Sentencia Definitiva N° 459/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025. No. 459 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “PÉREZ TECHERA, FERNANDO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 648/2023). RESULTANDO : I) El actor Fernando P ÉREZ TECHERA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. DP 44/2023 de 29 de marzo de 2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante BPS) por la que se resuelve denegar la solicitud formulada po r el accionante de acceder a una jubilación común por el régimen mixto (industria y comercio), por no reunir las condiciones previstas por el artículo 18 de la Ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008 (fs. 4 infolios). II) Como fundamento de su pretens ión anulatoria (fs. 18 a 23 infolios) indicó que el BPS sostuvo que, dado los plazos establecidos en la RD 34-11/2008 de 9 de octubre de 2008, no puede modificarse la denuncia de servicios. Señaló que el argumento es equivocado; el inciso 4 de la Ley No. 16.713 establece que los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca una declaración detallada de sus servicios. Indicó que, conforme lo preceptúa el ordinal 4 del artículo 168 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no ha dictado la reglamentación en materia de plazos (único competente al efecto), por lo que el BPS no está habilitado a realizarlo. Respecto de la no recurrencia de la Resolución AP 268/2019 de 23 de octubre de 2019 indicó que la citada Resolución, se limitó a reconocer un total de 28 años, 6 meses y 22 días de servicios, no denegando ningún período de servicios. El acto administrativo no deniega el reconocimiento del período trabajado en la Cantina para la AN P (o quien fuera concesionario). Relató que denunció un período trabajado para la cantina de ANP entre el 8/1974 y el 09/1976. Aún cuando hubiera incurrido en un error inicial al individualizar como empleador a la ANP, la denuncia no pudo ser desestimada. Ello en virtud de que el actor no es un experto, ni un especialista en Derecho de la Seguridad Social. Realizó la declaración, la que se ajusta en un todo a la realidad. En cuanto a la prueba documental, el actor tiene registros desde mayo de 1975, según surge de constancia expedida por DIPAICO. Este documento es totalmente soslayado por la Administración y acredita plenamente actividades desde antes de octubre de 1976. Por otra parte, conforme a la RD 43 -1/2006 de 29 de noviembre de 2006, se consideran servicios probados a los efectos de su cómputo para el otorgamiento de una única jubilación común o por edad avanzada, aquellos servicios de afiliación al BPS prestados como trabajador dependiente con anterioridad al 1 de abril de 1996, cuando “el afili ado tenga reconocido o registrado documentalmente en el organismo el 50 % (cincuenta por ciento) de todos sus servicios, incluyendo los posteriores al 1 de abril de 1996, para la causal común, sea en calidad de trabajador dependiente como no dependiente”. El organismo deniega la aplicación de dicha resolución, siendo que se excluye de la aplicación de la referida, aquellas situaciones “sobre los que hayan recaído resoluciones firmes o definitivas de denegatoria de los mismos y siempre que las mismas se ha yan fundado en la existencia de prueba en contrario”. En el caso de obrados, no se verifican ninguna de las hipótesis. De forma que el compareciente cumple dichos extremos de acceder a la causal de edad avanzada, según lo dispuesto por dicha norma, ya que con los años reconocidos se alcanza el guarismo porcentual requerido (66,66%). Asimismo, indicó que trabajó realmente en el período declarado. La cantina estaba inserta en la ANP y era explotada por dependientes de la ANP. Dicha circunstancia se preten de acreditar por prueba testimonial, que da cuenta de la verdad de los hechos. Si esos servicios corresponden a la inclusión civil o industria y comercio, está claro que no puede perjudicar al interesado ya que los servicios que se pretenden probar determi nan el nacimiento de un derecho humano fundamental de naturaleza alimenticia como la jubilación. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado compareció el demandado debidamente representado (fs. 27 a 35 infolios) postulando su rechazo. Tras reseñar los antecedentes administrativos que dieron lugar al dictado del acto procesado, afirmó que, éste es conforme a derecho, tanto desde el punto de vista formal como de fondo. Al respecto, defendió la aplicación de la RD 34-11/2008, que establece que conferida la vista o vencido el plazo a que hace referencia el artículo 4º del referido, no se admitirá denuncia de servicios prestados con anterioridad al 1º de abril de 1996. Apuntó así, que en el caso, el actor, luego de efectuada la denuncia de servicios, y habiendo dado respuesta a la ANP sobre el período denunciado, inferior al establecido por éste, se procedió a reconocer los servicios efectivamente probados. Señaló que, dicho acto no fue resistido por el trabajador y que, luego se presenta con fecha 30 de junio de 2020, solicitando el otorgamiento de una jubilación por imposibilidad física, manifestando expresamente que “Presta conformidad con los servicios registrados en la Histor ia Laboral. Manifiesta no tener actividades para agregar”. En el escrito de evacuación de vista de la denegatoria del 23 de noviembre de 2020, cuando expresa que la Cantina era administrada por el Director de la ANP, pero que al mismo tiempo formalmente el establecimiento era ajeno a la ANP, modifica la denuncia de servicios estableciendo otro empleador y afiliación. Por tanto, conforme a lo previsto por la RD 34.11/2008, y en primer término, había recluido la posibilidad de denunciar nuevos servicios. En este conteo, destaca lo que a su juicio es la autonomía del organismo de dictar reglamentos autónomos de manera de organizar la Seguridad Social, conforme lo exige la Constitución, ello, aún en caso de inercia legislativa. Refutó lo argumentado por el actor, sobre la no recurrencia de la Resolución de Reconocimiento de Servicios de la Gerencia de Prestaciones Económicas No. 268/2019 de fecha 23 de octubre de 2019. En tal sentido, relató que, el titular solicitó entre otras cosas reconocer el período denunciado por la ANP por el período comprendido entre el 01/06/1974 y 01/12/1978. La administración solo reconoció el período comprendido entre el 04/10/1976 al 30/11/1978, surgiendo implícitamente de ello el reconocimiento del período restante, habiendo quedando firme dicha resolución. En cuanto al servicio denunciado, el actor carece de prueba documental que acredite la veracidad de lo declarado, y al respecto solicitó diligenciar prueba testimonial para acreditar los servicios denunciados y no probados. Negó el valor probatorio de la prueba documental aportada por el actor y, en cuanto a la denegatoria de la prueba testimonial, adujo que esta surge indirectamente, al haber precluido la posibilidad de denunciar nuevos servicios o haber quedado firme el reconocimiento de los oportunamente denunciados. En definitiva, entendió que el accionante no trabajó para la ANP por la totalidad del servicio denunciado, sino por parte del mismo y abogó por la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 455/2024 (fs. 37 infolios) se tiene por contestada la demanda y se abre a prueba por 10 días agregándose los antecedentes administrativos en 116 fs. V) Diligenciada que fuera la prueba, por Decreto No. 3921/2024 (fs. 65 info lios) se dio plazo a las partes para presentar sus alegatos. El demandado y la actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 67 a 68 y fs. 70 a 72, respectivamente). VI) Por Decreto No. 4797/2024 (fs. 74 infolios) se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 644/2024 se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 75 a 76 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en f orma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 artículos 4 y 9). El acto fue notificado al accionante e l 26 de abril de 2023 (fs. 3 infolios), interponiendo los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 26 de abril de 2023 (fs. 6 de los AA). Habiendo operado la denegatoria la ficta el 12 de noviembre de 2023, por lo que la demanda anulatoria fue d educida en plazo el 24 de noviembre de 2023 (nota de cargo a fs. 24 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. DP 44/2023 de 29 de marzo de 2023 dictada po r la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS por la que se resuelve denegar la solicitud formulada por el accionante de acceder a una jubilación común por el régimen mixto (industria y comercio), por no reunir las condiciones previstas por el artículo 18 de la Ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008 (fs. 4 infolios). III) Como antecedentes de la causa, se encuentra que con fecha 23 de mayo de 2019 compareció el accionante ante el BPS solicitando jubilación común (fs. 13 de los AA). En dicha solicitud se indicó que trabajó en ANP por el período 1973 a 1978, a pesar de lo que fue informado en el Ente al titular (fs. 16 de los AA). El Ente informó que el período trabajado es el comprendido entre el 04/10/1976 al 30/11/1978 (fs. 23 de los AA). Con fecha 20 de abril de 2020, se le comunicó al titular que se le habían reconocido servicios por 28 años, 6 meses y 22 días (fs. 25 de los AA). El 30 de mayo de 2020 el actor solicitó iniciar trámite de jubilación por incapacidad física (fs. 32 de los AA). Se solicitó el diligenciamiento de prueba testimonial y documental para probar su trabajo en ANP (fs. 39 vto. de los AA). Ante ello, la Administración informó que no es posible probar mediante testigos los períodos faltantes, por tratarse de afiliación civil. Por Resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas No. DP110/2021 de 19 de agosto de 2021, se dispuso declarar que el actor no configuraba causal por subsidio transitorio por incapacidad parcial (fs. 58 de los AA). El actor presentó nota a clarando que el trabajo en ANP era en el servicio de cantina (fs. 59 vto. de los A.A.). Con fecha 27 de octubre de 2021 el actor interpuso recurso de revocación contra la resolución que le denegó el subsidio por incapacidad (fs. 60 vto. de los A.A.). El 7 de julio de 2022 el actor se presentó nuevamente señalando que mantenía su solicitud de jubilación común, desistiendo de la solicitud de subsidio por incapacidad. Hizo hincapié en el reconocimiento de los servicios prestados en la cantina de ANP (fs. 71 de los A.A.). Por Informe de la Asesoría Letrada de fecha 19 de agosto de 2022, se concluyó que “… habiendo denunciado en bloque servicio civil para la A.N.P. y habiendo vencido el plazo establecido por la R.D. 34-11/2008 sólo es posible modificar su decl aración inicial aportando prueba documental que acredite su actividad de industria y comercio en la Cantina que funcionaba en dicho organismo según declara (…) De no acreditarse lo indicado, se mantiene su declaración inicial en virtud de lo cual, tetándos e de servicios civiles, de acuerdo a la normativa vigente, no son posibles de ser probados vio testimonial, salvo que el organismo empleador informara que nos e cuentan con registros de la época o que los mismos son insuficientes por extravío o alguna otra causa, hecho que no aconteció en el presente caso sino que el Organismo confirma que si trabajó pero por un periodo menor al denunciado por el titular agregando la correspondiente documentación probatoria”. (Fs. 76 a 78 de los A.A.). Con fecha 10 de noviembre de 2022 se le confirió vista de las actuaciones (fs. 85 de los A.A.) la cual fue evacuada (fs. 85 vto. a 88 de los A.A.). La Asesoría Legal del BPS por informe de fecha 11 de enero de 2023, se ratifica de sus conclusiones previas (fs. 91 a 94 de los A .A.) tras lo cual, se remiten las actuaciones a la Oficina de Liquidaciones, quien informa en los términos que surgen en los antecedentes (fs. 96 de los A.A.). Seguidamente se procedió al dictado del acto que se procesa. IV) Tras el análisis de los hechos del caso, el Tribunal por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el act o impugnado, conforme los fundamentos que se explicitarán. En esencia, el accionante alega la ilegitimidad de la Resolución procesada sobre el entendido de que la Administración demandada, al margen de las disposiciones constitucionales y legales aplicab les, no solamente se basó para su denegatoria en una norma de inferior rango -Reglamento Interno aprobado por el Directorio del BPS por RD N o. 34- 11/2008 - cuya legalidad objeta, sino que, además, la aplicó erróneamente, echando por tierra la totalidad de los años que el actor desempeñó en la ANP, al no hacer lugar al diligenciamiento de la prueba testimonial ofrecida. Asiste razón al accionante en su planteo. Con relación a la ilegitimidad del acto regla R.D. 34 -11/2008, el Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto relevando el vicio de incompetencia del BPS para dictar reglamentos de ejecución de la Ley (ex artículo 77 de la Ley No. 16.713) como el aprobado por la resolución que operó como sustento de la procesada (ver al respecto Sentencias Nos. 484/2014, 40/2016, 61/2018, 238/2018, 434/2019, 316/2019, 197/2022, 258/2024 y 313/2024, entre otras). Conforme se sostuvo por el Tribunal en relación a lo citado acto regla: “En la especialidad del caso, a juicio de la Sede, en primer lugar, resulta necesario distinguir - a los fines de esta controversia - entre los llamados reglamentos de ejecución o subordinados y los reglamentos autónomos. En tal sentido, SAYAGUÉS LASO d estacaba que los: “Reglamentos subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecución, están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal (…). Y en nota al pie del autor afirmaba que: “Sea que la ley guarde silencio acerca de si será necesario dictar un reglamento, en cuyo caso el Poder Ejecutivo tienen potestad para hacerlo (art. 168, inc. 4, de la Constitución), sea que diga expresamente que el “Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley” o utilice otra fórmula semejante, lo cual nada agrega a la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo (…). Queda a salvo la hipótesis de que, en virtud de la peculiar redacción del texto legal, se configure un caso de ampliación de la potestad reglamentaria”. Reglamentos autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios que la Constitución le atribuyó, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, FCU, 210, pág. 145). En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del artículo 77 de la Ley No. 16.713, más precisamente, la siguiente disposición: “Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores (…)”. El artículo 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afilia do para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, debe advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República establec e: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (…) 4º) Publica y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución”. SAYAGUES LASO, con su proverbial claridad expresaba: “En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (art. 149 y 82, inc. 2 de la constitución) (…) (omissis). Finalmente, tiene poder reglamentario los direc torios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración de éstos (art. 185 y 204 de la Constitución) (…)”. “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competencia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (…). Aún en lo nacional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentralizados (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. Págs. 152/152). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿Cómo se sabe cuáles son los órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordin al 4º dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (…)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio:” Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que: “(…) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de mater ias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquier sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aquellos casos que la Constitución de la República establece expresamente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento. En esos casos afirma el autor que: “Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros órganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria - aunque no de reserva - a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites. La actividad reglamentaria” en A ctividad Reglamentaria de la Administración las Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el artículo 195 de la Constitución de la R epública que otorga el Banco de Previsión Social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD del artículo 168 numeral 4º de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el Art. 9, numeral 7, de la Ley No. 15.800 en cuanto le asignan como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir los derechos del afiliado. Las limitaciones que el legislador ordenó a la reglamentación su especificación o detalle, no pueden emanar del órgano jerarca del Ente Autónomo mediante el poder reglamentario en la FAZ INTERNA para el funcionamiento del servicio público que presta” (Cfme. Sentencia No. 313/2024). Con relación a la valoración de la prueba de los servicios denunciados por el acto, el Tribunal entiende que la Administración ha denegado en forma ilegítima el diligenciamiento de la prueba testimonial, impidiendo por tanto al actor acreditar los servicios denunciados. Por lo que corresponde acoger también la demanda incoada por tales extremos. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en m ateria Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).