Sentencia Definitiva N° 458/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025. No. 458 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, PABLO RAMIRO Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 692/2023). RESULTANDO : I) A fs. 8 y ss. compareció la parte actora, integrada por los Sres. Pedro Ramiro González Hernández, Verónica Sánchez Machado, Celina Alejandra Alonzo Lapeira y Oscar Herman Molina, y dedujo demanda anulatoria en contra de la Ordenanza Ministerial No 276 del 5 de abril de 2018, mediante la cual se aprobó la Norma Técnica para la Organización y el funcionamiento de los Servicios/Centros de Diálisis para los Institutos de Medicina Altamente Especializada de Diálisis. Inicialmente, la promotora indicó estar compuesta por trabajadores de la salud, específicamente dependientes del centro de diálisis I.N.U, perteneciente a la empresa C.E.N.U. Relataron que el 14 de marzo 2023 la empresa les informó que para poder ingresar a trabajar cada enfermero debía aceptar trabajar con 4 pacientes en virtud de la interpretación del artículo 1° de la Ordenanza Ministerial No. 276 del 5 de abril 2018, relativa a la organización y funcionamiento de los servicios/centros de diálisis. La parte actora sostiene que la ordenanza cuestionada, específicamente en el numeral 6 de su anexo, lesiona de forma directa y sustancial derechos fundamentales de los trabajadores de la salud, en particular del personal de enfermería dedicado a tratamientos de diálisis y hemodiálisis. Aduce que la aplicación de esta norma, al permitir que un auxiliar de enfermería atienda hasta cuatro pacientes por turno, implica una modificación unilateral y arbitraria de las condiciones históricas y habituales de trabajo, que siempre se desarrollaron con un máximo de tres pacientes por enfermero. Argumenta que esta nueva exigencia no solo implica una sobrecarga laboral sin ajuste salarial, sino que también deriva en la pérdida de guardias, afectando directamente la remuneración de los trabajadores. Asimismo, denuncia que esta modificación desconoce los usos y costumbres del sector, que durante décadas constituyeron una práctica consolidada y respetuosa de estándares de calidad en la atención de salud, reconocida tanto a nivel nacional como internacional. Seguidamente, considera que la empresa ha utilizado esta ordenanza como fundamento para trasladar a los trabajadores los efectos de una supuesta crisis económica empresarial, reduciendo costos a expensas del trabajo y la salud del personal, y sin considerar el impacto negativo sobre la atención a los usuarios del sistema. Sostiene que este cambio impone nuevas cargas laborales sin negociación previa, afectando la estabilidad, la calidad del trabajo y el derecho a condiciones laborales dignas, al tiempo que vulnera principios esenciales del derecho laboral, como la protección de la parte más débil, la continuidad de las condiciones de trabajo y la irrenunciabilidad de derechos adquiridos. Finalmente, subraya que esta aplicación parcial y reciente de la ordenanza por parte de la empresa constituye una interpretación errónea y forzada de la norma, la cual establece un “máximo” de pacientes por auxiliar, no una exigencia obligatoria. Por tanto, considera que la ordenanza, en la parte impugnada, genera un agravio concreto y debe ser anulada, ya que resulta incompatible con un conjunto de normas constitucionales, legales y principios que rigen la relación laboral y el sistema de salud en el país. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 28 y ss. compareció la demandada debidamente representada y se opuso al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, sostiene que la Ordenanza Ministerial impugnada no ha causado perjuicio alguno a los accionantes, señalando que el supuesto daño proviene de una interpretación errónea y una decisión unilateral de la empresa I.N.U. (CENU), y no de la actuación del Ministerio de Salud Pública. Además, destaca que la norma establece un máximo de cuatro pacientes por auxiliar de enfermería por turno, pero no impide que haya más auxiliares contratados, por lo que no se ha producido una modificación obligatoria en las condiciones laborales. Así, concluye que la demanda en realidad encubre un conflicto laboral que debería ser dirimido en la jurisdicción correspondiente, y no a través de la nulidad del acto administrativo, pues la Ordenanza es legítima, acorde a derecho y motivada adecuadamente. Seguidamente, se señala que la competencia del Ministerio para dictar esta norma está claramente establecida en la Constitución y en leyes específicas, como la Ley Orgánica de Salud Pública, No. 9.202. Igualmente, la Ordenanza busca garantizar una atención de calidad, normalizando la cantidad máxima de pacientes por auxiliar para reducir riesgos tanto para los usuarios como para el personal. En último término, sostiene que no hay violación a la jerarquía normativa ni afectación a la seguridad jurídica, ya que el tope máximo establecido no modifica de manera imperativa las condiciones laborales y es coherente con la normativa previa y vigente. En consecuencia, la ordenanza es un acto legítimo, ajustado a los principios y normas aplicables. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 803/2024 (fs. 42), se diligenció la ofrecida a fs. 44 y ss. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 63-69 y la actora a fs. 71-74 vto. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 636/2024, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 77 y ss.). VI) Por auto No. 6403/2024 (fs. 81) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. VII) El 10 de junio de 2025, en atención al cese del Dr. José Balcaldi Tesauro como ministro de la Corporación, se procedió a realizar el sorteo para la integración del Tribunal, resultando electo el Dr. Marcelo Malvar, en su calidad de Ministro de Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 1er. Turno (fs. 86). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, la demanda se dirige en contra de la Ordenanza Ministerial No. 276, del 5 de abril de 2018, mediante la cual se resolvió: a. “Aprobar la Norma Técnica para la Organización y el funcionamiento de los Servicios/Centros de Diálisis para los Institutos de Medicina Altamente Especializada de Diálisis, que se incluye como anexo y forma parte de la presente ordenanza”; b. dejar sin efecto la Ordenanza Ministerial No. 459 de 1° de julio de 2016. Dicha resolución, en tanto no fue notificada ni publicada en el Diario Oficial, fue recurrida temporáneamente por la actora, mediante la interposición conjunta y subsidiaria de los recursos de revocación y jerárquico, el 24 de marzo de 2023 (fs. 24 vto. de los A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante desestimatoria ficta el 17 de octubre de 2023. Sobre tal base, el accionamiento se movilizó en plazo el 11 de diciembre de 2023, según nota de cargo obrante a fs. 24. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, integrado y por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y confirmar la resolución en causa. III) Sobre el mérito. La doble ilesividad de la Ordenanza No. 276/2018: su naturaleza reiterativa y la ajenidad del debate a la jurisdicción contencioso anulatoria. III.I) El centro de la controversia gira en torno a la Ordenanza Ministerial No. 276/2018, que aprobó la Norma Técnica para la organización y funcionamiento de los servicios y centros de diálisis, estableciendo en su numeral 6 del anexo “Recursos Humanos” que debe contarse con un auxiliar de enfermería para asistir un máximo de cuatro usuarios por turno de hemodiálisis, con desempeño exclusivo en esa área. III.II) Pues bien, a juicio del Tribunal, dicha Ordenanza no representa un cambio -al menos no en la fase objeto de agravio- en la regulación vigente, sino que reitera expresamente la solución ya prevista en la Ordenanza Ministerial No. 459/2016, que establecía el mismo máximo de cuatro pacientes por auxiliar de enfermería. Por ende, la norma impugnada no introdujo una nueva carga ni modificó las condiciones existentes en cuanto a la proporción entre auxiliares y pacientes, limitándose, en todo caso, a mantener sobre el tópico la medida dispuesta con anterioridad. Resulta evidente, entonces, que la eventual anulación del acto impugnado no proporcionaría a la parte actora el remedio que persigue, ya que la solución normativa que se cuestiona (el máximo de cuatro pacientes por auxiliar de enfermería) permanecería igualmente vigente en virtud de lo dispuesto por la anterior Ordenanza No. 459/2016, la cual no ha sido objeto de impugnación. En definitiva, aun eliminada la Ordenanza No. 276/2018 del ordenamiento, subsistiría la misma regulación que constituye el agravio invocado. Como enseña el Prof. CAJARVILLE, y ahora recoge expresamente el inciso final del art. 42 de la Ley No. 20.333 (CCA), están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio. Así, explica el Profesor: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores , porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). En la misma línea conceptual, apunta GIORGI: “… una decisión pura y exclusivamente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida (…) es jurídicamente irrelevante”. (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 162) (ver, en este sentido, las Sentencias Nos. 241/91, 245/92, 654/92, 893/92, 479/03, 705/04, 327/06, 525/09, 150/10, 205/10, 384/10, entre muchas otras) En función de dichas premisas, al estar en esta instancia en presencia de un acto reiterativo, debe necesariamente concluirse acerca de la falta de aptitud de la resolución en causa para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva, en tanto dicha virtualidad, en todo caso, corresponde al acto que primigeniamente reguló la situación que la parte actora identifica como creadora del perjuicio. III.III) Dicho esto, la Corporación estima, adicionalmente, que la ilesividad deriva también de la circunstancia de que la ilegitimidad denunciada en la demanda proviene de una interpretación de la normativa efectuada por la empresa para la que laboran los promotores. Tal es así, que los propios actores reconocen que la variación en sus condiciones laborales no se debe al dictado de la Ordenanza No. 276/2018, sino a una decisión unilateral de la empresa empleadora, que modificó los usos y costumbres laborales que prevalecieron por más de 25 años, pasando de asignar tres pacientes por auxiliar a cuatro. De hecho, en su demanda denuncian una “ pérdida de guardias ” (fs. 10) y la obligación de trabajar más “por la misma remuneración” (fs. 14). En esencia, los actores describen una modificación en sus condiciones laborales como resultado de la decisión empresarial de no reponer a tres enfermeras que se jubilaron en el IMAE, lo cual derivó en una redistribución de tareas entre el personal restante. Los “perjuicios” que alegan -y que, sin duda, pueden revestir gravedad desde el plano laboral- no derivan directamente del acto administrativo impugnado, sino de decisiones internas de la empleadora. Desde esta perspectiva, resulta claro que el agravio de los actores no deriva de lo dispuesto en la norma técnica, sino de la interpretación que hace de ella la empresa para justificar una decisión de reorganización del trabajo. En este punto, resulta pertinente traer a colación -mutatis mutandis- el criterio sostenido reiteradamente por la Suprema Corte de Justicia en materia de inconstitucionalidad, consistente en que lo que puede ser objeto de control es el contenido de la norma o acto, no su eventual aplicación o interpretación por parte de terceros. Es decir, si la empresa ha interpretado la norma de forma abusiva o contraria a derecho, la vía pertinente para cuestionarlo es la jurisdicción laboral o administrativa competente, no una acción de nulidad de carácter contencioso-anulatorio. En suma, la acción de nulidad encubre un reclamo de naturaleza laboral y de gestión empresarial, que no puede dirimirse mediante la vía contencioso administrativa contra un acto que, por su propia naturaleza y contenido, es reiterativo y legítimo. IV) Sobre la ausencia de motivación y competencia del M.S.P. IV.I) Sin perjuicio de lo expuesto hasta ahora, no se comparten los restantes agravios articulados en la demanda, fincados en la ausencia de motivación y competencia del M.S.P. IV.II) Así, en primer término, bien conviene recordar que la oportunidad o la conveniencia de las decisiones administrativas no son objeto de control por la jurisdicción contencioso anulatoria. Empero, sí lo puede ser la razonabilidad y proporcionalidad de la decisión estatal, en cuanto importan a la fundamentación del acto administrativo y a la aptitud o idoneidad de los medios empleados para cumplir con el fin que la normativa prevé. Al respecto, resulta ineludible la cita de CASSAGNE, en tanto destaca que: “ En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo.” (Cassagne, J.C., “ El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, págs. 204 y 205) (El resaltado no pertenece al original). En similar orientación, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ afirma que “A la Administración corresponde, desde luego, ejercer esa libertad, mayor o menor, pero siempre limitada por el Derecho, y elegir en base a ella las soluciones que le parezcan mejores. A los Jueces y Tribunales compete, por su parte, verificar en caso de conflicto, sin otras limitaciones que las que el Derecho, que es su único norte, les impone, si esa elección es conforme a los requerimientos de éste” (Cfme. FERNÁNDEZ, T., “ Arbitrariedad y discrecionalidad ”, en Estudios sobre la Constitución española: homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, t. III, Civitas, Madrid, 1991, p. 2305). Finalmente, no resulta baladí recordar la agudeza del planteo de BRITO sobre el punto, particularmente en cuanto precisaba: “… el acto debe ser idóneo (oportuno y conveniente) para el fin de interés público; de otro modo éste, aunque el fin perseguido por el agente al dictar aquél sea lícito y corresponda al querido por el Derecho, no será alcanzado. Y, preciso es recordarlo una vez más, no basta con que el administrador o el gobernante busque el fin público; es necesario que el medio empleado (el acto, en el objeto de nuestro examen) sea razonablemente proporcionado, apto o idóneo para alcanzarlo” (BRITO, M., “Derecho Administrativo: su permanencia - contemporaneidad - prospectiva ” Universidad de Montevideo. Facultad de Derecho, Montevideo, 2004, p. 449). Ahora bien, la contracara de lo anterior, estriba en que la irrazonablidad o desproporcionalidad de una medida discrecional no se presume. Por el contrario, se trata de extremos que deben ser probados categóricamente por quien las alega -o debe alegarlas- bajo el mismo calificativo. Como reiteradamente se ha indicado: “(…) la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. El objeto de la pretensión y el del proceso estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita los hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad con el aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (…) (arts. 1º y 198 CGP) (Cf. KLETT, Selva. “ El Proceso Ordinario ”, Tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 238). Desde estos andariveles conceptuales, y en atención a que la demanda alude genéricamente a una multiplicidad de normas constitucionales, legales y reglamentarias (sin relacionar en qué medida la ordenanza atacada violaría dichas disposiciones), cabe concluir que el fundamento del acto impugnado, centrado en la necesidad de actualizar los criterios técnicos, reporta a una decisión razonable y adecuada para tutelar el derecho a la salud de la población: norte que la Ley No. 9.202 le encomienda perseguir a la cartera demandada. Por ende, la potestad reglamentaria ejercida por el MSP encuadra dentro de los límites de la legalidad, con una decisión debidamente motivada, técnica y razonable, que persigue un fin legítimo y resulta proporcional en cuanto a los medios empleados para su cumplimiento. IV.III) En cuanto a la cuestionada competencia de la secretaría demandada, la Ley Orgánica de Salud Pública, No. 9.202, le comete al Ministerio la adopción de las medidas necesarias para mantener la salud colectiva, y su ejecución por el personal a sus órdenes, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarios (art. 2). A su vez, le comete la organización, administración y funcionamiento de los servicios destinados al cuidado y tratamiento de enfermos (art. 3), así como la reglamentación y vigilancia del funcionamiento de las instituciones privadas de carácter médico (art. 14). De conformidad con lo anterior, el Decreto No. 410/008 faculta específicamente al Ministerio de Salud Pública al dictado de la norma que establezca el funcionamiento y prestación del servicio de hemodiálisis incluyendo las directivas, indicaciones y requisitos con los que deben cumplir los centros que presenten dicho servicio. Por tanto, el vicio de incompetencia en el dictado del acto es de franco rechazo. V) Sobre el abuso, exceso y desviación de poder. En último término, en atención a que no fue probado derecha y categóricamente que la volición hubiese sido emitida con una finalidad distinta a aquella asignada por las reglas aplicables, el agravio que imputó a la demandada un obrar desviado merecer ser rechazado. Como recientemente expuso el Tribunal en Sentencia No. 568/2022, convocando la inveterada jurisprudencia del Cuerpo: “Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley Nº 15.524). Como explica Valentín: “ De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una interpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido , eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder, siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras)”. VI) En suma, por las razones anotadas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, F A L LA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Malvar. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).