto., a evacuar el traslado conferido y a oponer también la excepción de falta de legitimación causal activa. Expresaron, en breve síntesis, que la actora no es quien soporta el precio, sino que son los pasajeros. Adicionalmente, tampoco soporta los costos derivados de la administración del cobro. Por tanto, carece de interés directo, personal y legitimo. IV) Por Decreto No. 1367/2025, de 28 de marzo de 2025, se tuvo por admitidas las tercerías deducidas, confiriéndose traslado del excepcionamiento opuesto por la parte demandada y los terceros a la parte actora (fs. 118). V) La actora evacuó el traslado en los términos que emergen del escrito agregado a fs. 120-126 y solicitó el rechazo de la excepción. Sostuvo, en lo medular, que el decreto recurrido la obliga a desarrollar tareas diversas, tales como el cobro de dinero a sus clientes, su administración, envío de información de pasajeros, entre otras, sin ley habilitante. Por medio de un decreto, se la obliga a trabajar gratuitamente a una empresa privada en favor de otra empresa privada, estableciendo únicamente una suerte de compensación destinada exclusivamente a cubrirle gastos, fijada además en función de criterios que se desconocen y no se explicitan de forma alguna. Ello implica un atropello a los derechos y libertades más básicas de un Estado de Derecho. En definitiva, entendió que no se cumple en la especie el requisito para la procedencia de la excepción previa opuesta, esto es, que revista el carácter de “ manifiesta” (arts. 7º y 8º literal D), Ley No. 20.010, art. 133 CGP), por lo que solicitó se dicte sentencia desestimándola. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, remitiéndose a lo expresado en anterior dictamen (No. 211/2025), aconsejó desestimar la excepción planteada (Dictamen No. 318/2025, de 4 de junio de 2025, fs. 129). VII) Se llamó para resolución (auto No. 2814/2025, fs. 133), la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar al excepcionamiento opuesto. II) La Constitución Nacional, en su artículo 309, exige que la acción de nulidad solo pueda ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo. Por su parte, para que la carencia de legitimación activa pueda declararse en este estadio procesal, requiere la nota de manifiesta (Cf. Ley No. 20.010, arts. 7º, 8º, 133 del CGP; y Código de lo Contencioso Administrativo, art. 206). VALENTIN, al analizar las modificaciones introducidas al proceso de anulación de los actos administrativos, a partir de la Ley No. 20.010 (artículo 7, que remite al artículo 133 del CGP) indica que “la excepción solo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba”. (Cf. VALENTIN, Gabriel, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, FCU, Montevideo, 1ª Edición, junio 2022, p. 82). III) En la especie, la empresa actora afirma ser permisaria de una línea fluvio marítima otorgada por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas para explotar servicios de transporte fluvial de pasajeros y vehículos con o sin carga, entre los puertos de Colonia (Uruguay) y Buenos Aires (Argentina), mediante el uso de embarcaciones bajo el nombre de “COLONIA EXPRESS”. En su libelo introductorio y, al evacuar la vista del excepcionamiento opuesto, resalta que el decreto resistido afecta directamente a su empresa al establecer un sistema de retención y pago a cargo de las empresas de transporte marítimo o fluvial internacional de pasajeros, en violación a principios básicos del ordenamiento jurídico, tales como el principio de libertad, legalidad e igualdad. Así, advierte que el mecanismo regulado en la normativa resistida procura “utilizar coactivamente los servicios” y “hacer económicamente responsables” a sujetos privados como las empresas de transporte por vía fluvial y marítima, por un simple criterio de practicidad, elevando los precios al público del producto que comercializan (pasajes hacia y desde Buenos Aires en el caso de la compareciente) o, en caso contrario, obligándolos a asumir el “ Precio” como un costo más de su servicio, y ello como única forma de dar cumplimiento a lo prescripto por el Poder Ejecutivo y evitar posibles sanciones. IV) A partir de lo anterior, a criterio de la Sede, no se cumplen los extremos requeridos por la normativa vigente para amparar la excepción opuesta de falta de legitimación causal activa. Como señaló la Corporación en un asunto de similares características al de obrados: “(…) basta la lectura de las posiciones de los litigantes, el dictamen de la Procuraduría del Estado, así como la Sentencia No. 72/2015 de similar temática a la discutida en obrados, para advertir que la cuestión resulta opinable y que la excepción de falta de legitimación causal activa invocada no resulta de modo manifiesto, palmario, ostensible, evidente, de los propios términos de la demanda” (Cf. Sentencia No. 274/2025). Ello, sin perjuicio de su análisis por parte del Tribunal, en oportunidad de pronunciarse sobre el mérito de la causa. En definitiva, por los fundamentos expuestos; lo dispuesto por las normas citadas y lo previsto por el artículo 57 del CGP, el Tribunal, RESUELVE : Desestimar la excepción de falta de legitimación causal activa opuesta por la parte demandada y terceristas, con costas a su cargo. Notifíquese personalmente. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).