Sentencia Definitiva N° 456/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de agosto de 2025 No. 456 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DOS REIS ORENDE, MARCELA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 243/2023). RESULTANDO : I) El 18.05.2023, compareció Marcela Dos Reis Orende, con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución Verbal, por la que se dispuso su traslado de la Escuela Militar de Toledo a la Brigada de Ingenieros No. 1 en la ciudad de Montevideo. En su libelo, expresó, sintéticamente: La resolución impugnada le causa perjuicio al disponer el traslado de la Escuela Militar, ubicada en la ciudad de Toledo, a la Brigada de Ingenieros No. 1. Destacó que el traslado fue dispuesto sin ningún tipo de motivación. Le genera perjuicios tanto a su vida privada como a su reputación al desplazarla de un puesto que ocupó por más de 10 años, llegando a estar a cargo de un equipo de psicólogos y sin tener ningún registro negativo o adverso. El acto se encuentra viciado en su forma al no respetar la estructura ni las formalidades de todo acto administrativo y al no establecer la fundamentación respectiva que justifique la decisión adoptada. Las autoridades señalan que el cambio de destino fue motivado para descomprimir una situación de mal relacionamiento entre la recurrente, sus colegas y superiores. Sin embargo, no hay constancias escritas de dicha situación, la cual se empieza a mencionar recién varios años más tarde en los documentos resultantes de varias comisiones investigadoras a nivel del Ejército y Ministerio de Defensa Nacional para justificar que no había acoso laboral. Sin embargo, en su momento no se dejó ningún registro. Subrayó que todos estos documentos son posteriores a que s u esposo denunciara la situación de acoso laboral ante el Director de la Escuela Militar y ella misma denunciara irregularidades en el funcionamiento del Departamento Psicopedagógico de la Escuela Militar y omisiones por parte de los psicólogos a su cargo. Agregó que hubo una total indefensión en el marco de lo previsto en el art. 2 y sig. del Decreto No. 500/991 y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica. La resolución atacada es el resultado del acoso laboral que venía padeciendo. Se encontraba a car go del equipo de psicólogos desde el año 2007. En el año 2020 compareció ante la Comisión Especial para el ejercicio integral del mando del sistema de enseñanza del Ejército para declarar sobre el acoso laboral. Esta comisión dictaminó que no hubo acoso laboral sin citar a varios testigos solicitados. Recién después de que el MTSS pidiera informes al MDN fue notificada de la Resolución del Comandante en Jefe del Ejército No. 116/2022, que dispuso el inicio de una investigación. En relación a la situación de acoso padecida, manifestó que desde el año 2012 fue víctima de difamación y cuestionamientos por parte del subdirector Coronel Volonté. En 2013 pidió pasar en comisión al Liceo Militar explicando los motivos (falta de apoyo a su gestión y menosprecio de su trabajo). En junio de 2013 se la separa de su cargo. Sostuvo que, el Coronel Volonté procuraba generar su reacción y afectar su autoestima por la forma de dirigirse hacia ella. El traslado desde la Escuela Militar a la Brigada de Ingenieros No. 1, fue dispuesto sin ningún tipo de motivación, no respetando los principios de derecho administrativo. La prioridad, no era el bien del servicio, sino que el objetivo era doblegar a una funcionaria responsable , en contravención a lo dispuesto por el Convenio No. 190 de OIT. En atención a ello, solicito el amparo anulatorio (fs. 2 a 6, infolios). II) El Estado - Ministerio de Defensa Nacional, representado por las Dras. Natalia Audicio y María Fernanda Irabuena, al evacuar el traslado (Decreto No. 3206/2023, fs. 27), en resumidos términos, opuso como excepción previa la caducidad de la acción y contestó (fs. 33-35 vto.). En relación a la excepción de caducidad: Conforme surge de los antecedentes administrativos que adjunta, claramente la accionante pasó a prestar servicios en comisión permanente en la Brigada de Ingenieros N°1 con fecha 1°.03.2015. Como expresa la actora, con fecha 28.06.2022, se interpone recurso de revocación y jerárquico en subsidio contra la resolución cuya nulidad se pretende, habiendo transcurrido ampliamente el plazo de caducidad. Es decir, si bien no surge fecha exacta de la notificación de dicha resolución, la Sra. Dos Reis luego de más de 7 años interpone los recursos administrativos referidos, contra una Resolución que dispuso su traslado en el año 2015, Por lo que los mecanismos de defensa que el derecho administrativo brinda debieron interponerse una vez efectivizado el traslado. En mérito a lo precedentemente expuesto y a lo que surge de los antecedentes administrativos que se agregan, la presente acción en traslado ha caducado. Respecto del fondo del asunto: La resolución atacada no adolece de ningún vicio en lo que se refiere a su forma y contenido. El art. 105 del Decreto No. 500/991 dispone que cuando válidamente el acto administrativo no esté documentado por escrito, se admitirá la notificación verbal o por el medio acorde con el signo, señal o convención empleada. De esta forma, los actos administrativos verbales son válidos. Con respecto al contenido del acto, adujó que el mismo no es arbitrario. La accionante tiene estado militar, lo cual justifica que por razones de servicio se la traslade a efectuar tareas en otra repartición. Si bien la denuncia de acoso laboral no es objeto a considerar en la presente acción, subraya que la Comisión concluyó que no se acreditó el acoso laboral hacia la denunciante , por lo cual p or Resolución de fecha 21 de junio de 2022, se dispuso clausurar las actuaciones, no habiéndose podido corroborar el acoso laboral denunciado. Considerando que la actora reside en Punta del Este, Departamento de Maldonado, no se vislumbra la existencia de un perjuicio en atención a que la distancia entre el lugar de residencia con la de su destino, no es relevante para alterar su vida familiar. En suma, por estos motivos, abogó por la confirmación del acto impugnado III) Por Decreto No. 4 204/2023 (fs. 37), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto. Evacuado el traslado por la promotora, solicitó su rechazo (fs. 49-52 vto.). Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 612/2023, glosado a fs. 56-57 vto., se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por la demandada. Y, por Sentencia interlocutoria No. 53/2024, de 15.02.2024, el Tribunal desestimó el excepcionamiento opuesto, declara ndo que no operó la caducidad, por lo que la vía administrativa se agotó correctamente y la demanda anulatoria se introdujo en plazo. Asimismo, se dispuso la apertura del juicio a prueba (fs. 61-64). IV) Las partes ofrecieron como prueba solo las resultancias de autos y, por Decreto No. 3975/2024 (fs. 80), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 83 a 84 y, la parte demandada de fs. 87 a 89. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 704/2024, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 96-97 vto.). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo , se acordó la misma en legal forma (fs. 99). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse, a través de la Sentencia No. 53/2024, de 15.02.2024, al resolver la cuestión previa formal invocada por la parte demandada, declarando que no operó la caducidad y, correctamente agotada la vía administrativa re specto del acto administrativo impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 61-64). Por lo cual, se ha dado cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). II) El Tribunal, apartándose de lo dictaminado por al Procuraduría, en decisión adoptada por unanimidad, dispondrá la anulac ión del acto, de acuerdo a los fundamentos que se desarrollan a continuación. Se procesa en autos la Resolución verbal, emitida en el año 2015, por la cual, la actora fue trasladada desde la Escuela Militar en la ciudad de Toledo a la Brigada de Ingenieros No. 1, sita en Montevideo. Así pues, quaestio decidendi se ciñe en dilucidar si el traslado de la accionante dispuesto en forma verbal es legítimo. En concreto, corresponde elucidar si la volición impugnada: (a) está viciada por no respetar las formas, por no conferirse vista previa y no estar motivada, y (b) si es contrario a la regla de derecho, al haber sido dictada con desviación de poder. Siguiendo el orden propuesto, en lo que refiere a los cuestionamientos formales esgrimidos, se entiende que la ausencia de vista previa no configura en el caso ilegitimidad causante de nulidad. En efecto, el Tribunal en su jurisprudencia constante tiene dicho que este tipo de actos no requieren de una vista previa preceptiva pues, de principio, no poseen naturaleza sancionatoria y no causan perjuicio al funcionario en cuestión , en tanto se lo conserva en su cargo y su remuneración (Sentencias Nos. 560/2007, 974/2011, 540/2012 y 296/2017). Sumado a lo anterior, en el caso no ha sido alegado, ni probado por parte de la actora, que el traslado en cuestión haya determinado un menoscabo funcional o de su vida familiar. Sobre este último aspecto, surge que ella vive en Maldonado y no en el lugar donde se desempeñaba en forma previa al traslado (ver el domicilio denunciado en los recursos a fs. 3 de A.A. y en obrados a fs. 2), por lo que no se considera que al respecto haya habido un detrimento. Por lo que la falta de vista previa no resulta ilegítima. Sin embargo, se comparte con la accionante que la insuficiencia en la explicitación de motivos de acto hace a su ilegitimidad. Sobre el particular, importa señalar que resulta inconcusa la potestad de la Administración de organizar la prestación de los servicios a su cargo en procura de su mejor eficiencia y eficacia; pero ello solo puede verificarse a partir de una motivación lícita, fundada en pos del interés del servicio. La doctrina mayoritaria ha sido coincidente en que el poder discrecional debe reputarse una facultad de libre apreciación sobre la oportunidad y conveniencia de la acción administrativa, que no puede ser ejercitada arbitrariamente, sino teniendo en cuenta los fines de interés público del servicio, pues de lo contrario la Administración incurriría en exceso o desviación de poder. (Cf. SAYAG UÉS LASO, Enrique. "Tratado de Derecho Administrativo", T. I, FCU, Montevideo, 1998, págs. 405 y ss.). En el caso de actividades discrecionales como es el traslado de funcionarios, la necesidad de motivar los actos administrativos es incuestionable y se deriva del principio general de buena administración. Se trata de un instrumento contra la arbitrariedad de la Administración (principio de interdicción de la arbitrariedad del Estado), el cual opera como una especie de idea matriz del ordenamiento contribuyendo a dotar de mayor transparencia las decisiones administrativas. (Cfm. GUARIGLIA, Carlos. "El Derecho Administrativo y las teorías de la argumentación jurídica". En Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Augusto Durán Martínez. Coord. Dras. Graciela Ruocco, Cristina Vázquez, FCU, 2023, p. 162). Sobre el punto, el Tribunal ha señalado que: “(…) cabe reconocer a los jerarcas la facultad de trasladar a sus funcionarios, para organizar el servicio del modo que entiendan conveniente. La decisión de trasladar a un funcionario o de asignarle nuevas tareas es una facultad, en principio, discrecional. Por cierto, que se trata de una facultad que tiene impuestos los límites de toda actividad discrecional; esto es, el respeto a los principios generales del Derecho, el ajuste al "standards" de razonabilidad y la proscripción del ejercicio de esas facultades con exceso, abuso o desviación de poder (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: "Sobre actos administrativos" en "Sobre Derecho Administrativo", T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 49 y siguientes). Si bien la Administración cuenta con facultades discrecionales para trasladar a sus funcionarios por razones de servicio, el acto que ordene el traslado debe de motivarse debidamente". (Cfme. Sentencia No. 785/2017, en igual sentido se ha pronunciado la Corporación en las Sentencias Nos. 291/2016, 296/2017, 550/2018, 202/2020, 317/2020, 566/2020 y 258/2023, entre otras), (el subrayado no surge del texto original). Desde el punto de vista normativo, con carácter general y en relación con la fundamentación de los actos, el Decreto No. 500/991 de 27 de setiembre de 1991 establece en su art. 123 que todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. A su vez, el Decreto No. 30/003 de 23 de enero de 2003, en su art. 21 prevé: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público”. Ahora bien, que el traslado se haya dispuesto por un acto de forma verbal no enerva la necesidad de motivación, a la vez que tampoco se encuentran antecedentes que justifiquen el traslado, es decir, que expliquen con claridad y precisión, por qué fue dispuesto el traslado. Del mismo modo, no se torna un motivo apto, que valide lo actuado, lo expresado en sede de recursos administrativos, cuand o se señaló que la justificación del traslado obedecía a "descomprimir una situación de tensión y mal relacionamiento entre la recurrente, sus colegas y superiores" (fs. 116 vto. de los antecedentes). Dicha motivación es extemporánea y pretende dotar de antecedentes a un acto que carece de tales. El acto inmotivado es como una planta sin raíz, carece de todo sustento que habilite su viabilidad. Respecto a dicho intento de “motivación póstuma”, cabe recordar que este tipo de fundamentación, ensayada con posterioridad al dictado del acto lesivo, es irregular e inhábil para sanear el vicio que afecta a esta volición, tal como lo ha expresado la jurisprudencia y la doctrina en reiteradas ocasiones. En efecto, conforme se sostuvo por la Corporación en Sentencia No. 73/2018: “tal como ilustra PÉREZ BENECH: “Con frecuencia, cuando se interponen los recursos pertinentes contra un acto administrativo que no fue suficientemente motivado (en el propio acto o en sus antecedentes), la Administración, al resolver los re cursos interpuestos, expresa los fundamentos del acto o agrega otros que no fueron manifestados con anterioridad, de modo que introduce nuevos elementos que harían, en lo sustancial, admisible la motivación como suficiente y adecuada (más allá de otros vicios de forma o de fondo de que pudiera adolecer el acto). Sin embargo, estos fundamentos o motivación expresados "ex post facto", luego de dictado el acto original que fuera recurrido, no resultan idóneos para subsanar el vicio originario, por lo que el Tribunal en tales casos ha considerado ilegítimo al acto de todos modos, aun teniendo a la vista la motivación expresada con posterioridad al acto, de la que surjan claramente expresados los fundamentos del mism o (…) ” (Cfme. PÉREZ BENECH, Viviana: “Motiva ción del acto administrativo: análisis de los criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando reserva de las actuaciones”, LJU, T. 139, 2009, en especial, págs. D -132 y D-133; en la jurisprudencia del Tribunal, véase entre otras las Sent encias Nos. 834/2016, 202/2015 y 586/2013)”. Tampoco se desconoce el ámbito castrense que revestía la actora y las particularidades que ello imprime en su estatuto funcional. Sin embargo, el mencionado estatuto no enerva los principios generales que hacen a la necesidad de motivación de los actos, lo que rectamente ha sido omitido y hace a la solución anulatoria que se plantea. En adición a lo que se viene de manifestar, expresa la Sra. Ministra, Dra. Rossi, en su fundado voto que: “En el caso de marras, al tratarse de un acto que modifica un aspecto trascedente de la relación funcional como es el lugar de destino, dicha resolución debió haberse dictado y notificado por escrito explicitándose la fundamentación correspondiente. El hecho de que el acto no h ubiera sido dictado por escrito, implicó que su fundamentación no fuera clara ni siquiera para la propia Administración. Tal es así que en el informe de fecha 3 de octubre de 2022, la Asesoría Jurídica del Sistema de Enseñanza del Ejército señala: "Parece razonable que el nuevo destino haya sido motivado para descomprimir una situación de tensión y mal relacionamiento entre la recurrente, sus colegas y sus superiores, situación que la misma reconoce (…)" (fs. 106 vto. de los A.A.). De esta forma, la propia Asesoría jurídica realiza un ejercicio de especulación a efectos de desentrañar los motivos del traslado los cuales no se conocen a cabalidad. Así, como puede apreciarse, el apartamiento de las formas implicó a su vez que la decisión no contara con una motivación suficiente”. En suma, los fundamentos que se vienen de desarrollar, confluyen a considerar por el Colegiado, de modo unánime, que el obrar administrativo resultó ilegítimo, al no existir una motivación adecuada y suficiente de la decisión adoptada en forma contemporánea o anterior al dictado del acto. III) En otro orden, no se vislumbra hipótesis de desviación de poder. En tal sentido, la actora señala una serie de móvil es aviesos manifiestos en el acto impugnado. En concreto, se indicó que el traslado vino a coronar una situación de acoso laboral. En cuanto a la desviación de poder , se ha indicado que se configura cuando el acto administrativo ha sido dictado en conside ración a un fin distinto, sea de interés público o privado a aquel que a aquel que se tuvo en vista al conferirse los poderes jurídicos a la Administración. Es decir, el acto no se ajusta al fin propio o específico del servicio. (GIORGI, Héctor. "Obras y Dictámenes. Recopilación”, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, 2010, p. 857). Rotondo, por su parte, señala que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atr ibutivas de competencia. (ROTONDO TORNARÍA, Felipe. "Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación" en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, Circa, 1989, p. 21). El Tribunal, ha exigido desde siempre una prueba contundente y seria para acreditar la existencia de tal vicio. Y, en el caso, si bien puede inferirse como probado un contexto de denuncia de acoso laboral, también se encuentra acreditado que la Administración no fue omisa ante la referida denuncia, en tanto encaró los correspondientes procedimientos a efectos de instruir y resolver la denuncia. Desde tales perspectivas, cabe concluir que los elementos de juicio allegados a la causa no resultan suficientes para acreditar la arbitrariedad y desviación que denuncia la pretensora. Así, los aspectos relativos al acoso laboral emergente de los antecedentes, e invocados en la demanda, sumado a que no fue diligenciada prueba en la presente instancia, no son concluyentes a efectos de visibilizar los móviles aviesos denunciados. IV) Finalmente, en cuanto al argumento articulado por el Ministerio de Defensa en sede alegatos, fincado en que la actora ha pasado a situación de retiro obligatorio por edad (fs. 87 vto.), corresponde indicar que ello no enerva la legitimación de la accionante , en consideración al efecto declarativo retroactivo de la sentencia anulatoria. A decir verdad, el hecho de que la accionante se encuentre en retiro obligatorio por edad no deja al presente accionamiento sin objeto, dado que la materia de contienda no se extinguió. Conforme a lo establecido en el artículo 95 del Decreto Ley 15.524, para que el proceso se clausure, es necesario que la Administración revoque el acto por razones de legalidad , lo que no ha sucedido en la especi e, correspondiendo, por ende, el dictado de la sentencia conforme fue dispuesto (Cfme. Sentencia No. 181/2018). V) En definitiva, corresponde acoger la demanda anulatoria entablada contra la resolución impugnada, por resultar de recibo el agravio fincado en la falta de motivación del acto encausado. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).